城乡规划背景下乡村振兴战略的实施路径研究——以铜仁市碧江区为例

□翁 瑀

（贵州大学，贵州 贵阳 550025）

城乡规划，是政府对一定时期内城市、乡镇和村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项进行的总体安排和实施措施的制定[1]。在贯彻落实党的二十大报告中明确的全面推进乡村振兴任务的背景下，乡村振兴战略的实施要做到统筹规划、全面实施。

从现实角度看，近年来，各地区在推进乡村振兴战略实施方面开展了积极的探索，并在实践中积累了一些成功的经验，但这些内容多局限在乡村振兴战略实施的某一方面，而不是产业、人才、文化、生态、组织的全部方面，这种情况限制了全面推进乡村振兴任务的落实[2]。

从城乡规划视角对乡村振兴战略的实施路径进行全面、科学的研究，以构建与全面推进乡村振兴战略实施相匹配的路径体系，助力乡村振兴战略的有效实施。

为此，文章拟以铜仁市碧江区为例，探索城乡规划背景下乡村振兴战略的具体实施路径，为碧江区以及其他地区全面推进乡村振兴战略提供借鉴。

1 铜仁市碧江区全面推进乡村振兴战略概述

碧江区地处铜仁市的东南部。在人口方面，截至2020 年11 月1 日，碧江区乡村人口为95 522 人，占城乡总人口的21.61%。通过表1 可以看出，全区各乡镇、街道办事处在乡村人口分布方面存在较为明显的差异。其中，乡村人口排前5 名的乡镇、街道分别是坝黄镇、正光街道、和平乡、滑石乡和灯塔街道，并且前4 名的乡村人口数量均在10 000 人以上。从乡村人口分布情况可以看出，碧江区在全面推进乡村振兴战略实施方面需要重点参照各乡镇、街道办事处乡村人口的数量，因地制宜地规划和实施乡村振兴战略。在产业方面，碧江区聚焦“5+2”特色优势产业，严格防止耕地“非农化”“非粮化”。建设高标准农田和集中连片稻鱼共生示范点，使乡村产业良好发展。2021 年碧江区国民经济和社会发展计划执行情况表明，该区共完成粮食种植面积1.033 万hm2、果蔬2.160 万hm2、白水贡米0.067 万hm2、珍珠花生0.108 万hm2，生产食用菌9 000 万棒，出栏生猪17.5 万头、家禽185 万羽，建成6.667 hm2以上集中连片稻鱼共生示范点1 个，新增农业龙头企业5 家、家庭农场10 个和合作社30 家。乡村振兴围绕“一带”沿线，积极申报特色田园乡村、乡村振兴集成示范试点，完成4 个村（社区）市级示范试点规划文本编制，拟定区级示范点8 个。

除了上述内容外，碧江区还根据各乡镇、街道办事处的情况，积极开展乡村振兴战略实施规划编制与实施工作。

一是制定《2021—2025 年区、乡、村三级产业发展规划》（以下简称《规划》），明确重点产业发展任务和目标。

二是制定《碧江区乡村振兴优化组织方式和利益联结机制指导目录》，重点明确了24 项具体措施，引导各村开展产业发展活动。

三是制定村庄规划，统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、村庄安全和防灾减灾等全面推进乡村振兴战略实施内容。

四是制定和实施人才倍增计划，通过选派人员到乡村开展产业指导、组建技术服务队等方式助力乡村产业发展。

2 碧江区全面推进乡村振兴战略实施中存在的问题

虽然碧江区采取的系列措施推动了乡村振兴战略的良好实施，并且在一定程度上改善了乡村地区产业、生态、环境等方面的状况，但实际调查发现，目前实施的相关措施与全面推进乡村振兴战略实施的要求之间仍然存在较大差距。具体来说，碧江区在全面推进乡村振兴战略实施方面主要存在以下问题。

2.1 产业发展规划实施不均衡

碧江区制定的《规划》对区、乡和村三级重点发展的产业方向进行了较为具体的规划指导，各乡镇、街道办事处可根据《规划》要求组织实施相应的乡村产业振兴活动。但在调查中发现，目前该区在《规划》的具体实施方面存在乡镇、街道办事处不均衡、不同步的情况。例如，坝黄镇、正光街道、和平乡、滑石乡等乡镇、街道办事处由于乡村人口数量多成为城乡产业发展的重要支持对象，《规划》方案中的产业内容得到了优先支持和发展，而云场坪镇、铜兴街道、锦江街道、漾头镇等乡镇和街道由于乡村人口数量偏少，且在总人口中的比例偏低，而出现乡村产业发展规划内容实施滞后的情况，这说明目前碧江区在乡村产业发展规划以及实施方面存在各村、各乡镇街道办事处不均衡的情况。

2.2 乡村振兴缺乏联动性

全面推进乡村振兴，需要城市与乡镇、乡镇与乡村、村庄与村庄之间的联动，以保证乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴资源的自由流动和高效利用[3]。但是，就目前碧江区的乡村振兴战略实施情况来看，主要局限在各乡镇、街道办事处、村庄内部以及乡镇、街道办事处之间，村庄之间的联动较少，而城乡之间的联动更是偏少，这种缺乏联动性的实践活动，使得人力、物力、财力、信息、技术等资源要素难以实现高效流通，限制了乡村振兴战略实施的统筹工作进度和效果。例如，一些合作社只局限于在本村或者邻近几个村内开展农业生产合作活动，与其他乡镇、街道办事处的合作社以及商户之间缺乏产业合作，导致其扩大产业发展规模和拓宽产品的销售渠道受到了很大的限制。

2.3 全面推进乡村振兴内生动力不足

全面推进乡村振兴，要求从产业、人才、文化、生态、组织等方面推动乡村振兴战略[4]。但是，目前碧江区的乡村振兴战略实施重点放在了产业方面，即将发展优势产业、提高产业发展效益作为乡村振兴战略实施的关键，并且村民对全面推进乡村振兴的关注度主要在自身的经济收入提高、生活状况改善等方面。在这种情况下，各村在落实人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等方面就会表现出村民参与内生动力不足的情况。例如，一些村委会虽然组织本村村民参加了一些农业种植技术方面的培训，并遴选出部分人才到乡镇技术站进行进一步学习、训练，但村民在结束学习回到村里后，并没有将所学的内容运用到日常的种植活动中，导致人才振兴的实施效果不好[5]，而造成此类问题发生的重要原因就是这些参与人才培养计划的村民并未真正认识到这些技术在提高农业种植效益和增加农业收入方面的作用，同样在文化振兴、生态振兴等方面也存在类似的问题。

3 城乡规划背景下乡村振兴战略实施的科学路径

乡村振兴战略实施所遵循的重要思路就是强优势、补短板。针对上述城乡规划背景下乡村振兴战略实施中存在的问题，碧江区要结合问题以及产生的具体原因，采取相应的科学路径，全面推进乡村振兴，具体体现在以下几个方面。

3.1 规范乡村产业发展规划内容的落实

全面推进乡村振兴，碧江区要严格按照《规划》中明确产业发展内容，推动各乡、村产业的同步、均衡发展。要对产业发展相对滞后的乡村给予高度重视，并安排专门人员或者工作组负责盯紧该区域产业发展状况，找到和解决产业发展的“堵点”，确保这些乡村的产业健康有序发展。

3.2 强化乡村振兴战略实施的联动性

全面推进乡村振兴战略，要立足行为的协同联动，即凡是能够助推乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的资源，均可以通过协同联动的方式加以吸收[6]。针对当前部分乡镇、街道办事处存在行动联动性缺乏的情况，各级党组织要充分发挥自身的协同联动功能，开展跨区域、跨主体间的行为协作，使更多优质资源转化为全面推进乡村振兴的优势。

一是碧江区委、碧江区政府要发挥全域范围内各乡镇、街道办事处的协调联动职能。在落实乡村振兴战略过程中，要注意按照《规划》等相关规划方案中明确的重点，定期组织各乡镇、街道办事处的党员干部开展交流、讨论活动，了解各区域尤其是各村庄在落实《规划》方案内容方面的优势和不足，从碧江区的角度出发，对各乡镇、街道办事处的乡村振兴战略实施资源进行统筹规划和合理安排，打破乡镇、街道办事处之间的行为界限，推动各乡镇、街道办事处之间的行为联动[7]。

二是乡镇、街道党委、政府或者办事处要通过定期进村调研的方式，梳理出各村庄在乡村振兴方面表现出的优势和存在的资源短板，将其作为统筹各村庄之间，以及与其他乡镇、街道办事处之间的乡村振兴行为联动的信息参考，以此提高乡村振兴实施行为联动性的重要抓手[8-9]。

3.3 激发全面推进乡村振兴内生动力

目前，碧江区在全面推进乡村振兴内生动力方面的不足主要表现在村民层面。因此，包括政府、街道办事处、村委会在内的主体要在落实乡村振兴相关规划方案时，重点考虑通过多种措施激发村民参与全面推进乡村振兴的内在动力，实现产业、人才、文化、生态、组织振兴。

一是要制订全面推进乡村振兴激励措施。碧江区要在现有产业振兴激励措施的基础上，考虑人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的相关情况，尽快制订围绕这几个方面的乡村振兴战略实施激励措施，利用一些好的奖励政策激发村民参与人才培养、文化创新、生态保护等活动，壮大全面推进乡村振兴的内在动力[10]。

二是要明确具体的行动方案。虽然村民是全面推进乡村振兴的主体，但要想使原本分散、独立的村民能够联合起来，共同参与和推进乡村全面振兴，需要采取相应的措施将村民组织起来，实现“1+1＞2”的效果。为此，碧江区各乡镇、街道办事处和村委会要结合各村庄的实际情况，制订涵盖产业、人才、文化、生态、组织振兴的具体行动方案，向村民明确每月、每季度、每年的行动方向和重点，使村民能够沿着统一的方向努力。

4 结束语

近年来，碧江区在相关规划的指导下，围绕乡村振兴积极开展探索实践，取得了一定的成果。但从当前的全面推进乡村振兴实践来看，仍然存在诸如产业发展规划实施不均衡、乡村振兴缺乏联动性、全面推进乡村振兴内生动力不足等问题。故而，碧江区有必要在立足城乡规划背景的同时，重点按照乡村产业发展规划内容落实，强化乡村振兴实施行为的联动性，激发内生动力，开展实施活动，以推进全面乡村振兴。