改革开放以来我国民办高等教育的发展历程、经验及其趋势

毕宪顺，张 峰，陈甜甜

（1.青岛恒星科技学院，山东 青岛 266100；2.杭州师范大学，浙江 杭州 311121）

改革开放以来，在国家政策和社会需求的共同加持下，我国民办高等教育先后经历了探索发展期、积极发展期、规范提升期等不同的发展阶段，从无到有、从小到大，走出了一条极具中国特色的民办高等教育发展道路。到2022年，我国民办普通高等学校达到764所，占当年全国高校总数的25.3%；在校本专科生924.89万人，占当年全国在校生的25.27%。民办高等教育已经成为中国高等教育事业的重要组成部分，为增加高等教育供给、促进经济社会发展做出了重要贡献。2021年全国教育工作大会提出，我国教育事业要进入高质量发展的新阶段。在新的发展起点上，回顾我国民办高等教育发展历程，总结发展经验，展望未来发展趋势，具有重要现实意义。

一、我国民办高等教育的发展历程

如何对我国民办高等教育发展历程进行准确阶段划分，现有研究观点并不完全一致。本文主要依据改革开放后我国民办高等教育政策法规建设进程和民办高等教育发展实际，以及二者之间的内在因果关系，将其发展历程划分为探索发展期、积极发展期、规范提升期等三个阶段。

（一）民办高等教育探索发展期（1978－1997年）

1978年十一届三中全会做出了改革开放的重大决定，党和国家的工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来，开启了中国市场经济改革之路。这一重大经济社会转型，从根本上为民办高等教育的恢复和发展提供了合法性基础，也激起了全社会对知识和人才的尊重，形成了国内巨大高等教育市场。

在社会发展转型大背景下，上世纪80年代，国家和地方政府先后出台了一系列鼓励性政策，探索民办教育发展路径和模式：1981年1月，国务院批准了教育部制定的《高等教育自学考试试行办法》，正式允许私人或团体举办自学助考性质的补习学校，在政策中首次给予民办高等教育办学许可；1982年第五届全国人民代表大会五次会议通过《中华人民共和国宪法》，规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，首次在宪法中肯定了社会力量办学的合法性；1987年国家教育委员会颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》明确指出，“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，正式确认民办教育的“补充地位”。在这一些列政策的推动下，我国民办高等教育办学机构迅速增加，从1981年第一所民办高校——湖南九嶷山学院成立，到1997年全国共有民办高等教育机构1115所，平均每年增长近70所，实现我国民办高等教育第一阶段的规模发展。

表1 1982年－1997年民办高等教育机构数量走势图①

虽然民办高等教育办学机构数量增长迅速，但主要以开展短期培训、自学助学辅导为主。1994年国家教委首次受理和审批了民办黄河科技学院、上海杉达学院等6所民办高校开展专科教育，民办教育开始步入学历教育领域，但发展非常缓慢，到1997年开展学历教育的学校仅有20所，占所有民办高等教育机构总数的1.8%。从整体看这一时期民办高等教育处在初步探索发展阶段，外部缺少可以借鉴的经验，内部没有办学底蕴的积累，办学质量和层次都比较低，在整个教育事业中处于“拾遗补漏”的地位。

和民办高等教育办学低层次相对应，是国家民办高等教育政策导向也表现出一定程度的摇摆甚至矛盾：1982年《宪法》规定社会力量可以举办各种形式教育事业，1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》则明确规定，社会力量办学应“主要开展各类型的短期职业技术教育，岗位培训……举办自学考试的辅导学校（辅导班）或继续教育的进修班”；1993年《民办高等学校设置暂行规定》指出，“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分……鼓励设置专科层次民办学校”，但1997年《社会力量办学条例》又规定，“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”总体看，这一时期国家虽然在法律上承认了民办高等教育的地位，但在具体政策中又给民办高等教育发展很多限制。这些限制性政策，主观上表达了政府对民办高等教育机构发展态势的观望，以及对其办学质量的怀疑。同时，也要客观看到这一时期民办高等教育机构普遍办学条件较差，在师资、场地、经费等方面都存在严重的问题，客观上难以承担更高水平教育。这些主客观的因素，反过来又增加了民办高等教育及其创办者起步阶段的发展难度，“国家对民办高等教育发展所采取的种种互不一致的政策、法规，使得民办高等教育历尽磨难，倍感创业的艰辛。”［1］

举办者合理回报也成为当时社会和学界关注的一个关键问题，国家政策对此同样语焉不详。为了确保民办高等教育的公益性和公共性，1993年《暂行规定》和1997年《条例》，都明确规定民办高等学校不得以营利为目的。但不以营利为目的，是否就否定举办者的经济回报？举办者如何获取合理经济回报？对于这些关键性问题国家政策没有给予任何说明和解释。客观地看，社会力量举办高等教育机构本身具有投资的性质，不可避免具有追逐经济回报的冲动。尤其是在高等教育供给严重不足和国家教育支出有限的特殊背景下，大量社会资源进入的确客观上有利于推动民办高等教育快速发展，缓解教育供需矛盾。“多次强调不得营利，不予肯定合理回报，社会资金丧失投资教育的动力。”［2］如何激发社会力量投资办学的积极性，又能确保民办教育的公共性，无疑是政府面临的一个亟待解决的问题。

（二）民办高等教育积极发展期（1998－2011年）

上个世纪末期，出于解决长期存在的教育供需矛盾和提振经济发展考虑，中国高等教育发展政策发生了重大转变，“由‘稳步发展’转变为‘快速发展’，从以条件确定高等教育发展规模转变到按社会需求促进发展、通过发展促进条件的改善上”。［3］1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出“扩大高等教育规模……多种形式积极发展高等教育”。在这一背景下，中国民办高等教育也步入了积极发展期，在规模增长的同时，实现了办学的两个提升：从非学历教育为主到学历教育为主提升、从专科教育为主到本科教育为主提升。

首先是国家民办高等教育政策态度的快速转变，由限制为主转向鼓励和保障为主，为民办高等教育的积极发展扫清了政策障碍。1998年8月，《中华人民共和国高等教育法》颁布，其中第六条规定“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的发展和改革”。1999年，时任国务院总理朱镕基在全国第三次教育工作会议上指出，“鼓励社会力量以各种形式举办高中阶段和高等职业教育，有条件的也可以举办民办普通高等学校”，并且对民办教育的定位从“对公办教育的补充”提升为“与公办教育并重”。2002年12月，《中华人民共和国民办教育促进法颁布》，从举办者和民办教育机构两个方面强调“法人化”，保障民办学校的办学自主权，为民办高等教育的积极发展提供了法律保障。

其次，困扰民办高等教育发展多年的举办者合理回报问题得到了认可。《民办教育促进法》第51条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金及其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。2004年2月25日国务院颁布了《民办教育促进法实施条例》，对合理回报进行了规范和细化。在当时高等教育入学机会供需矛盾严重的环境下，承认举办者合理回报，积极引入社会资源，对于增加高等教育供给，具有积极的时代意义。正是在上述两项政策利好直接带动下，兼乘中国高等教育大扩招的难得机遇，中国民办高等教育进入了积极发展时期，开展学历教育的民办高等学校发展尤其迅速。

表2 1998年－2011年中国民办高等教育机构数量走势图

表3 1998年－2011年中国民办高等教育机构学生总数走势图

从上表可以看到，民办高等教育机构（非学历教育和学历教育）总数从1998年的1245所增长到2011年的1528所，增长了283所，增长率不足23%。但是在校生规模扩张迅速，从1998年的102.2万人增长到593.2万人，增长了近6倍。

表4 1998年－2011年中国学历教育民办高校和非学历教育高等教育机构走势图

表5 1998年－2011年学历教育和非学历教育学生数走势图

从上表可以看出，无论是从学历教育机构还是在校生来看，民办高等教育的发展重点已经由非学历教育转变为学历教育：从事学历教育的民办高等学校从1998年的25所增加到2011年的698所，平均每年增加50余所，而非学历民办高等教育机构从1998年的1220所减少到2011年830所，每年减少接近30所。学历教育在校生规模从1998年的2.2万人增长到2011年度505万人，13年增长了接近230倍，其中在2004年首次超过非学历教育在校生人数，开始占据民办高等教育主力，到2011年学历教育在校生规模已经是非学历教育学生规模近6倍。从培养层次看，2007年民办高校本科生在校生数首次超过专科生在校生，2011年达到311.82万人，比专科在校生高出120万。在这一时期，中国民办高等教育实现了从非学历教育为主到学历教育为主、从专科教育到本科教育的快速提升，真正融入高等教育的主流。

民办高等教育规模和层次的双提升，很大程度上得益于独立学院的异军突起。1999年6月在第三次全国教育工作会议上，党中央、国务院正式宣布：“大幅度扩大高等学校招生规模”“我国高等教育改变了适度发展的态势，转入了大发展的轨道，开始了连续七年的大扩招。”［4］在当时国家教育财政投入增加有限的情况下，如何既保证教育质量，又尽可能快速增加高等教育机供给？“公私合营”性质的独立学院应运而生：公办高校以其社会声誉和优秀师资确保教育质量，社会资本负责改善办学条件，提供入学机会增量，这种模式一度被视为“我国高等教育改革和发展的重大举措”。［5］由于具有公办高等学校的参与，独立学院发展态势迅猛：到2004年已经发展到295所，在校生107.46万人，其中本科生90.09万人。无论是学校数量、在校生数量、本科生数量，独立学院都超过经过二十多年发展才形成的“正宗”（指完全靠民间资金举办）民办高等学校，为民办高等教育的“两个提升”做出了重大的贡献。

（三）民办高等教育规范提升期（2012年－2022年）

随着中国高等教育大众化的实现和扩招速度的放缓，中国民办高等教育经过十余年的积极发展，在制度、质量、体制等方面都开始面对新时代要求的挑战。我国民办高等教育步入规模稳定发展、政策制度建设逐步完善、学校办学行为更加规范、办学水平逐步提升的发展阶段。

这一时期民办高等教育办学规模依然保持增长，但增长速度已经远远低于积极发展时期：民办高等学校由2012年的707所增加到2022年的764所，增长8%，远低于积极发展期的28倍增长；本专科在学规模由2012年的533.18增加到2022年的924.89，增长73%，远低于积极发展期的228倍增长。

表7 2012年－2022年民办高校在校生数走势图

从政策建设上看，我国开始实施民办高等教育机构的分类管理。资本盈利性和教育公益性之间的矛盾，一直是制约民办高等教育进一步发展的达摩克利斯之剑。2003《民办教育促进法》虽然规定民办学校的举办者可以获得合理回报，被认为是创造性地解决了民办学校公益性和举办者经济动机之间的矛盾，［6］但该法和随后颁布的实施条例并没有说明应该如何获取“合理回报”，实践中也几乎没有民办高校可以通过合理的制度设计来获得办学回报，［7］反而凸显了民办教育公共性和经济型之间的矛盾。为了从根本上破解这一发展难题，2016年第十二届全国人大常委会审议通过了《关于修改中华人民共和国民办教育促进法的决定》，实行非营利性和营利性民办学校分类管理。同年12月30日教育部等五部委联合下发了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，实施两类民办学校分类登记、分类监管。这些法律和制度的出台，彰显了新时代党和国家对民办教育发展的高度重视，对于确立民办高等学校法人地位、保护学校资产稳定、保障师生的合法权益具有重要作用，也为民办高等教育机构争取平等办学地位、获取政府扶持，提供了重要法律和政策依据。

其次，在分类管理的基础上，加强了对非营利性民办高校办学行为的监管。为了防止民办教育机构资本化，确保教育的政治方向，2021年5月，国务院修订了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，在落实党建工作、健全学校决策机构、举办者或利益相关者法律监管等方面进一步加强了对非营利性民办高校办学行为的规范。同时，本修订案延续删除了非营利性教育举办者的“合理回报”相关条款，并严格规范了学校的经营行为，拒绝以非营利之名行营利之实，明确拒绝逐利性资本的进入。可以预见，确保非营利性民办高校的公共属性和教育属性将成为未来重要指导。

同时，在分类管理思路的基础上，政府积极推进独立学院转设工作。作为一种补充性、试验性和双重性的办学模式，独立学院在快速发展过程中，一直饱受争议。其中最大的问题非公非民、亦公亦民的身份，已经成为民办教育分类管理政策落实的障碍，同时也不利于形成公平合理的竞争环境。2017年和2018年教育部在《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》和《关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》两次提出独立学院转设意见，要求“积极推动独立学院能转快转、能转尽转。”由于涉及到公办学校、社会投资方、在校学生及家长等多方利益，转设工作进展缓慢，从2010年到2020年，仅有77所独立学院完成了转设工作。2020年5月教育部办公厅专门印发《关于推进独立学院转设工作的实施方案》，要求把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，独立学院转设工作迎来了高潮，到2021年6月完成了92所独立学院完成了转设工作，超过了过去十年的转设高校数。

这一时期，民办高等教育的办学层次也实现了突破：2011年，北京城市学院等5所民办高校通过教育部审批，正式获得研究生招生资格，打破了过去研究生招生由公办高等教育系统垄断的单一格局；2018年西湖大学获取博士研究生的培养资格，并于2022年独立招生。虽然取得研究生培养资格的学校和招生人数都非常有限，依然具有重要的标志性意义。

二、我国民办高等教育的发展经验

（一）旺盛的社会需求是民办高等教育快速发展的源泉

需求是一切供给的根本。改革开放后，经济社会发展对人才的需求、群众对教育的渴望是中国民办高等教育四十余年快速发展的源泉。整体来看，改革开放后我国高等教育长期处于卖方市场，高等教育供给远远不能满足广大青年的教育需求。1977年恢复高考到上个世纪末，我国高等教育毛入学率长期处在极低的水平，1994年首次突破5%，1999年首次突破10%。大量怀揣大学梦的落榜生只能通过补习、自考等方式得到学习机会，而公办教育并没有给相应制度安排。民办高等教育则充分利用这一机会，大力发展文化补习、自考辅导等非学历教育，满足青年的学习需求，迎来了民办高等教育的第一次规模发展。

1999年我国高等教育进入了跨越式发展阶段，本专科招生人数逐年迅速攀升。2002我国高等教育毛入学率首次突破15%，迈入大众化高等教育阶段，2019年毛入学率达到51%，跨入普及化教育阶段。高等教育的跨越式发展为民办高等教育带了第二次发展机遇，实现了民办高等教育向学历教育和本科教育的转型。从事学历教育的民办高校从2000年的34所发展到2022年的764所，在校生数从1999年3.5万人的发展到2022年的924.89万，占全国高等教育总规模的25.27%。通过早期非学历教育和后期的学历教育，民办高等教育满足了青年人对知识和教育的渴求，为社会培养了大量的人才，已经发展成为中国高等教育事业的重要组成部分。

（二）良好的政策环境是民办高等教育发展的保证

“私立高等教育发展的繁荣和衰败与国家政策的认可程度和行政管理严格程度是息息相关的，而且在发展过程中，几乎每个转折点都是政策的颁布为标志的。”［8］良好的政策成为民办高等教育发展的重要保证。1978年12月党的十一届三中全会确立了实事求是的思想路线和以经济建设为中心、进行改革开放的基本国策，不仅为民办高等教育的恢复奠定了政治合法性，同时启动了民办高等教育市场，推动了民办高等教育的快速发展。在民办高等教育发展不同阶段，政府和行政部门颁布了《高等教育自学考试办法》《民办高等学校设置暂行规定》《民办高等教育促进法》等法律和规章，先后解决了我国民办高等教育的法人地位、自主管理、合理回报、分类管理等关键性问题，保护了社会资本进入高等教育的信心，为民办高等教育的快速发展提供了经济支撑。同时，为了应对民办高等教育快速发展所带来的各种失范和混乱现象，国务院和教育部也颁发了大量的规范性文件，维护民办高等教育事业的发展环境。比如，鉴于乱办学、滥发文凭等混乱现象，1989年先后颁布了《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》等文件，规范办学乱象；2021年修订《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，规范非营利性教育机构办学行为，防止资本侵蚀教育本质。在民办高等教育发展的不同阶段，政府出台的上述支持性或者规范性的政策，共同维护了民办高等教育市场的基本秩序，促进了民办高等教育事业的健康发展。

（三）举办者的社会责任是民办高等教育发展的动力

和公办高等教育相比较，民办高等教育从恢复开始，就有更为强烈的内在发展动力，这种强烈内在发展动力主要来自于举办者的强烈社会责任感和不懈奋斗精神。在民办高等教育发展之初，创办者大部分是一些热心教育事业的社会人士和离退休教育工作者，对教育的本质有深刻的理解，对大学精神和教育理念有独特的价值判断，同时还兼具艰苦创业、不懈奋斗的企业家精神，民办高等教育自身也自然具备了更为坚韧、灵活的发展内驱力。同时，相比公立高等学校，民办高等学校具有更强的办学自主权、更加灵活高效的管理体制，可以快速地应对教育市场的变化，增强了民办高校的内在发展活力。

三、我国民办高等教育的发展趋势

（一）发展模式：从外延发展转向内涵发展，更加重视质量

经过经四十年的发展，我国民办高等教育办学规模和办学层次取得了长足进步，在提供高等教育入学机会、促进教育公平等方面发挥了巨大作用。但也要看到，我国民办高等教育整体上依然处于整个高等教育系统的“金字塔”低端，无论是其社会声誉，还是生源质量，都面临“质量洼地”的严峻挑战。2022年，我国高等教育毛入学率已经达到59.6%，高等教育供给短缺问题得到了极大的改善，人民群众对高等教育的需求也已经从“有学上”转变为“上好学”，从外延发展走向内涵发展成为中国高等教育发展的必然。随着高等教育规模扩张速度的放缓，民办高校办学规模不仅已经开始触及到天花板，还在生源上面临公办高校的逐渐挤压，生存压力将不断提高。尤其2021年全国教育工作大会也已经提出，未来中国教育将进入高质量发展的新阶段，民办高等教育未来必须改变发展模式，从追求规模增长红利上，转变到内涵发展和质量提升上，彻底转变“大而不强，多而不优”的社会形象，开拓民办高等教育发展的新空间。

（二）发展策略：从同质发展转向差异发展，更加注重特色

作为后发组织，我国民办高等学校从复兴到壮大的发展过程中，办学定位、管理模式、专业设置基本都是模仿公立高等学校的经验，“千校一面”的现象在民办高校中同样普遍地存在。尤其是在高等教育大扩招期，民办高校为了追求规模效益，盲目求全求大的规模发展逻辑盛行。在高等教育资源供给日趋饱和、生源竞争日益激烈的新形势下，民办高等教育如果要实现更高质量的发展，就必须扭转原来的模仿发展和同质发展思维，不仅要主动摆脱对公办高校模仿，同时在同类高校中实施差异化发展策略要充分利用灵活的体制，主动与产业、行业、市场对接，集中学校有限资源在人才培养模式和专业设置上创新求异、精准发力，提供特色教育资源，形成新的核心竞争力和差异优势，避免后发陷阱。

（三）发展逻辑：从经济逻辑转向教育逻辑，更加注重按教育规律办学

和公办教育相比较，民办教育从产生开始不可避免地形成了经济和教育两重属性。这两种属性孰强孰弱的争议，也一直影响着民办高等教育发展进程及其政策制定。民办高等教育作为教育事业的重要组成部分，培养了大量专门人才，服务了社会经济发展需要，体现了其教育公共属性的一面。同时作为面向市场的办学主体，民办高等教育在办学过程中也表现出逐利冲动，体现出了强烈的经济逻辑，甚至在一定时期取代教育逻辑，成为发展的主要驱动力，从长远看必然会损害教育公益性，进而摧毁民办高等教育的合法性基础。在新的社会发展背景下，从经济逻辑回归教育逻辑，是民办高等教育进一步发展的必然选择。2016年《民办教育促进法》修改稿的实施，大批民办高校将转变为新法意义下的非营利性民办高校；2021年该法实施条例修改稿颁布，删除了“合理回报”，明确拒绝逐利性资本进入民办教育。这两个重要改革，都标示着民办高等教育发展逻辑将实现以“经济逻辑”为主向以“教育逻辑”为主转变，确立其对教育属性、公益属性的价值目标追求。

（四）发展环境：从行政导向转向依法办学，更加注重规范

改革开放后，民办高等教育快速发展期，也是民办高等教育法规政策探索调整和教育秩序不断完善的过程，党和政府初步构建了涵盖教育法规、部门规章以及大量地方性文件的民办高等教育管理体系，维护了民办高等教育的发展环境。总体来看，相对于民办高等教育发展之迅猛和地区间发展水平之不平衡，这一时期国家层面法规建设相对滞后且不够完善，甚至在不同文件中出现相互掣肘的现象，难以全面规范层出不穷的实际发展问题。所以体现各级、各地政府意志的行政规章和部门文件在民办高等教育发展过程中发挥着重要调和和治理作用，整个管理体系呈现出条块化、部门化、地方化和行政化的特点，管理环境的行政导向亦难以避免。随着政府放管服改革的推进和法规体系建设逐步健全，尤其是分类管理、组织建设、法律监管等关键环节的落实，民办高等教育发展环境将逐步从行政导向转向自主依法办学。同时从微观上，民办高校内部运行将进一步健全法人治理结构，推进章程建设，完善内部决策和监督机构，推动学校办学行为的制度化、规范化。