以案促改 以案促治——大连市以有力有效监督健全建设工程领域全过程管控机制

文／刘一霖

建设工程领域涉及面广，权力集中、资金密集、资源富集，是违纪违法案件易发多发的领域。近年来，大连市纪委监委严肃查处了市住建局原局长马成恩、原副局长孙宏伟等一批典型案件，并深挖积弊成因，在全系统开展以案促改、以案促治，聚焦政策制定、决策执行、审批监管等关键权力，推动健全从源头到末梢的全过程管控机制，强化对权力的制约和监督，为营造建设工程领域公平有序的市场环境提供保障。

查办系列专案，对行业积弊“揭盖子”“挖根子”

以案促改，是近两年来大连市住建系统的“关键词”。起因源于2021 年5 月的一封举报信以及由此掀起的该领域专项整治。

2021 年5 月，大连市纪委监委收到反映时任市住建局副局长孙宏伟、二级调研员文君杰“在某足球场污染土治理项目施工评标现场协助投标企业围标、串标，收受巨额贿赂”的举报。

“收到举报后，我们迅速组织分析研判，联合市公安局成立专案组，以这条线索为突破口，顺藤摸瓜、深挖彻查。”大连市纪委监委第十三纪检监察室副主任孙志伟介绍。

经查，孙宏伟接受某施工单位法人代表刘某请托，向负责招标监管的文君杰打招呼，并将文君杰引荐给刘某。文君杰接受刘某和招标代理公司请托，在某足球场污染土治理项目施工评标现场放松监管，并在第一次评标结果“不利于”刘某公司的情况下，刻意引导评委会重新调整评分，帮助刘某公司中标，共收取刘某好处费21.5 万元。专案组还查清孙宏伟和文君杰利用职权实施的其他严重违纪违法行为。

专案的突破，揭开了大连市建设工程领域积弊的“盖子”，建设工程领域专项整治在全市范围内展开。大连市纪检监察机关还立案查处了市住建局原局长马成恩、市城管局原副局长李广波等72 名党员干部，给予党纪政务处分72 人，移送司法机关14 人。

“从查处的问题来看，既有局处级领导干部，也有基层科级干部，他们无一例外处于能够影响工程项目招标、审批、验收等重要岗位，成为被拉拢腐蚀的重点对象，再加上监督约束乏力，致使问题频频发生。”大连市纪委监委有关负责同志说。

除了公职人员接受请托，“监管不监”，搞权钱交易、利益输送之外，大连市建设工程领域系列案件还暴露出建设工程招投标方面长期存在的“中介不中”“专家不专”“暗标不暗”等问题。招投标代理机构接受多方委托，对各投标方“通吃”，帮忙“传字条”收买评委；评标专家通过事先约定的标志辨别投标人，帮助一些投标单位打高分，收取大额好处；投标方串联、操纵十几家甚至几十家公司投标，串通报价等，严重破坏市场秩序。

大连市纪委监委对3 名招标代理机构人员采取留置措施，协调市公安局对“黑中介”、评审专家共6 人立案侦查，坚持“不让违法人员从犯罪中受益”的原则，对受贿、行贿获得的不正当财产性利益在办案中同步追赃挽损，共收缴违纪违法所得和不当得利2.5 亿余元。

健全内控机制，加强对决策规划审批等权力运行的监督

“在马成恩、孙宏伟、李广波等案中，都存在以暗示、打招呼等方式违规插手工程建设的问题，表面看，这是个人行为，究其根本，还是对决策、规划、审批等权力运行的管控不力，制约和监督不够。”大连市纪委监委主要负责同志表示。

大连市纪委监委在查办典型案件的同时，坚持把发现问题、推动整改、促进改革、完善制度贯通起来，做到审查调查与以案促改、以案促治同步推进。

“针对案件暴露出的问题，我们对相关部门、单位‘一把手’开展廉政谈话、约谈提醒，督促其落实主体责任，加大监管力度。”孙志伟说，大连市纪委监委专门组织召开建设工程领域以案促改推进会，推动全领域整改整治，适时向案发单位主要领导通报案件情况，制发纪检监察建议书、以案促改通知书，明确指出问题、提出整改建议及要求，督促抓好落实，做到主体责任、监督责任和监管责任“三责联动”、协调发力。

大连市纪委监委派驻市住建局纪检监察组在以案促改中充分发挥派驻监督职责，把以案促改贯穿日常监督全过程，严把“问题检视关”，与案发单位党组、机关纪委共同开展问题检视，深入剖析住建系统典型违纪违法案件暴露出的问题和薄弱环节，梳理廉政风险点，与案发单位党组联合制定以案促改工作方案，督促案发单位聚焦政策制定、决策执行、审批监管等权力运行关键环节完善制度，坚持用制度管权管事管人。

根据以案促改工作方案，大连市住建局在问题较多的建设工程招投标方面，出台《进一步规范大连市房屋建筑和市政基础设施工程招投标工作的有关规定》，紧盯招投标各个环节，进一步完善监督流程，强化从源头到末梢全过程管控，坚决杜绝监管人员违法插手干预；完善《建设工程开评标现场监管规则》 《建设工程招标项目“双随机一公开”监管工作规则》等5 项制度，提升管理规范性；加强对县区业务监督指导，全部废止各县区出台的地方性招投标政策，要求各县区监管部门建立健全招投标内控制度，建立投诉举报办理和违法线索移交台账。

在建设工程行政审批方面，大连市纪委监委派驻市住建局纪检监察组督促市住建局制定《大连市工程建设审批事项“四清单”》，公开“晒权”，杜绝体外循环和隐形审批，尽量消除廉政风险隐患。

登录大连市住建局网站，住建权力清单、违规禁办事项清单、容缺办理事项清单等一目了然，还根据不同类别项目分别制定审批流程图，列明需要准备的材料，为企业提供“办事不找关系指南”，让企业明明白白办事。

针对文君杰等案件暴露出来的“一人监督”“长期不轮岗”等问题，大连市住建局合理设置工作分工，建立互相监督的审批机制。

行政执法是建设工程领域规范权力运行的又一重要环节。大连市城管局针对李广波案暴露出的违反工作纪律、违法干预行政执法、破坏城市管理秩序等问题，深刻吸取教训，在大连市纪委监委派驻市住建局纪检监察组指导下，梳理排查21 个权力运行风险点，逐条提出防控措施。

一方面，推进行政执法规范化、标准化建设。按照住建部执法程序文件规定，不断细化执法程序，形成“立案、处理、决定、执行”闭环。另一方面，强化落实案审会制度，对拟提交案审会讨论的行政执法案件进行严格审核把关，充分发挥案审会“管理、监督、集中”的作用，进一步提升办理行政处罚案件的质量及效率。同时，规范执法程序，严格规范自由裁量权，制定《大连市城市管理局不予处罚及免除加处罚款程序规定（试行）》，设置上级机关决定、主管部门建议、属地政府及行业部门商请并经主管部门同意的前置条件，并经集体决议按照程序实施，压缩执法“弹性”空间。

巩固拓展成效，推动监管单位积极履职营造更优市场环境

“各位现在所处的是代理等候区，招标代理机构人员在评审结束前在此区域等候，禁止进入评标区，以此切断代理机构人员与专家评委的接触途径，确保评标过程公平……”8 月10 日，大连市纪委监委主要领导来到市公共资源交易中心调研以案促改落实情况时，该中心工作人员介绍。

建设工程领域公平有序的市场环境除了靠监管部门公正用权、依法用权、廉洁用权以外，还离不开各相关主体依法有序参与。

大连市纪委监委派驻市住建局纪检监察组以建筑行业营商环境、建设领域中介环境、民生领域突出问题等小切口专项监督为重点，开展为期一个月的专项驻点监督，发现问题、推动整改。

大连市住建局等监管单位对市纪委监委及驻市住建局纪检监察组指出的招标代理违规行为治理不深入、招投标领域违法行为打击不严厉等问题，组织各级行政监管部门深入治理。

聚焦代理机构，规范市场行为。大连市住建局推行代理机构信用ABCD 四级动态评价制度，完成对269 家招标代理机构市场行为评价，对参与破坏营商环境案件的一家招标代理机构，由原来的B 级直接降至D 级；发布评价结果建议函，建议招标人优先选用评价等级优秀的代理机构，将评价等级差的代理机构列入重点监管对象；开展“双随机、一公开”现场检查。截至目前，共抽查70 家招标代理机构并对检查结果进行通报，约谈了9 家存在违规行为的招标代理机构相关负责人，督促其加强企业管理。

聚焦投标人，打击违法行为。大连市住建局对2020 年4 月以来评标系统中的异常信息进行排查，共排查出问题标段121 个，均转交给各辖区监管部门进一步核查。同时，在评标系统中实现特征码一致等串通投标线索即时预警并废标功能，该功能已在沙河口区2022 年老旧小区改造等4 个标段评标过程中得到运用，有效避免串通投标造成实际损失。

为解决招标代理机构人员与评标专家私下接触、暗通款曲的问题，大连市住建局与市营商局公管办、市公共资源交易中心等单位共同研究，对评标区域进行改造。

“改造后，评标专家接到评标语音通知时，只知道评标时间，不知道评标项目，还辟出专家专用电梯和出入口，在专家刷身份证通过专用闸机通道的同时，系统将专家身份信息自动与评标项目进行关联，生成对应项目的评标系统登录账号。”大连市住建局建筑业发展处工作人员介绍，同时，严格落实“代理不进场”要求，在评标区之外设置代理机构人员等候区，由市公共资源交易中心派专人登记值班，实行封闭管理；将以前的集中就餐改为分开用餐，杜绝代理人员与专家利用就餐机会私下接触，干扰评标。

针对评标专家收受好处、“打人情分”的问题，大连市住建局协调省住建厅进行评标系统升级工作，设置平均分±30%的偏离提醒功能，限制评标专家随意打分。如有评委打分与平均分相比高出或者低于30%，系统会进行提示，若评委确认不需要修改，需手动录入评审意见。

为了巩固拓展治理成效，大连市纪委监委与市公安局联合制定《联合惩戒破坏营商环境问题工作机制》，把破坏营商环境的中介机构、评审专家等纳入联合惩戒范围；推动相关部门实行中介机构、评审专家“黑名单”制度，实现党纪政务处分与行政处罚、行业惩戒的有效衔接、综合发力。

“一系列制约和监督的组合拳有力震慑了建设工程领域违法犯罪行为，但同时要看到，很多问题是长期积弊，非短期就能彻底解决，我们将立足监督职责，积极回应经营主体关切和群众期盼，推动各项整改工作落实到位，助力营造建设工程领域更优市场环境。”大连市纪委监委主要负责同志表示。