美国“再工业化”何以艰难

钟正生（平安证券首席经济学家）

发达经济体中，制造业在国家经济中的作用下降，是经济发展的正常现象。

在奥巴马和特朗普时期，美国“再工业化”成效不佳的原因较为复杂，也颇有争议。

一方面，发达经济体“去工业化”被认为是经济发展的客观规律；另一方面，美国制造业的成本劣势、产业政策缺乏连贯性、以金融业过度繁荣为代表的经济结构问题，以及美元作为国际储备带来的“特里芬难题”等，进一步加大了美国重振制造业的难度。

商品内需有限

1980年代以来，与美国“去工业化”现象同时发生的是，商品消费占美国居民消费的比重持续下降。次贷危机后，美国商品消费占比继续维持下降趋势，其中耐用品消费占比下滑更明显，由2003-2006年平均的12.9%下降至2010-2019年平均的10.5%。商品消费需求的下滑，与制造业增加值占GDP比重以及制造业就业占比的下滑基本吻合。

虽然美国“再工业化”战略在鼓励投资方面费尽心力，但难以从根本上打破商品消费增长的瓶颈，自然限制了制造业投资和就业增长的空间。

事实上，制造业需求下滑是发达经济体的通病，有时也被认为是一种顺应经济规律的“正常”现象。

IMF文章《去工业化：原因与影响》（1997）认为，1970年代以来全球“去工业化”并非制造业发展失败的特征，而是经济成功发展的自然结果；原因在于，居民收入增长并主动增加非商品消费占比，以及生产技术进步令制造业就业需求相对下降。《经济理论杂志》在2012年的一份研究指出，基于全球31个主要经济体的观察，各国制造业增加值占GDP比重与人均GDP水平呈“倒U型”关系，暗示当一国经济发展到较高水平时，人们对制造品的需求可能相对下降，对服务消费的需求相对上升。

美国加图研究所2021年的报告犀利指出，制造业就业的流失不仅发生在美国，也发生于其他发达经济体中，制造业在国家经济中的作用下降是经济发展的正常现象，不应据此粗暴地判断美国制造业政策的成败。

国际竞争加剧

在全球比较中，美国制造业成本劣势仍然突出。毕马威2021年全球制造业成本调查报告显示，基于2012-2019年数据，美国制造业初级成本（包括劳动力、地租、水电、税收和利率等）竞争力在17个被调查经济体中排名倒数第4，不仅显著落后于中国、马来西亚等发展中经济体，也不及加拿大、韩国以及大多数欧洲国家，仅好于日本、巴西和瑞士，成本劣势十分明显。其中，美国劳动力成本过高是最为显著的劣势。

中国制造业综合实力的上升，无疑加大了美国重振制造业的难度。2010-2019年，中国制造业增加值在全球的占比由18.2%大幅上升至27.3%，同期美国、欧盟和日本的占比均出现下滑，且远远落后于中国。更为重要的是，中国制造业在此时期不断迈向中高端化，与美欧的竞争加剧。2013年以后，中国高技术和装备制造业加快发展，电子设备、汽车等制造业表现尤为突出。

布鲁金斯学会2020年的文章认为，中美之间正在进行“第四次工业革命之争”，中国相对美国具有研发投入大、产业政策优、占据全球供应链中心地位以及更加重视技术标准等四方面优势。

此外，布鲁金斯学会2016年的文章指出，美国产业政策失灵的一个可能原因是忽视企业的异质性。尽管美国“再工业化”战略包含丰富的优惠政策，但这可能不足以扭转部分行业领袖已经铺垫好的全球化之路。以苹果公司的外包战略为例，2017-2020年期间，尽管特朗普大力鼓励制造业回流，但苹果公司供应商中的美国企业从2016年的78家缩减至49家，占比也下滑了2个百分点至8%。

产业政策“断崖”

首先，奥巴马时期政府支出未能延续高水平，或削弱产业政策效果。奥巴马的产业政策以财政支出和补贴为核心手段。但在2010-2019年，美国政府支出占实际GDP比重呈下滑趋势。2009-2016年奥巴马时期，美国政府支出占GDP比重由最高时的21.9%，逐步下降至18%以下；在2017-2019年特朗普时期进一步下降至平均17.4%。次贷危机后，奥巴马的“再工业化”政策包含了经济纾困的成分，因此推行较为顺利。但当美国经济复苏后，财政刺激不得不退坡，产业政策空间也更受束缚。2014年中期选举后，共和党掌控参议院，令这位“跛脚总统”更难有所作为。

其次，政党轮替破坏了产业政策的连贯性。奥巴马和特朗普支持的细分行业有明显区别，意味着政策未能持续稳定地支持相关制造业深耕。例如，奥巴马支持发展汽车行业，大力补贴美国两大汽车公司，汽车行业投资在2010-2014年期间大幅上升；但特朗普时期再无相关政策，相关投资也随之萎缩。又如，奥巴马出台《清洁能源计划》力挺新能源发展，也一定程度上通过严格的环保政策限制化工行业发展；而特朗普上台后否决了《清洁能源计划》，大力支持传统能源发展，化工行业投资明显回升。

再次，特朗普的“逆全球化”政策对于制造业发展可能弊大于利。从结果上看，2017-2019年特朗普时期美国制造业贸易逆差反而加速扩大。特朗普的政策对美国制造业的负面影响来自多个方面：一是，特朗普的贸易保护遭遇他国反制，美国制造商的出口成本也被迫上升；二是，贸易壁垒反而令部分制造商进口原材料和中间品的成本上升；三是，特朗普时期有关海外利润的税收政策，反而鼓励“外包”而不是“回流”。以医药行业为例，新的税收政策鼓励医药企业增加海外有形资产投资，以提升税收豁免基数，这反而令更多制造环节“外流”。数据显示，2018年税改政策实施以来，美国医药制造业进口上升明显快于出口、贸易逆差扩大。

美元升值

次贷危机后，随着美国经济成功复苏，美元呈现走强趋势。2010-2019年期间，美元指数累计升值约20%。奥巴马政府支持“强美元”，希望国际社会对美元重拾信心；特朗普政府虽然支持“弱美元”，以捍卫美国商品出口竞争力，但美国经济增长良好，美联储处于加息周期（2016-2018年），美元指数持续获得支撑。

此外，2010-2019年欧洲经济受欧债危机冲击较深、复苏较缓，日本经济则仍陷长期通缩，欧日货币政策更为宽松，进一步促使美元走强。

美元升值对美国制造业出口产生负面影响。

历史上，当美元实际有效汇率（衡量相对于贸易伙伴的货币价值）走高时，美国净出口往往加速下降并对实际GDP产生拖累。虽然美元升值意味着国内购买力上升，但出口竞争力下滑对制造业的负面冲击更为显著。

据纽约联储报告（2015）测算，若美元汇率在一个季度内升值10%，将导致此后全年实际出口金额下降2.6%，但进口成本不会显著下降（原因在于外国出口商会调高产品价格），最终或导致净出口对美国GDP的拉动下降0.5个百分点，而且美元升值的负面冲击可能会持续数年。