乡村振兴视域下 法治乡村建设的困境及破解之策

邹易材

在2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调：“巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。”2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“建设法治乡村”“强化乡村振兴法治保障”的要求。法治既是乡村振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴战略的重要保障。实施乡村振兴战略离不开法治的护航。要切实为乡村振兴保驾护航，必须抓好乡村法治建设工作。

一、法治乡村建设在乡村振兴中的作用

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴战略的总要求。乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴是乡村振兴的组成部分。乡村振兴总要求之一的“治理有效”，关键在依法治理，依法治理是“治理有效”的保障。法治乡村建设对乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴及组织振兴具有保障作用。

（一）法治乡村建设为产业振兴优化法治环境

产业振兴在乡村振兴中的重要性，正如有的学者所言，“乡村振兴归根结底是乡村发展问题， 产业兴旺是乡村振兴的根本之处，是乡村经济和教育等各领域能够可持续发展的基石”。厘清法治乡村建设与产业振兴的关系，首先要回答三个问题：一是何为产业？本文中的“产业”指的是乡村产业。二是何为产业振兴？产业振兴以创新为突破口，注重乡村一二三产业的融合与发展，突出地区和文化特点，体现乡村风味，满足绿色健康需求，适应现代需求。三是产业如何振兴？产业振兴需要满足三个基本条件：首先，整合农业和农村资源；其次，汇聚发展乡村产业人才；再次，开拓对外销售市场。当前乡村产业振兴瓶颈有二：其一，农村劳动力流失，乡村产业振兴失去动力；其二，龙头企业带动力度不够。如何破解瓶颈问题？一是鸿雁归来——建立健全乡村本土人才回流机制；二是筑巢引凤——加强引进外资、人才及龙头企业。鸿雁愿归来、筑巢能引凤，其前提是先优化产业振兴法治环境。因为发展乡村产业涉及镇村干部诚信、土地流转、劳动合同关系、企业主合法权益保护等法治问题。加强法治乡村建设，是优化乡村产业振兴法治环境的路径之一。

（二）法治乡村建设助推人才振兴

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》（以下简称《意见》）中明确指出“乡村振兴，关键在人”，同时强调，乡村振兴需要农业生产经营人才、农村二、三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才和农业农村科技人才等五类人才。人才振兴，本质就是加快培养以上五类人才。《意见》中明确规定了涉农高等院校、农村职业院校、党校（行政学院）、农业广播电视学校和企业作为乡村振兴人才的主要培养主体。但以上几类培训主体的功能是有限的，人才振兴是一项长期、复杂的系统工程。上述五类人才是推进乡村振兴的“关键”少数，起主导作用，但广大人民群众才是实施乡村振兴的主体。因此，广大人民群众综合素养的提高才是乡村振兴关键中的“关键”。而深入开展乡村法治宣传教育及大力培育农村法律明白人就是解开这把“锁”的金钥匙。人民群众的综合素养=政治素养+法治素养+德治素养+业务素养。在乡村法治宣传教育中，坚持法律知识教育与思想政治教育、优秀传统文化学习与现代科学知识学习相结合，能够切实提高人民群众的综合素养。

（三）法治乡村建设促进文化振兴

乡风文明是实施乡村振兴战略的总要求之一，也是乡村文化振兴的目标，更是检验文化振兴成效的“试金石”。乡村文化是新时代农民的精神家园，也是乡村振兴的灵魂之所在，大力发展乡村文化是乡村振兴的动力和引擎。农村广大人民群众曾经创造了光辉灿烂的乡村民族文化，但随着改革开放和城镇化建设的深入推进，由于大量农村青壮年人进城务工、广播电视和农村互联网普及等因素的影响，以及西方文化、城市文化逐步向农村的渗透，使乡村许多优秀的传统文化逐步消失。乡村熟人社会的“亲情味”、春节的“年味”等民俗风情正逐步被“天价彩礼”“滥办酒席”等不良社会风气吞噬，甚至传承几千年的优良“家规家训家风”也在逐渐丢失。通过法治乡村建设，把法治与德治相结合，将弘扬优秀传统文化作为重点宣讲内容，一方面，使广大人民群众能够深刻领悟法律与道德的关系，知晓法律知识并具有一定的法治实践能力，履行好作为乡村优秀民族文化传播者、践行者的职责。另一方面，使人民群众能够提升对诚信意识的重视和培育力度，依法建立健全一系列惩戒机制，对失信人员加大处罚力度，提高广大人民群众的诚信水平等。

（四）法治乡村建设保障生态振兴

生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，是解决新时代我国社会主要矛盾的重要抓手和必然要求，更是维护我国生态安全的关键之处。习近平总书记明确指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”当前，乡村生态安全面临的主要问题是在生态系统被破坏、生态环境被污染等方面。正如有的学者所言，“乡村生态振兴是为了妥善解决乡村生态环境问题”。乡村生态振兴，至少需要解决乡村生活环境中的垃圾治理、生存环境中的产业发展、生态保障制度建设等问题，这需要法人及公民具有较高的环保法律意识、相关领域的执法部门严格执法、强有力的司法保障措施的出台完善等。首先，通过深入推进法治乡村建设，加大生态环境领域相关法律法规的宣传力度，切实提高法人及公民的环保法律意识，这样能够有效防范破坏生态环境的行为。其次，加强法治乡村建设，制定国土、水利、林业及环境等相关领域执法部门行政执法的责任清单，明确生态环境保护的责任边界，规范执法，文明执法，加大行政执法监督力度，严格追责问责。再次，深化法治乡村建设，制定一系列生态环境司法保障措施，矫正破坏生态环境的违法犯罪行为，积极修复生态环境。

（五）法治鄉村建设强化组织振兴

组织振兴在乡村振兴中具有“定盘星”作用。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）明确规定了乡村振兴中的组织建设是组织振兴的行动指南。组织振兴包括乡镇人民政府、农村基层党组织、村民委员会、农村集体经济组织等基层组织的振兴。这些基层组织的组成人员绝大多数都是农业农村工作干部队伍成员。《乡村振兴促进法》第四十三、四十四条规定，选拔优秀干部充实到农业农村工作干部队伍和加大基层乡村干部培养力度是振兴农业农村工作干部队伍的着力点。农业农村工作干部是推进乡村振兴的“关键少数”，是广大人民群众中的“优秀分子”。农业农村工作干部应该具备较高的政治素养、法治素养、德治素养和业务素养。《乡村振兴促进法》第四十八条明确规定，“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育”等法治建设工作。这个条款所规定的内容，其实就是提高农业农村工作干部队伍法治素养的重要举措，同时也是法治乡村建设的重要任务及抓手。

二、乡村振兴视域下法治乡村建设的困境

法治乡村建设是乡村振兴的保障、支撑，同时也是乡村振兴的题中之义。在乡村振兴战略实施的过程中，法治乡村建设还面临不少困境。

（一）法治乡村建设体制机制有待建立健全

法治乡村建设是全面依法治国的“最后一公里”，推进法治乡村建设是一项重要且复杂的系统工程，法治乡村建设目标的实现，需要健全的一系列体制机制作保障。为保障法治乡村建设“最后一公里”落地落实，应建立健全体制机制，明确责任主体、经费保障、目标任务、法律责任等。在实践中，党和国家关于法治建设的规范性文件几乎都是一些倡导性或原则性规定，并且把县委县政府作为最低层级的责任主体，对镇村两级尤其村支两委没有明确的刚性要求。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，这是当前中央层面下发的关于法治建设的规范性文件和地方党委政府抓法治建设时最具有刚性约束力的规范性文件。该文件第二条明确规定，本规定适用于县级以上地方党委和政府主要负责人。可见，乡镇党委政府并没有包含其中。这就可能导致重视法治建设的镇村，法治工作就抓得比较好，不重视法治建设的镇村就相对滞后。

（二）人民群眾参与法治乡村建设的主动性不强

法治乡村建设若要取得成效，必须坚持走群众路线，引导广大人民群众积极主动参与其中。在法治乡村建设中，各级党委政府是主导，而广大人民群众处于主体地位。法治乡村建设，应该是人民群众需要党委政府抓法治建设，而不仅是党委政府需要人民群众参与法治建设。在过去的脱贫攻坚过程中，从某种意义而言，脱贫攻坚政策是自上而下的，总体上是党委政府想方设法使人民群众脱贫，部分人民群众想摆脱贫困的思想意识并不强烈。在现实中，我国乡村有不少人民群众自身发展动力不足，“等、靠、要”思想严重。这是各级党委政府当前最棘手也是最需要破解的难题。在深化法治乡村建设中，首先要破解的难题就是如何提高人民群众的积极主动参与度。因为在实践中，存在部分人民群众认为法治乡村建设是党委政府、国家干部的事，与人民群众无关的想法。

（三）乡村人口老年化、空心化制约建设步伐

法治乡村建设的关键在人。法治乡村建设最主要的目标之一就是提高广大村民的法治素养。具体而言，就是提高村民的维权意识、维权能力、规则意识、守法水平和诚信水平，培育村民的民主意识、监督意识与提高监督能力等。当前，乡村有劳动能力的人员外出就业较多，留在村庄的绝大多数是老人、儿童，乡村人口老年化、空心化严重。有些村（居）只剩下几乎丧失劳动能力的“老”“弱”“病”“残”者和留守儿童，导致法治乡村建设的主体和主力军缺乏。所以，即使党委政府提供再好的法治建设公共服务项目也没有多少人受益，造成投入与成效不成正比。同时，散居在外的流动人口并没有参与到流入地的法治建设之中，这导致乡村建设的主要人群成为法治教育的“真空地带”或“盲区”。对于一个家庭而言，家长的法治素养不高，可能会影响家庭教育质量，导致孩子长大成人踏入社会后，又加入外出流动人口群体，演变成外出流动人口“二代”“三代”，形成一种一代接着一代享受不了法治建设成果的恶性循环，导致法治素养无法提高，从而制约法治乡村建成目标的实现。

（四）乡村权力运行监督机制亟待健全

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。通过建立健全监督制度约束乡村小微权力有效运行是法治乡村建设的题中之义。在实施乡村振兴战略过程中，国家和社会将会有大量的产业项目资金、民生惠民项目资金流向广大农村，这些资金的分配最终由乡镇、村支两委具体负责落实。正如英国历史学家阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。干部的权力，若没有完善的监督机制加以约束，就可能会导致腐败。在实践中，关于乡村干部权力的运行监督体制机制不完善，监督较为薄弱，甚至存在部分村（居）监委会的成员、民众监督员不清楚自身职责的情形。这正如有的学者所言，“主要存在人民群众民主监督力量薄弱、涉农相关职能部门监督主体责任意识不强、乡村自身监督力量较低等不足”。

（五）法治乡村人才队伍建设亟待加强

乡镇党委政府是我国最基层的、直接与人民群众接触的党的基层组织和国家行政机关。村支委会是农村基层党组织，村委会是产生于人民群众的基层自治组织，上级的所有方针政策都要依托村支两委才能传到千家万户。所以乡镇党委政府、村支两委在法治乡村建设中处于最关键的主导地位。法治乡村建设涉及立法、执法、司法、守法普法、社会矛盾纠纷化解、公共法律服务、权力监督等方面，需要镇村干部和其他法治工作人员具有一定法治素养与法治实践能力才能完成目标任务。在实践中，法治乡村建设人才队伍比较薄弱。首先，从数量上看，乡镇干部尤其是具体负责抓法治工作的人手不够，具有行政执法主体资格的人员也严重不足。其次，从质量上看，法治乡村建设人才队伍法治素养有待提高。法治素养不是天生的，而是在日常生活中通过学习、训练和实践提高的。就目前而言，部分法治乡村建设人才队伍中尤其是村组干部、网格员、联户长文化程度普遍不高，法学专业毕业的“科班”生比较匮乏。

三、乡村振兴视域下法治乡村建设困境的破解之策

法治乡村建设是一项复杂的系统工程，不是司法行政部门单打独斗就能完成的事情，而是需要各地各部门提高政治站位，扎实有力全面推进。

（一）建立健全法治乡村建设工作体制机制

体制机制建设既是工作落实的制度保障，也是完成工作任务的路线图、行动指南。我国的乡村与城市差别较大，推进法治乡村建设首先需要体制机制作保障。要充分发挥各级党委把方向、谋大局、定政策、促改革、总揽全局、协调各方的领导作用，不断加强组织领导，厘清工作思路，进一步理顺和畅通省市县乡四级协同推进工作的机制，将法治乡村建设纳入经济社会发展的总体布局来谋划。一是明确乡镇党委政府、村支两委的主体责任。要求把法治乡村建设保障经费纳入本级预算、纳入乡镇政府购买服务指导性目录，制定任务责任清单，明确各组成部门、各村（居）责任目标；要制定相应的年度工作计划和长远法治建设规划，按时督查、检查和考评，对法治建设履职不力的镇村干部严肃问责追责。二是建立健全法治乡村建设考核机制。要充分发挥督察考核指挥棒作用，各地由省委依法治省办牵头制定科学的法治乡村建设考核指标体系和考核办法，明确考核标准和考核方式，督导检查，注重考核成果的运用。

（二）切实提高人民群众的法治素养

坚持问题导向，即结合鄉村实际，积极探索有效的解决措施，切实提高普法工作针对性、实效性。普法只是手段，提高人民群众的法治素养才是目的。一是坚持法治宣传教育与思想品德教育相结合，宣传法律法规与学习优秀中国传统文化相结合。积极采取有效措施，培育人民群众积极履行义务的意识，增强人民群众的社会和家庭责任感，树立人民群众的感恩之心、敬畏之心。二是聚焦重点对象。各地要把镇村干部、中小学教师、调解员、网格员、联户长和外出务工人员作为法治宣传教育的重点对象。三是根据受教育对象的需求精准推送普法内容。根据受教育者的特殊情况采用不同的内容开展教育。例如将法治宣传教育内容与少数民族习惯相结合，把民法典和村规民约作为法治宣传教育的重点内容。四是精准供给法治宣传教育方式方法，提高受教育对象参与普法活动的兴趣。建立健全线上线下相结合的法治宣传教育方式方法，把开展法治文艺活动、漫画式法治宣传教育、双语普法与民歌普法常态化。

（三）健全乡村小微权力监督机制

乡村权力有效运行的监督体制机制亟待健全。只有筑牢制度的篱笆，才能把乡村小微权力关进制度的笼子里，使镇村干部规范用权，切实保障人民群众的合法权益，这是法治乡村建设不可或缺的“功课”。一是明确权力边界，制定村级小微权力清单。村（居）经济社会的发展、人民群众民生的保障，都离不开村组干部权力的正确行使。只有正确行使权力才会没有腐败。权力的有效运行离不开监督，权力只有在阳光下运行，才能不滋生腐败。监督的前提是要把权力及运行程序公布于众，让权力在阳光下运行。这需要制定村级小微权力清单，明确权力边界。二是加强乡村纪检监察队伍的建设。党中央的各项方针政策、党纪国法等在乡村最后一公里的落地落实，离不开一支理想信念坚定、业务能力强和作风过硬的纪检监察队伍的常态化监督。整合县级的纪检监察资源，探索县纪检监察委向各乡镇派驻纪检监察组工作制度，即纪检监察组的成员数量根据各乡镇的实际情况确定，并由国家纪检监察干部、民选“监察员”组成。

（四）加强法治乡村人才队伍建设

人才匮乏是制约法治乡村建成目标实现的最大“拦路虎”，这个是首要破解的难题。一是深入培育农村法律明白人。通过深入培育农村法律明白人，切实提高人民群众的法治素养和提高基层乡镇领导干部、村组干部依法行政、依法治理的能力。把乡镇所有国家公职人员、村组干部、调解员、网格员、联户长及“五老人员”全部纳入法律明白人培育对象。把是否是法律明白人作为国家公职人员提拔任用的前置条件，作为普通群众参选村组干部及其他乡村治理人才的前置条件。二是扩大县级党校轮训对象范围。县级党校是轮训辖区党员领导干部的阵地，从党员领导干部到乡镇全体干部职工，从国家工作人员到人民群众中的乡村治理骨干人才，要全部吸纳为县级党校的轮训对象。三是加大法治人才扶持力度。在乡村振兴过程中，上级要选派法治素养较高的干部担任驻村第一书记、驻村工作队队员，不断充实与培育乡村的法治人才队伍，在排查、化解社会矛盾纠纷、开展法治宣传教育、法律咨询等方面发挥积极作用。四是深化高校与地方党委政府的合作。在法治乡村建设中，通过高等院校与地方党委政府的深度合作，促进高校师生更好地在乡村开展法治宣传教育、化解社会矛盾纠纷、提供公共法律服务、培育农村法律明白人等工作。

基金项目：本文系贵州省法学会专项委托课题“法治毕节示范创建助推经济社会高质量发展”（项目批准号：GZFXWTKT202205）阶段性成果。

（作者系贵州省政府法制研究中心负责人、副研究员，贵州省法学会首席法律咨询专家）

责任编辑：邓卫红 汪雪莲