环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准

●赵 俊

在环境行政公益诉讼的诉前程序和诉讼程序中，尤其是在现行规定将“没有依法履职”作为检察机关提起环境行政公益诉讼的必备条件的前提下，需要对行政机关是否依法履职进行判断。如2021年7 月1 日正式生效的《人民检察院公益诉讼办案规则》第81 条规定：“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。”该规定将检察机关提出检察建议后，“行政机关仍然没有依法履行职责”作为提起行政公益诉讼的条件。但在实践中，相关部门对用哪个标准判断行政机关没有“依法履行职责”，产生了较为明显的分歧。行政机关多主张自身已经履行了相关职责，但是检察机关则倾向于以行政机关未能避免国家利益和社会公共利益遭受损害而提起行政公益诉讼。例如“公益诉讼人云南省剑川县人民检察院诉云南省剑川县森林公安局怠于履行法定职责案”中，剑川县森林公安局认为自身行为不具有违法性，已经积极履行了相关职责，而剑川县人民检察院则认为受损的森林未恢复，国家利益和公共利益依然处于受侵害状态，因而判定森林公安局未能依法履行职责。〔1〕参见“公益诉讼人云南省剑川县人民检察院诉云南省剑川县森林公安局怠于履行法定职责案”，云南省剑川县人民法院（2017）云2931 行初1 号行政判决书。

实践中之所以存在此类争议，根本原因在于我国的环境行政公益诉讼制度尚处于初创阶段，司法实践还处在开放性的探索发展阶段，不同地区、不同机关在具体个案中将履职标准作出了各自的解释。因此，需要学界对环境公益诉讼中行政机关履职标准给予理论上的澄清和实践上的指导。

一、环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准存在争议

学界对环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准未形成共识，主要观点可归纳为三种。

（一）“行为标准说”

该学说以行政机关是否实际履职或履职是否存在瑕疵为标准，认为行政机关穷尽了法定监管手段，即可判断其履职。“环境资源行政主管机关只要证明其在主观方面不存在不履行或怠于履行其监督管理职责的故意，在客观方面已经合法地穷尽各种行政管理手段，即使受损的资源在检察建议规定的时间内仍没有得到全面恢复，环境资源行政主管机关也不应被认定为存在违法不作为。”〔2〕刘卫先、张帆：《环境行政公益诉讼中行政主管机关不作为违法及其裁判的实证研究》，载《苏州大学学报（法学版）》2020年第2 期，第77 页。

持“行为标准说”主张的理由主要集中在两点：第一，行政机关“不履职的行为”导致了生态环境公益受损的结果，而不是相反。行政机关的法定职责是维护国家和社会利益，如果环境行政机关违法行使职权或者不作为（其特征表现为不履行法定职责），就可能发生生态环境公益受损的结果，也就是说，行政机关不履行法定职责是生态环境受损的原因行为。第二，由于生态环境的自然属性，即便行政机关在法定时间内穷尽了所有职责，也可能救济不了已经丧失的生态环境功能，如已经灭绝的物种及其相应的生态功能的丧失，行政机关在检察建议的法定时间内履行了法定监管职责，而生态环境功能的恢复需要很长的时间等情形。以环境行政机关是否穷尽了监管职责作为判断其是否履职的标准，既符合行政权运行的一般规则，也符合自然生态的规律。〔3〕参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，载《法学》2018 年第1 期，第122 页。

（二）“结果标准说”

该学说以行政机关的措施是否实现了环境公益保护的效果，作为其履职的判断标准。有学者主张将国家和社会利益是否仍处于受侵害的状态作为提起行政公益诉讼的前提条件之一。〔4〕参见王万华：《完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题》，载《法学杂志》2018 年第1 期，第107 页。

持“结果标准说”的学者之所以主张该观点，主要理由在于对环境行政公益诉讼保护利益的维护。“使遭受损害的国家和社会公共利益解除受侵害是启动行政公益诉讼的目的，因而，国家和社会公共利益受侵害状态已得到解除是止步诉前程序、终结行政公益诉讼程序的必要条件。”〔5〕同上注。

（三）“综合标准说”

该观点认为“行为标准说”和“结果标准说”各有利弊，有学者指出“行为标准说”会“不当激励行政机关将注意力、执法资源放在可量化、可固化的监管手段实施上”，而“结果标准说”可能不当加重行政机关负担，诱发行政机关与相对人私下“协议”、运动式治理等不良后果。〔6〕参见王清军：《环境行政公益诉讼中行政不作为的审查基准》，载《清华法学》2020 年第2 期，第139-140 页。所以，有学者试图综合两大标准，提出了“行为+结果”的综合判断标准：当行政机关穷尽法律限度内的措施仍然无法恢复国家利益或者公共利益时，则认定行政机关履职。〔7〕参见夏云娇：《行政公益诉讼检察机关败诉案件检视及省思》，载《河南财经政法大学学报》2021 年第5 期，第8 页。

从文本上解释我国现有法律规定，可以得出“行为+结果”的综合判断标准。《行政诉讼法》第25 条第4 款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《人民检察院公益诉讼办案规则》第81 条和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21 条第1款的规定与之相似。如对这些条文进行文义解释，则可以认为，检察机关提起环境行政公益诉讼是以行为（行政机关违法行使职权或者不作为）和结果（致使国家利益或者社会公共利益受到侵害）的结合为要件，也可理解为我国当下的环境行政公益诉讼中对行政机关是否依法履职的判断，既考虑行为标准，也考虑结果标准。实际上无论相较于单纯的行为标准或是结果标准，此种规定实际上均限缩了对行政机关不依法履职的判断范围。

但是参考“公益诉讼人云南省剑川县人民检察院诉云南省剑川县森林公安局怠于履行法定职责案”，检察机关与行政机关对于行政机关是否履职，关注的重点并不相同，检察机关实质上采用了结果标准，而行政机关则是采用了行为标准。这并不是独有现象，而是出现在了笔者检索的诸多案例中，这种情况实际上是检察机关办案境遇的真实反映。在环境行政公益诉讼制度的现行模式中，检察机关并无强力的调查取证权，仅有相对柔性的调查核实权。其对行政机关是否依法履职的调查较为不易，但对环境公益是否受损的调查则相对容易，并且当下环保政策强调环境保护实效，各地检察机关的工作报告也往往强调自身实现了多少环境保护实效，诸如保护了多少森林，清洁了多少水域等，结果标准自然更受检察机关的青睐。与此相对应，行政机关自然倾向于用行为标准证明其已经依法履职。因此，尽管在行政机关是否履职的判断标准上，现行法律在文本解释上表现为行为与结果相结合，但在司法实践中，检察机关与行政机关对此的理解并不相同。

可见，看似清晰的立法规定，没有终结“结果标准”与“行为标准”在实践中各行其是的状况，由于实践和立法解释间的缝隙，引发了学界对“结果标准”与“行为标准”的反复争论。笔者认为，需要从环境损害的固有特征出发，结合我国环境保护困境的破除和构建客观诉讼制度的要求，分析哪个标准更符合环境行政公益诉讼的理论和实践需求。

二、环境损害的固有特征要求行为标准

多数损害通常具有直接性，行为与结果之间的因果关系单一，时间间隔较短，容易判断。与多数损害相比，环境损害的独特属性非常突出：它具有潜伏性、长期性、多因性等特点，这些固有特点决定了行为标准更加适合环境行政公益诉讼。

（一）损害的潜伏性与长期性要求行为标准

环境损害的潜伏性和长期性是指：环境损害结果的显现通常是一个长期的过程，行为与结果的间隔时间较长。同理，损害结果发生后，对生态环境进行修复，使其原有功能得以恢复，也需要耗费相当长的时间。这意味着，如果行政部门在环境保护中存在不作为和乱作为行为，其损害后果的显现通常要经过较长的时间。而一旦损害后果发生，行政机关依法履职或者纠正了违法行为，生态功能的恢复、受损公益的补救也不是一蹴而就的。

环境损害的这些固有特征与结果标准不相契合，因为结果标准将判断重点置于公益损害结果上，会导致如下三个问题：第一，由于损害结果的发生与行政机关不履职之间存在较长的时间间隔，如果行为发生时检察机关无法介入，损害发生之后再去介入，往往已造成了难以弥补的损害后果。第二，如果理论上设想的“预防性行政公益诉讼”成为正式制度，采用“结果标准”，会因为处于潜伏期的环境损害的实害结果未显现，导致“预防性行政公益诉讼”无法启动。第三，当环境损害发生后，检察建议的整改期一般只有两个月，而检察机关的审查起诉期限也仅一个月。〔8〕《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21 条第2 款规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”《人民检察院公益诉讼办案规则》第47 条第1 款规定：“人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。”在此期间，行政机关即便纠正了自身过错，公益损害的消除结果也需较长时间才能出现，如在环境行政公益诉讼中采取结果标准，就会导致检察机关忽视行政机关已纠错的事实。在这种情况下提起行政公益诉讼，会严重干扰行政机关的正常执法。如在“吉林省珲春市人民检察院诉吉林省珲春市国土资源局不履行法定职责案”中，检察机关认为珲春市国土局未能履行法定职责，导致森林受到破坏，图们江出现淤积，国家矿产资源遭受损失，致使国家和公共利益遭受损害，但国土局在收到检察建议后，已履行相应的职责，制止了行为人的违法行为，并将案件移交公安机关调查。〔9〕参见“吉林省珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责一案二审行政判决书”，吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24 行终104 号行政判决书。在此案中，检察机关将损害的消除与否作为行政机关不履职的判断标准，在国土局已履行相应职责的情况下依然提起诉讼，法院最终驳回了检察机关的诉讼请求。

相较于适用结果标准导致的问题，本文认为，行为标准更契合环境损害的特性和行政机关执法的属性。首先，“由于环境损害的后果往往极其严重，一经发生，即难以弥补，所以，力求防患于未然乃是环境法的核心原则”，〔10〕徐祥民、巩固：《环境损害中的损害及其防治研究——兼论环境法的特征》，载《社会科学战线》2007 年第5 期，第211 页。行为标准注重对行政机关是否合法履职进行判断，有助于从源头上避免环境损害的发生。其次，从行政执法的特性来看，在检察机关发出检察建议之后，行政机关积极履行了自身职责或纠正了违法行为，相关环境公益的保护就已回到了政府监管的视野。如果环境监管的效果不佳（即环境损害未消除）是行政相对人导致的，行政机关可动用行政处罚手段予以制裁；如果是因为环境状况尚处于恢复过程中，应尊重科学规律给予必要的恢复时间，而不是贸然提出行政公益诉讼。

（二）损害的多因性要求行为标准

1.多因性的具体表现。生态环境损害的多因性是指：生态环境损失的发生并非是单个因素或单个主体责任导致，而是多重因素或多重主体导致的结果。个别情况下，生态环境损害确实可能从生态环境保护部门找到一些原因，但其形成过程非常复杂。

首先，多数情况下，一定地域范围内的同一环境损害结果是由无意思联系的多个侵权人在不同阶段导致的，损害结果发生后，很难判断多个侵权人的责任大小。

其次，一般而言，行政相对人的环境污染或生态破坏行为是造成环境损害的直接原因，具体行政机关（如生态环境主管机关）的不作为会在一定程度上放任损害的继续，但不是损害发生的原始原因，很难在程度上判断单一行政机关对最终结果的产生起了多大的副作用。

最后，即便某些环境损害与行政权不当行使直接相关（如不正当的行政审批等），其情形也非常复杂。一个环境损害结果往往不是单一行政机关的单一行政行为所致，而是多个行政主体一系列不当行为导致的后果。〔11〕一起环境事故的发生，可能源自当地政府违规招商引资，以及规划、住建、安监部门的不作为，最终环境事故发生可能表现为生态环境保护部门未履行职责，但先前已有诸多行政部门的行政违法行为。参见梁鸿飞：《论嵌入行政发包制中的行政公益诉讼——重塑地方治理的理想选择》，载《理论与改革》2021 年第4 期，第93 页例如，2005 年吉林石化“11·13”特大爆炸事故及松花江特别重大水污染事件，国务院事故及事件调查组认定，六个主体的不当行为造成了特大水污染事件的发生：“一是吉化分公司及双苯厂对可能发生的事故会引发松花江水污染问题没有进行深入研究，有关应急预案有重大缺失。二是吉林市事故应急救援指挥部对水污染估计不足，重视不够，未提出防控措施和要求。三是中国石油天然气集团公司和股份公司对环境保护工作重视不够，对吉化分公司环保工作中存在的问题失察，对水污染估计不足，重视不够，未能及时督促采取措施。四是吉林市环保局没有及时向事故应急救援指挥部建议采取措施。五是吉林省环保局对水污染问题重视不够，没有按照有关规定全面、准确地报告水污染程度。六是环保总局在事件初期对可能产生的严重后果估计不足，重视不够，没有及时提出妥善处置意见。”〔12〕《吉化“11·13”特大爆炸事故及松花江特别重大水污染事件基本情况及处理结果》，载应急管理部网站，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2006/200612/t20061221_245275.shtml，2023 年6 月18 日访问。实践中还存在很多这样的实例，一个造成环境损害的单位的审批建设，涉及土地管理、规划、安全生产、生态环境保护等多个部门的职能，其环境损害结果的发生，也可能源于多个行政机关的失职，而非生态环境保护部门单方面的原因。

可见，环境损害的多因性不仅难以避免，而且极其复杂。以生态环境主管机关的履职行为为例，横向而言，某个环境损害结果的发生，生态环境主管机关的履职情况往往只是其中一个因素，其他行政机关也会对该环境损害的发生起到叠加作用；纵向而言，行政权滥用导致的环境损害具有时间上的累计性，相关行政机关的不履职行为跨越数十年后，以“水滴石穿”之力导致了环境损害结果。

2.行为标准符合行为与结果间的逻辑关系。环境损害多因性的特点提供了比较行为标准与结果标准之间理论逻辑的基础。选择行为标准还是结果标准，除了考查二者的实践应用差异外，还需比较二者的理论逻辑。理论逻辑的重点在于，在比较具体行政行为和行为结果哪个更符合环境保护的实际之外，还需要从本质上捋顺具体行政行为和环境公益保护结果间的逻辑关系，而环境损害多因性的特点提供了这两个标准逻辑关系的思考起点。

“行为标准”和“结果标准”的对立，其实质是检察机关关注的重点是“结果”还是“行为”。从深层次的逻辑而言，行为标准与结果标准涉及行为与结果之间的内在关系问题。对这层关系的研究，诉讼法和行政法领域的研究成果并不多，但是跳出诉讼法和行政法的窠臼，法学其他学科的研究成果可为行政机关履职标准的选择提供参考样本。

德日刑法理论在犯罪本质问题上存在“行为无价值”与“结果无价值”两大立场，其争议焦点在于犯罪的本质究竟是行为违反法的价值还是结果违反法的价值，关注的重点同样是“行为”还是“结果”的问题。但此种对立只是一种表面现象，因为如果依据“归属可能结果”对“行为”进行定义，则二者之间不存在显著对立。〔13〕依照此种定义，“行为”可定义为“导致结果的行为”，“结果”可定义为“行为导致的结果”，二者之间的对立因此消除。而二者之间的实质对立在于“结果的发生是否必然”。总体而言，“行为无价值”倾向于认为行为导致的结果是非必然的，因而转向重视行为本身，而“结果无价值”则倾向于认为行为到结果是必然的，从保护法益的立场上重视结果。〔14〕参见［日］松宫孝明：《“结果无价值论”与“行为无价值论”的意义对比》，张晓宁译，载《法律科学（西北政法大学学报）》2012 年第3 期，第197-198 页。

这一思考对于“行为标准”与“结果标准”之间的差异具有重要的启发价值，“行为标准”与“结果标准”之间的实质差异并不在于“行为”与“结果”的对立，因为行政机关合法的履职行为就是维护环境公益的行为，二者之间不存在真正的对立关系，实质的差异在于对“行为是否必然导致结果”的不同认知上。如果认为行政机关履职必然会使环境公益得到维护，则从环境公益未得到维护的结果上必然推导出行政机关未能依法履职，从而倒向“结果标准”；而如果认为行政机关履职并不必然达成环境公益维护的结果，则会注重行政机关是否实际履行了相关的职责，从而倒向“行为标准”。

从上文可知，环境损害具有多因性，因此行政机关的履职行为是否达成维护环境公益的结果，受制于诸多条件，包括行政相对人是否及时纠正了自身行为、其他行政机关是否履职等，因此环境公益受损的状况并不能当然推导出某单一行政机关（如生态环境保护部门）未能依法履职。因此，若仅因存在环境公益损害便认定具体行政机关未履职或存在履职瑕疵，则对该行政机关并不公平。

此外，虽然行政机关履职可能无法达成维护环境公益的效果，但是对于环境公益的维护具有潜在的增益，尽管此种潜在增益在“结果标准”中很难被视为真正的结果，但环境保护追求实实在在的公益维护，重视的是实际损害的消除，因此，从逻辑上讲，行为标准更贴合“行为”与“结果”间的因果关系。

当然，可以选择将结果标准作为行政机关是否履职的判断标准，同时，将行政机关穷尽所有措施仍无法完全保护的环境公益作为特殊情况，视作行政机关已经履职，但是这在司法上存在极其复杂的逻辑路线和技术标准。相较而言，行为标准逻辑线路清晰、技术标准明确，更适合作为司法裁判的标准。

3.结果标准干扰环境保护行政职能的行使。结果标准除逻辑上不符合行为与结果的因果关系外，在实际应用中，还会因环境损害多因性的特点，干扰环境保护行政职能的行使，产生两点不利后果。

其一，检察机关容易将多主体违法行为导致的后果归结于具有最直接联系的主管部门（生态环境保护部门），因此忽视多个部门行为叠加或当地政府整体行为引起环境损害的事实，也容易忽视行政相对人的重要责任，使环境保护部门成为多主体违法的唯一责任主体，扩大了其责任范围，增大了其常规执法的难度。

其二，检察机关容易忽略最终环境损害产生之前的一系列违法行为，聚焦于违法行为的末端，仅追究与环境损害发生具有较近时间距离的行政违法行为。〔15〕参见梁鸿飞：《论嵌入行政发包制中的行政公益诉讼——重塑地方治理的理想选择》，载《理论与改革》2021 年第4 期，第93-94 页。这种倾向难以从源头上预防环境损害，后续花费巨大的经济和时间成本，都可能难以修复生态环境。此外，这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，跳过了其他部门在损害累积中的“助攻”甚至是“启动”作用，不仅不利于从根本上缓解生态环境压力，也不利于制止其他部门的环境不友好行为。

行为标准聚焦于行政机关履职行为的本身，重视行政机关履职的合法性，可有效避免以上不利后果。

（三）环境损害的技术性与公益性要求行为标准

1.技术性与公益性要求行政主导。环境损害的技术性是指，环境损害的确定、程度的衡量、救济方式的选择均依赖环境科学技术的发展，具有很强的科学性和专业性。公益性是指，环境损害会损害多主体的权益，对其救济具有公益性质。就公益性而言，现代政府是社会公共利益的当然代表，维护公共利益是政府的法定职责，环境公益维护应当由政府主导。就技术性而言，行政机关在专业人才和技术设备上占据优势，在应对环境损害上比其他国家机关有较大优势和较高效率。总之，环境保护的公益性和环境损害的专业性决定了行政机关主导生态环境保护合法、合理。

行政主导不代表其他国家机关和公众不参与环境保护，只是在环境保护中处于附属地位。公民可通过举报、申诉等方式参与环境公益保护，司法机关可通过环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼发挥自身作用。

2.结果标准逾越监督职能的边界。检察机关的职权规定在《宪法》和《人民检察院组织法》中，《宪法》第134 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第20 条具体规定了检察机关有提起公益诉讼的权力。依据条文结构，提起公益诉讼属于检察机关行使法律监督职能的方式之一。环境保护是行政机关的职能，应当由行政机关发挥主导作用，而结果标准实质上将环境公益保护作为环境行政公益诉讼的直接目的，试图通过检察机关的职能行使直接实现对环境公益的维护，有突破法律监督职能的嫌疑。环境行政公益诉讼的最终目的是维护环境公益，但鉴于行政机关在环境公益维护中的主导作用，检察机关应当通过司法监督促使行政机关履行环境保护的职能，而非直接将维护环境公益作为自身职能。1979—2018 年，我国制定了与环境保护相关的法律30 余部，行政法规60 余部，环境行政规章600 余部，国家环境标准1200 余部。〔16〕参见吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制——以现代环境治理体系为视角》，载《法学论坛》2020 年第1 期，第6 页。这些法律法规虽仍需完善，但环境法律体系已基本形成，监督行政机关依法履职，可基本保证对环境公益的维护。

在此种情况下，如果在环境行政公益诉讼中采取结果标准，存在逾越监督职能边界的问题。逾越监督职能边界是环境公益诉讼常面临的质疑，主要的质疑观点认为：环境民事公益诉讼致使司法权侵入了行政权的边界；检察机关在公益维护程度、何时维护此类应由行政机关决断的公共事务中占据了主导地位。〔17〕参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016 年第1 期，第55 页。还有观点进一步主张，（检察机关提起的）环境民事公益诉讼应当被废除，仅以环境行政公益诉讼对行政机关的履职进行监督即可。〔18〕参见王曦：《我国环境公益诉讼制度设计的弊端与改进》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2021 年第1 期，第6 页。在环境行政公益诉讼中，若行政机关履职的判断标准采用了结果标准，同样会面临侵入行政权边界的质疑。检察机关过分重视公益维护结果，容易干扰行政机关的履职行为，介入本应由行政机关自行判断的领域，过度关注环境公益维护中本应由行政机关自行处理的细枝末节问题。

从环境行政主管机关和检察机关的职能定位和事权区间来看，前者更加适合将环境公益维护作为直接目的。除了行政机关具有更加丰富的环保专业技能和专业知识外，还因为行政权具有主动性，“行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活”〔19〕孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大差别》，载《法学》1998 年第8 期，第34 页。；不同于司法权的被动性，行政机关可积极主动地管理环境事务，较之以具体案件为依托提起公益诉讼的检察机关效率更高；此外，行政机关避免了检察机关个案裁判的方式，有助于秩序稳定与事前预防。尤其在我国，“行政权相对于司法权更为强势，很难预设在行政框架内难以解决的问题在司法层面就可以得到有效解决”。〔20〕张宝：《我国环境公益保护机制的分化与整合》，载《湖南师范大学社会科学学报》2021 年第2 期，第47 页。因此，检察机关行使自身的法律监督职能时应尊重行政机关在环境保护领域的首要判断权力。

以行为标准作为行政机关是否履职的判断标准，不直接介入环境公益保护的具体事务，有利于行政机关在合法的限度内自主地行使环境监管权，从而实现法律监督职责与行政权之间的平衡。

3.行为标准契合行政法基本原则。行政机关在履行环境保护相关职责时需要遵守行政法的基本原则。行政法在历史发展中逐步形成的主要基本原则有：依法行政、尊重和保障人权、信赖利益保护、比例原则、程序性正当等；〔21〕关于行政法的基本原则，学者们的观点不尽相同；且各国行政法差别很大，难以归纳出统一的一般原则。本文列举的上述原则并非为所有行政法学者普遍认同，而是行政法基本原则中历史较久、适用普遍、得到广泛认同的部分原则。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7 版），北京大学出版社、高等教育出版社2019 年版，第67-84 页。我国台湾地区的学者将行政法的基本原则总结为一大原则：依法行政原则。〔22〕参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1995 年版，第53-64 页。根据行政机关的职能划分和行政法基本原则的要求，行政机关在履行行政职责时不仅要维护公共利益，也要满足自身行为合法性的要求。不同于私法“法无禁止即自由”的精神，行政机关的职权必须来自法律授权，并且要遵守严格的法定程序。公益维护固然是行政机关履职的主要目标，但是“依法行政”更是行政机关需要遵守的底线。从法律的目标和宗旨来看，保护环境公益是法律的目标和宗旨之一，相关行政机关依法履职就是对环境公益的保护行为。

因此，检察机关在环境行政公益诉讼中执行行为标准，加强对生态环境主管部门等行政机关履职行为的合法性考察，本身就有助于实现环境保护的目标。而结果标准则容易导致将公共利益目标的实现简单等同于行政机关依法履职，而实际情况是：二者在本质上并不是一回事，更不能画等号。一方面，在环境损害多因性的前提下，即便行政机关依法履职，也可能难以避免损害结果的发生；另一方面，环境公益即便没有受到损害，也不意味着行政机关的履职行为就必然合法。如果检察机关以环境损害结果作为行政机关是否履职的判断标准，依法行政原则在环境保护领域就可能遭遇多方面的挑战。相比之下，行为标准重视环境保护部门履职行为的合法性，契合依法行政的基本要求。

三、环境保护困境的破解要求行为标准

在环境行政公益诉讼中，检察机关采取何种标准判断行政机关是否履职，除了考虑环境损害的固有特征外，也需结合我国环境保护工作的实际。只有采取行为标准，才能在我国现有行政体制框架中提升环境保护工作的地位和效果。

（一）现有行政管理体制内部监督的环保缝隙

在我国现行的行政管理体制中，上级政府对下级政府具有审批权、指导权等权力，下级政府对辖区内行政事务拥有相对独立的决策权和执行权。〔23〕地方政府向上级政府上交一定比例的财政预算或收到上级政府一定数额的拨款额后，其财政盈亏取决于自身的创收能力。责任分担上是一种结果导向的、人格化的责任分担，〔24〕责任制度上强调行政首脑负责，辖区内事务均为行政首脑责任。由于上级政府不直接参与辖区内事务，上下级政府间存在事实上的信息不对称，上级对下级行政首脑考核的准确性会因此受到一定程度的影响，需要外部的司法监督机制予以矫正。组织内部层层发包，类似于企业内的分包制度，同时辅之以“政治锦标赛”（政治竞争）的激励制度。行政管理的学者将我国行政管理体制称作“行政发包制”。〔25〕这一概念由周黎安提出，用以描述中国的政府治理机制。其属于科层制和外包制的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”。在一个统一的权威之下，上级与下级之间嵌入了发包的关系。基本特征为以任务下达和指标分解的行政事务层层发包，高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干，以结果导向为特征的考核和检查。这一制度下的地方政府拥有较大的事权和财权。参见周黎安：《行政发包制》，载《社会》2014 年第6 期，第6 页。

在这一制度下，地方政府在自己权限范围内拥有较大权力，在责任制度上具有结果导向、忽视行为过程的特征，对行为合法性重视不足。对地方政府的约束与激励，只能依赖政治竞争及各种考核制度。从我国以往的行政效果来看，这种制度在调动地方政府的积极性、节约中央财政经费上取得了良好效果，也促进了近年来我国经济的快速发展，但是这一激励制度容易导致忽视环境保护的倾向。

“行政发包制”的过往经验显示：行政管理中能够取得良好效果的事务要么是发包程度高、横向竞争激烈的事务，要么是发包程度低、横向竞争也较低的事务。〔26〕参见周黎安：《行政发包制》，载《社会》2014 年第6 期，第26 页。最典型的实例是经济建设事务，地方政府拥有较大权力，同时在政绩考核中又占据重要地位，这为我国经济建设取得良好效果提供了基础条件。而较早之前（党的十八大之前），在生态环境保护等公共事务中，地方政府拥有较大权力，同时，生态环境保护在官员晋升机制中作用有限，很难得到重视；此外，由于环境保护与经济发展在短期内存在一定的紧张关系，严格执行环境标准，积极推进生态环境保护会增加企业的生产成本，对经济发展造成诸多约束。因此，地方政府容易走向生态环境保护为经济建设事务让道的路径。

党的十八大以来，环境保护为经济发展让路的状况发生了改变。面对我国日渐严重的环境污染与生态破坏，环境指标逐渐被纳入考核制度中，领导干部自然资源资产离任审计制度也推行开来，行政机关内部的考核与监督逐渐显示出效果。有学者指出，环境绩效纳入考核改变了地方政府的行事逻辑，环境治理的人力和财力投入显著增加，经济绩效对环境治理投入的支撑效应逐渐超过挤占效应。〔27〕参见涂正革、周星宇、王昆：《中国式的环境治理：晋升、民声与法治》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021 年第2 期，第45 页。可见，行政机关的内部监督与考核起到了不错的效果。但是，在承认行政机关内部监督有效性的同时，不能回避行政机关组织架构下存在的一些难以克服的问题。

1.在行政机关内部考核监督体制下，行政管理体制中容易滋生“府际联合避责”〔28〕指在行政逐级发包的府际关系结构中，当治理风险溢出了地方（下级）政府“不确定”的实际控制权范围时，地方（下级）政府形成“避责联合体”以最大限度地减轻来自中央（上级）政府问责压力的行为。参见李晓飞：《行政发包制下的府际联合避责：生成、类型与防治》，载《中国行政管理》2019 年第10 期，第95 页。的不良倾向，包括了横向和纵向避责。由于同级政府之间不存在隶属关系，联合较为松散，发生横向避责的概率比较低；而上下级政府间有隶属关系，纵向避责很容易发生，从而会干扰考核制度的有效运行。具体而言，在行政发包制下，中间层政府较之上级政府属于“承包方”，相较于基层政府则是发包方。一方面，中间层政府对基层政府环境保护职责的履职结果进行考核；另一方面在上级政府进行考核时，中间层政府又存在与基层政府“共谋应对”上级政府考核的潜在冲动，从而默许下级政府修改数据，谎报状况，并协作隐瞒。〔29〕参见盛明科、李代明：《生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2018 年第4 期，第49-50 页。

2.由于行政机关内部的监督逻辑存在重结果、轻过程的风险，加之基层政府在本辖区范围内有较大权力，“府际联合避责”会增加上级政府获取生态环境保护全面信息的难度，从而引发一系列问题，典型表现为：生态环境保护中的行政不作为和行政乱作为现象。例如，部分地区在减碳目标未达标的情况下限制居民用电、在耕地中植树。

（二）行为标准有助于弥合行政体制内部监管的环保缝隙

如上所述，尽管行政机关的内部监督考核体系起到了不错的作用，但也存在一些风险。这些风险表现为：上级政府在信息获取和政策落实上对基层政府存在依赖，基层政府有反向制约上级政府的空间，有可能吞噬行政系统内部垂直监督的部分效果。因此，要提升政府生态环境保护的实效，在发挥行政机关内部监督功能的同时，须在行政体制之外另设专门性的监督系统。

当下，为了提升生态环境保护实效，我国在行政体制外主要设置了两种监督系统：一是在党政层面设置了中央环境督察制度，利用中央权威对地方的环境治理活动进行集中督察；二是在司法层面确立了环境行政公益诉讼制度，通过外部监督确保行政机关履行环保职责。

相较于其他监督模式，检察机关提起的环境行政公益诉讼具有独特的监督优势。首先，检察机关与行政机关均按行政区划层层设计，在信息获取方面具有同等的区域优势；其次，检察机关是专门的法律监督机关，在行政机关的系统之外，通过提起环境行政公益诉讼在行政管理体制中嵌入外部监督机制，不仅能克服信息获取的困难，还能避免环境考核中上下级共同规避不利考核结果的现象，克服内部监督体制的不足。

纠正现有行政机关内部的监督考核制度的不足并不意味着检察机关要将维护环境公益作为自身的第一目标。从上文可知，行政考核制造成的环保困境，源自地方政府忽视环保职责，或在履行环保职责中一刀切、乱作为。这些行为违反了依法行政、比例原则等行政法的基本原则，也伴随着行政机关超越自身权限的各种行为。针对此类问题，检察机关应当从行政机关的具体行政行为入手，对行政机关的违法行为予以纠正。可见，行为标准除了符合司法监督的运行逻辑外，还能减少行政管理体制不足导致的环境损害，采取行为标准的积极意义明显。如果采用结果标准，环境行政公益诉讼会陷入行政考核制“重结果、轻过程”的局面——为了实现环保目标，忽视“一刀切、乱作为”行为。

四、“行为标准”是客观诉讼构建的一个必要环节

主观诉讼和客观诉讼是依据诉讼目的和诉讼构造对诉讼制度做出的基本分类，最早由法国波尔多大学教授莱昂·狄骥提出。德、日学者借鉴了狄骥对诉讼制度的这种分类，在大陆法系法学研究中予以发展。关于主观诉讼和客观诉讼概念的认识，日本法学界的通说认为，“所谓主观诉讼，是指以保护公民个人的权利和利益为目的的诉讼；而客观诉讼则是指以维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性，而与原告个人的权利和利益无关的诉讼。”〔30〕林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011 年第4 期，第5 页。我国也有学者认为：“划分主观诉讼与客观诉讼的标准是诉讼目标和诉讼构造。主观诉讼以救济权利为目标，诉讼构造侧重于主观权利和损害争议的审查和裁判；而客观诉讼则以秩序公益为导向，诉讼构造以行政机关行政行为的合法性审查和裁判为宗旨。”〔31〕薛刚凌：《行政公益诉讼类型化发展研究 ——以主观诉讼和客观诉讼划分为视角》，载《国家检察官学院学报》2021 年第2期，第85 页。

“运用客观诉讼理论建构我国的行政公益诉讼”〔32〕林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011 年第 4 期，第8 页。已是学界共识，作为行政公益诉讼的一个类别，环境行政公益诉讼是典型的客观诉讼，它在诉讼目的、保护的利益、裁判的效力等诸多方面均有别于主观诉讼。

（一）客观诉讼的特征

1.客观诉讼的诉讼目的是维护客观法秩序。行政诉讼的目的是行政诉讼力图达到的理想目标，是决定行政诉讼是主观诉讼还是客观诉讼的起点与基础。“诉讼目的不同，可能导致同一类型的行政诉讼在不同的国家有不同的定性，以及不同的规则选择。”〔33〕薛刚凌、杨欣：《论我国行政诉讼构造：“主观诉讼”抑或“客观诉讼”？》，载《行政法学研究》2013 年第4 期，第32 页。客观诉讼通过监督行政机关，审查行政行为的合法性、督促行政机关纠正不法行政行为，达到维护国家和社会正常法秩序的目的，它与以救济公民权利为目的的主观诉讼有着本质不同。“行政公益诉讼作为客观诉讼，区别于以权利保障为价值导向的主观诉讼，其诉讼目标是维护与构建客观法规范体系。”〔34〕汪栋：《行政公益诉讼制度的客观化构建——基于司法审查法治秩序形塑功能的分析》，载《理论月刊》2022 年第1 期，第106 页。环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的一种类别，其诉讼类型亦应当是客观诉讼，诉讼的目的在于审查行政机关法定生态环境保护职责的履行情况，裁判和纠正不法行为，从而达到维护国家和社会正常生态环境保护秩序的最终目标。

2.客观诉讼保护的利益是公共利益。客观诉讼以维护客观法律秩序为出发点，保护普遍的公共利益，原告即便不是直接的利害关系者，也可以提起诉讼。〔35〕参见王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017 年第2 期，第20 页。从我国行政公益诉讼角度来看，《行政诉讼法》第25 条第3 款规定，对在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关有权提起行政公益诉讼。通过行政公益诉讼前置程序，以检察建议的形式督促行政机关履行法定行政职责；当前置程序没有促使行政机关纠正违法行为时，诉前程序衔接诉讼程序，检察机关提请法院对行政机关行为的合法性进行审查和裁决，迫使行政机关履行法定职责，从而实现保护国家和社会公共利益的目的。

3.客观诉讼的判决效力具有“扩张性”。无论是域外立法模式中由无利害关系人提出的行政公益诉讼，还是我国《行政诉讼法》确定的唯一诉讼人——检察机关提起的行政公益诉讼，其实质均是基于维护客观法律秩序和公共利益的一种对事不对人的诉讼类型（即客观诉讼），法院在这类诉讼中作出的判决有超越诉讼请求的可能，其“裁判通常会产生超越争讼当事人间的一般性效力，及于所有受被诉行政行为影响的其他人，其效力具有明显的‘扩张性’”。〔36〕陈丽芳、郑璐：《论客观诉讼之行政公益诉讼》，载《西部学刊》2019 年7 月上半月刊，第63 页。这种“扩张性”在环境行政公益诉讼中体现得更为突出，当前置程序没有实现纠正行政违法行为的结果，检察机关作为唯一的公益诉讼人，向同级法院提起环境行政公益诉讼，法院经审理后作出的判决，其效力不仅会影响到本行政区域的生态环境和公众健康，还会延伸到其他行政区域。这种突出的扩张性是生态环境的自然属性和整体性决定的：生态环境作为一个自然整体，不会被行政区划这些非自然因素切断，相邻区域的生态环境有着天然的紧密连接和互相渗透，一个区域生态环境质量的好坏，肯定会影响到相邻区域的生态环境状况。行政机关执行法院判决后，在本行政区域带来的生态环境惠益，或早或迟会溢出本行政区域，让相邻区域的生态环境和公众健康受益。

（二）客观诉讼和主观诉讼的区别

1.诉讼目的不同。如上所述，客观诉讼以维护客观法律秩序为诉讼目的，通过监督手段，实现维护公共利益及法律秩序的目的，表现出明显的公益性；而主观诉讼侧重于私人权利、利益的保护及救济。环境行政公益诉讼作为客观诉讼，其诉讼目的是维护生态环境法律秩序，通过监督负有生态环境监管职责的行政机关，达到维护环境公共利益的目的；在普通的环境行政诉讼中，行政相对人对负有生态环境监管职责的行政机关提出诉讼，其目的在于保护个人权利，救济个人利益。

2.原告资格不同。客观诉讼原告资格的获得不以利害关系为前提，主观诉讼原告资格的获得要以特定的利害关系为前提。在域外立法模式中，环境行政公益诉讼的原告可以是无利害关系的相对人，我国《行政诉讼法》确定的环境行政公益诉讼的原告是检察机关。无论是哪类法定主体提起环境行政公益诉讼，其保护的利益均是环境公共利益，这是客观诉讼的本质属性之一；在一般的行政诉讼中，原告需与行政诉讼涉及的权益具有明确而具体的利害关系，否则无法取得原告资格。

3.审查对象不同。“客观诉讼以秩序公益为导向，诉讼构造以行政机关行政行为的合法性审查和裁判为宗旨”，“主观诉讼以救济权利为目标，诉讼构造侧重于主观权利和损害争议的审查和裁判”。〔37〕薛刚凌：《行政公益诉讼类型化发展研究 ——以主观诉讼和客观诉讼划分为视角》，载《国家检察官学院学报》2021 年第2期，第85 页。可见，客观诉讼和主观诉讼的审查对象完全不同，客观诉讼的审查对象是行政行为的合法性，主观诉讼的审查对象是具体的权利主张和合法性争议。〔38〕同上注。以客观诉讼理论构建环境行政公益诉讼，法院审查的对象应是生态环境监管行为的合法性，而不是具体的权利主张和合法性争议。

4.判决内容不同。审查对象的不同直接导致了判决内容的差异。由于客观诉讼的审查对象是行政行为的合法性，所以其判决的内容为“判定行政行为的合法性”；主观诉讼的审查对象是权利主张和合法性争议，其判决内容理所当然是“解决权利争议”。我国于2017 年确立了行政公益诉讼制度之后，最高人民法院和最高人民检察院于 2018 年 3 月联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020 年12 月修订），根据该司法解释第24 条的规定，“在行政公益诉讼过程中，如果环境资源行政主管机关履行了法定职责致使检察机关的诉讼请求全部实现，人民检察院将诉讼请求变更为确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”〔39〕刘卫先、张帆：《环境行政公益诉讼中行政主管机关不作为违法及其裁判的实证研究》，载《苏州大学学报（法学版）》2020年第2 期，第69 页。

（三）“行为标准”契合客观诉讼诉讼构造的宗旨

如前文所述，作为客观诉讼的一个种类，环境行政公益诉讼在诉讼目的、保护的权益、裁判的内容和效力等方面，与主观诉讼均不相同。“客观诉讼以秩序公益为导向，诉讼构造以行政机关行政行为的合法性审查和裁判为宗旨”，“主观诉讼以救济权利为目标，诉讼构造侧重于主观权利和损害争议的审查和裁判”。〔40〕薛刚凌：《行政公益诉讼类型化发展研究 ——以主观诉讼和客观诉讼划分为视角》，载《国家检察官学院学报》2021 年第2期，第85 页。在客观诉讼中，要重点考察行政行为的合法性，目的在于维护客观法秩序。可见，选择“行为标准”作为行政机关履职的判断依据，不仅能实现环境行政公益诉讼的目的，还与客观诉讼诉讼构造的宗旨完全契合，是客观诉讼构建的一个必要环节。

与行为标准不同，结果标准立足点在于维护特定的环境公益，仍注重特定利益，相较于私人权利和利益，环境公益虽“具有整体利益的特点，权利主体为国家和集体”，〔41〕同上注，第89 页。但案件的结果仍聚焦于个案，其诉讼构造仍侧重维护权益而非维护客观法秩序。因此，若关注具体的公共利益，则环境行政公益诉讼的本质成了冠以客观诉讼之名的主观诉讼，也难以产生客观诉讼的效果。但在具体的司法实践中，我国环境行政公益诉讼存在倒向主观诉讼的情形：部分检察机关将环境行政公益诉讼的诉讼目的定位在了恢复受损的环境公益（从职能划分上看，这是行政机关的当然职责）层面。〔42〕本文第一部分提到的“公益诉讼人云南省剑川县人民检察院诉云南省剑川县森林公安局怠于履行法定职责案”就属于这种情况。此种错位导致环境行政公益诉讼聚焦于环境公益的恢复，而不是客观法秩序的维护，乃至介入行政主体的行政职能，甚至环保经费预算等内部行政事务，最终造成了此类判决的执行困难。

从另一角度来看，环境行政公益诉讼中的确存在主观诉讼的微小空间，如在发生个别重大环境事故或者突发环境事故时，将环境公益修复作为第一目标的情况下，主观诉讼有助于环境公益的优先恢复。但绝大多数情况下，鉴于主观诉讼裁判效力的“相对性”和“局限性”，环境行政公益诉讼应呈现为客观诉讼。基于客观诉讼构造以行政行为合法性审查和裁判为宗旨，以“行为标准”作为行政机关履职的判断标准便是环境行政公益诉讼的应然选择。

五、结语

环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准应选择行为标准。这一结论立足于环境损害的潜伏性、长期性、多因性、技术性与公益性等特征，是生态环境保护客观规律的必然要求；同时是填补现有行政体制的内部监管缝隙，构建行政体制外部监督机制的客观需要；也是构建客观诉讼制度的应然选择。选择行为标准作为判断行政机关履职与否的依据，并不代表环境行政公益诉讼制度忽视生态环境公益的保护，而是通过监督行政行为实现生态环境公益保护的目的，生态环境公益的状况依然是行政机关是否依法履职的间接证明。在环境行政公益诉讼中采用行为标准，是通过监督环境行政行为，推动生态环境公益的保护。