预算一体化对高校财务管理和核算的影响

吕晓芹

为了加快建立现代财政制度，贯彻和落实预算制度的新要求，从2023 年起中央将高校预算管理纳入预算一体化体系。预算一体化的指导思想是，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，总体目标是实现预算全过程管理、预算项目全生命周期和预算数据管理等方面的一体化。为了实现总体目标，须制定预算管理一体化规范。预算管理一体化不管是指导思想还是一体化系统的流程管理，与以前的管理模式相比，发生了巨大的变化，从而对高校的财务管理、财务核算带来颠覆性的影响。高校面对这场全新预算改革，该如何应对？如何调整自身的管理模式和核算方法？

一、预算一体化的主要变化

（一）改革思路的改变

预算管理一体化建设与以往的财政预算改革相比，更加注重系统性、整体性和规范性，把“一盘棋”思想贯彻到底。预算一体化改革整合了预算的编制、执行、决算、政府采购、资产管理、报告等管理环节，环环相扣，把高校内部分散的财务管理职能聚合到一个体系中，使得财务管理、资产管理、招投标管理、人事管理等工作更紧密地联系起来，实现数据共享、流程连接、控制有力。预算一体化以财务数据为抓手，让财务数据反馈业务管理，利用信息化手段，将制度规范与信息系统建设紧密结合，将规则嵌入系统中，以加强制度的执行力。

（二）支付控制方式变化

首先是拨款方式的变化。实施预算一体化以前，拨款方式是将批复的财政预算以用款额度的形式下达给高校代理银行，代理银行控制额度余额，高校在额度内支付使用。实施预算一体化后，高校的财政拨款不再通过银行下发额度，而是将预算指标直接拨到一体化系统中，高校直接通过一体化系统进行申请支付。其次是支付系统发生了变化，实施预算一体化以前，支付系统是学校自行开发的校银互联的网银系统，该系统与学校的账务系统连接并形成闭环。预算一体化后，支付在中央一体化系统中进行，学校的核算仍然在学校开发的账务核算系统中进行，两系统没有直连，并各自独立。

（三）控制内容变化

实施预算一体化前，财政预算管理模式和高校的分类管理模式相似，都是按照一种逻辑进行分类和管理。第一层分为功能分类（类款项），功能分类下分为基本支出和项目支出，基本支出不设置项目，项目支出设置项目进行管理，不同项目都赋予一个辅助码，以上组成了“预算类型+ 类款项+ 辅助码”（基本支出无辅助码），也就是支付令控制码，控制模式与高校的核算项目管理方式契合并相互对应，核算关系清晰。实施预算一体化后，财政预算的分类逻辑有多个维度。基本管理单元为财政项目，维度之一按照项目进行管理，项目预算细分成经济分类形成指标，维度之二是预算指标，维度之三是功能分类等等，它们互相交叉。改革后的控制模式与高校的核算项目管理方式差异很大，很难形成简单的对应关系。

二、预算一体化对高校财务的影响

国家预算一体化系统是一项系统性、整体性和规范性的重大改革工程，要求预算项目管理全生命周期一体化，各个环节连贯和闭环，要求原有的财务管理和核算方法做出相应变革。

（一）促进各部门单位协同管理

预算一体化对高校财务管理模式提出了建立各部门单位协同管理机制的要求。预算一体化实施之前，很多高校内部各单位之间因为管理的需要和信息化的发展，建立了一定程度的协同工作环境和机制，根据自身所需的工作目标各取所需要的数据。预算一体化强化和升级了这种联系，以财务数据为抓手，辐射和贯穿全校的管理流程。一体化实行项目全生命周期管理一体化，预算编制与预算执行之间强关联和相互绑定，一旦预算编制失实，就会影响其执行。

（二）颠覆了现有的核算方法

支付控制方式由银行额度控制变成了在一体化系统中进行控制，看似变化不大，实际上对现有的核算方法产生颠覆性的改变。根据政府会计制度的规定，一体化以前账务处理是：学校收到银行提供的额度到账通知书，借：零余额账户（1011），贷：财政拨款收入（4001）。支付时，借：教育事业费用（5001），贷：零余额账户（1011）。实行一体化后，财政拨款不再通过银行下发额度，将预算指标直接拨到一体化系统中，高校支付时，直接通过一体化系统进行申请。根据政府会计制度第5 号解释规定，实行一体化后，账务处理方法是在做费用科目的同时做财政拨款收入。原账务处理方法中，零余额账户是银行存款类科目，该科目上要录入预算类型、类款项、支出类型、政府经济分类、辅助码、预算属性国库支付以及对方单位账户信息，通过银校互联系统将支付令、支付信息发送给代理银行。新的账务处理方式取消了零余额账户科目，原来附在零余额账户科目上的支付信息在新的账务方式中的记录方式需要改变，能否将所有的支付信息附加在收入科目上？如果能，这里的收入科目就具有银行存款科目的性质，就会出现新的问题，因为按照需求财政拨款收入科目都需要带部门项目进行辅助核算，并且按照拨款类款项不同进行分明细科目核算，这与银行账户性质的科目核算方法不相符合。如何设置收入科目，保证其既具银行科目性质要求、又满足高校拨款收入科目核算的要求，这些都是新的挑战。

一体化以后，财政预算一体化和高校的财务系统虽然都是按照项目进行管理，但是两者的管理目标和关注重点不一样，一体化系统偏重预算管理和预算执行，高校财务系统偏重核算。预算管理一体化系统按照预算指标进行控制，把数据加工成扁平化的结构，而高校财务数据是按照业务管理的层级逻辑进行设置。财政项目拨到学校后，都要进行二次分配，一体化系统中一个项目往往要对应若干个高校的项目；一体化中同一个项目因经济分类不同分成多个预算指标，对应到高校系统该项目不再根据经济分类进行分解，那么，一个高校该类项目就对应多个一体化指标。两者已经错综复杂交织在一起，按照一体化的要求，一体化系统中的预算和执行情况需要和高校核算情况保持一致，这给高校核算带来了非常大的困难。

（三）支付系统与核算相对独立产生的冲突

预算一体化前，高校的财务管理系统完全按照自身管理需要进行搭建，自身形成闭环。一体化后，高校新增使用一套中央一体化系统。预算一体化系统包括8 个环节且闭环，高校作为管理主体有一系列财务管理系统，如网报系统、资产管理系统、账务核算系统、网银系统，也形成自身的闭环。实施一体化后，由于中央一体化指导和制约高校的财务管理系统，所以需全面升级财务核算系统及周边系统。升级时需要充分考虑两个系统之间的项目衔接关系、一体化支付与高校核算之间的关系、高校核算与决算报表之间的关系等等。

三、高校财务适应预算一体化的应对方案

（一）转变预算管理意识

高校预算管理顺应国家预算一体化的要求和规范，与国家一体化的整体思路保持一致。熟练掌握国家制度规范和其搭建的信息系统，用系统化思维全流程梳理、整合国家和学校预算管理各环节业务规范之间的紧密关系。高校从顶层设计开始，考虑系统的结构、整体的部署以及规范的管理模式，使之与国家预算一体化高度一致；加强财务与各个业务部门之间的协同，建立校内一体化工作机制，打破目前校内部门之间的壁垒。预算一体化的实行，财务部工作内容和职责也将发生变化，财务部需要重新梳理职能和职责，调整工作方式和形式，提高工作效率。

（二）核算方法的解决方案

1.收入科目的设置和做账方法。为了解决高校财政拨款收入核算的问题，可以在财政拨款科目下设置一个专门为完成支付核算使用的过渡明细科目，财政拨款科目其他明细科目不作变化和调整。该过渡科目定义为银行存款性质科目，并标识成进行指标控制。财务进行支付核算时，系统会要求输入预算指标对应信息，以此实现支付的指标控制，以及支付信息的强制录入。核算方法设想如下：在收到主管部门批复的预算指标时，借：财政拨款过渡科目贷：财政拨款实际明细科目（公共项目）；支付时，借：教育费用等贷：财政拨款过渡科目；高校如果进行二次分配，就在财政拨款公共项目和分配项目之间转拨。以上处理方法较好地解决了问题，首先在支付凭证上输入了各种支付信息，其次，财政拨款收入按照统计和报表需要进行明细核算。

2.项目的管理和设置。为了让高校财务核算和一体化中的预算拨款、预算执行保持一致，在财务系统中设置财务项目时，需要与一体化系统中预算指标建立对应关系，设置多个控制码，这些控制码功能多样，比如，在高校项目设置中增加财政项目编码的录入项，使财务项目与一体化项目进行对应；在高校核算项目中，为了让核算系统自动识别进行预算指标核算的财政项目，保证预算指标使用正确，可以增加指标控制功能，将一体化项目对应的财务项目设置成进行指标控制类型，高校在核算时，一旦用到该标识的项目，系统自动进行指标的相关把控；为解决同一个高校项目选用不同的预算指标，可以增加经费来源选项，在核算不同的经济分类时自动跳选对应的预算指标。

（三）对高校财务管理系统进行升级

为了适应一体化系统，必须对高校财务核算系统及周边管理系统进行升级。调整核算系统中通用代码的设置，增加合同管理相关设置；增加预算指标代码，进行预算指标的平衡校验和余额校验，在凭证录入功能中，增加“预算指标”字段，凡是标记“是否指标控制”的科目或项目，都需要输入预算指标，“平衡校验”是指凭证分录的预算指标合计金额要借贷平衡；“余额校验”用于防止预算指标超支（指标金额+∑借金额-∑贷金额），系统自动报警。通过一系列的设置和控制，达到一体化的目标。同时还应升级高校核算系统的周边系统，如网上报账系统、资产管理系统等等。

四、结语

2023 年是预算一体化施行的元年，大多数高校都没有经过试行阶段，上线比较仓促，目前很多高校处于被动适应的状态，与真正的预算一体化目标相距甚远，所以高校在面对预算管理一体化改革之大工程时，初期的工作重点是适应，需要学习的东西还很多。随着预算改革的深入和信息化技术的发展，高校的预算一体化改革逐步纵深发展，实施一体化的要求也会要求高校进行相应的改革，加大信息化建设，建立规范的管理制度和流程，借以提升高校财务管理水平。