以内蒙古自贸试验区申建为抓手全面推动向北开放重要桥头堡建设

李劲松 刘洁

摘  要：自由贸易试验区是党的十八大以来，党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，是应对全球百年未有之大变局，进行新一轮高水平对外开放和更大范围改革的试验田。值此内蒙古全面落实“五大任务”，推动高质量发展之际，以大力推进“内蒙古自由贸易试验区（简称自贸区）”申请和建设工作，以制度性开放推动“国家向北开放重要桥头堡建设”，是内蒙古落实习近平总书记要求，主动融入国内国际双循环的关键抓手。

关键词：自由贸易试验区     向北开放

一、加快自贸区申建是内蒙古把握改革开放大势的要求

（一）加快自贸区的申建，是推动中蒙俄经济走廊从内蒙古自贸区（FTZ）向中蒙俄自贸区（FTA）发展的必然要求

毗邻俄蒙的区位条件要求内蒙古必须承担“一带一路”中蒙俄经济走廊建设任务，建设内蒙古自贸区为中蒙俄经济走廊建设提供重要抓手和载体。内蒙古自贸区的建设将与俄罗斯远东经济区、蒙古扎门乌德自由区对接，通过打造国际高标准的营商环境，畅通高效的国际物流服务，提升贸易和投资便利化，降低交易成本，促进中蒙俄间要素跨国自由流动和有效集聚，形成中蒙俄经济走廊的枢纽平台，进而实现向中蒙俄自由贸易区的过渡。

（二）加快自贸区的申建，是落实建设国家向北开放桥头堡任务的关键路径

建设国家向北开放重要桥头堡是自治区在构建新发展格局中承担的光荣使命，在当前复杂多变的国际形势下，經略周边，与俄蒙围绕“一带一路”建立高效顺畅的开放合作体系，对国家统筹发展和安全具有特殊意义。作为服务“国内国际双循环”的国家向北开放桥头堡建设，急需通过“自贸试验区”的体制机制，创新破局，实现要素再整合，开放新拓展；通过自贸区的制度性开放，构建更加积极的国际陆路运输和物流合作模式、更加开放的大宗商品交易合作体系，为中蒙俄间供应链、产业链的融合联动探索新路径。

（三）加快自贸区的申建，是内蒙古主动融入国内国际双循环的重要手段

当前我国正处于经济转型的关键阶段。“国内国际双循环”新格局的构建以及新一轮内陆省份开放体系的形成，给内蒙古的发展带来了机遇和挑战。自贸区的建设，要学习先进自贸区经验，结合内蒙古沿边开发开放的特点，整合优化既有的口岸、保税等开放要素，破除各类行政区划、体制政策和交易惯例的障碍壁垒，探索和完善与沿边地区开放特点相适应的开放机制，用活、用好现有的边境贸易、跨境电商政策，推动中蒙俄之间检疫前置、检验互认、信息共享，从而带动内蒙古外向型经济和产业结构的转型升级。

党的十八大以来，我国自贸区的布局逐步从以上海为中心的东部沿海，向中西部延伸，形成了联通东西、贯穿沿海到内陆的开放新格局。自贸区以“境内关外、港区结合、物流主导、统一管理”为主要手段，通过“制度创新”成为区域参与国际竞争的突破口，成为以开放促改革，带动新一轮经济发展的重要增长极。

二、坚持问题导向，通过自贸区制度性开放解决桥头堡建设中“卡脖子”问题

自贸区不能只是一顶帽子，自贸区是我们解决当前改革开放和桥头堡建设存在问题的重要抓手。反观内蒙古的对外开放，存在诸多问题，体制机制上紧迫感不强、统筹不足，满洲里和二连口岸核心交通基础设施滞后，拥堵严重；全区口岸布局同质化严重、定位不清；开放要素上数量有余质量堪忧；保税等特殊监管区设置上与物流设施衔接不畅，运营困难；外向型经济与区域优势特色产业协同融合不够，发展滞后等等。新发展格局背景下，自治区亟需通过自贸区的申建工作，打破传统口岸多年以来形成的诸多藩篱，实现建设国家向北开放桥头堡的破题。

三、建设路径

内蒙古自贸区肩负着“发挥国家向北开放桥头堡重要作用”的重要使命，核心是要在风云动荡的国际形势下，加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，探索深化改革和扩大开放新途径。

（一）政府引导下的资源整合

发挥政府主导引领作用，统筹全区有关开放的口岸、保税、政策等资源要素，规划整合、简政放权、放管结合、优化服务，构建权责分明、公平透明、高效优质的市场准入及事中事后监管体系，实现自贸区内开放资源要素的治理体系现代化。为全区桥头堡建设立标打样，形成一套实践可行的沿边开放的制度安排样本。

（二）对标规则和标准

主动对标对接国际市场，衔接国际贸易投资高标准、新规则，结合俄蒙现实以及国际形势动态，以培育功能与政策创新为主线，遵循投资、贸易便利化及金融开放创新的改革要求，先行先试国际物流、国际贸易、国际投资、国际金融等方面的开放措施和监管创新，形成一套适应国际、适配俄蒙，符合国内及内蒙古现状需求的管理制度和监管模式。

（三）制度创新、错位共赢发展

把握“一带一路”五通与自贸区“四化”的衔接融合，重点关注中蒙中俄贸易投资市场需求，深度梳理中蒙俄国际物流卡点堵点、国际贸易品类、国际投资热点、国际投融资通道等重点领域，主动布局合作战略，创新互动模式，探索新措施、新制度，形成一套适应国际与国内要素有序、自由流动的制度安排和管理模式。

四、对策建议

（一）提高认识，理清思路

桥头堡建设是立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局的重大政治任务和重大战略任务。在现阶段，桥头堡建设的主要任务是服务国内大循环、畅通国内国际双循环。从这个角度讲，需要我们全局性谋划，重点项目推进。借鉴兄弟省市自贸区改革开放、制度创新的经验，结合内蒙古的具体实际，从体制机制、政策创新、资源整合的角度，抓住目前影响“双循环”的主要矛盾，通过重大项目实施，实现早日破题。

（二）明确桥头堡建设中口岸的功能定位，优化自贸片区布局

自贸区是通过商品和服务贸易在一定区域自由流动，优化产业链、供应链。各省自贸区建设目前是3个片区模式。内蒙古20个口岸，外联俄蒙，内联三北，是“双循环”之要冲所在，合理布局自贸片区，才能激活区位优势和广阔腹地的发展潜力。因此，针对自贸区实施范围，要强化满洲里、二连国际大通道战略位势，按照“通道+枢纽+产业”的逻辑，围绕边境口岸场站物流园区建设，布局口岸自贸片区。通过“口岸物流枢纽+自贸园区”模式，提升物流功能，融入中蒙俄经济要素流动的载体体系，实现自贸区要素内外流通“双循环”，实现大宗商品进口保税、金融植入、国储、交易落地；实现自贸区与腹地产业联动，融合发展。推动自治区外向型产业优化布局，高质量发展。

（三）以中欧班列满洲里和二连基地项目为突破，解决口岸拥堵和“穿肠过”问题，提升自贸区综合服务能力

全球经济复苏乏力，大宗商品进口、工业品出口是目前我国外贸的主要形态。目前中欧班列的承运能力遠远不能满足与外贸业务的增长需求。建设中欧班列二连浩特、满洲里基地，通过口岸集结，改变现有运输规则，实现国内换装出口，车板重进重出，是解决口岸拥堵，提升通道能力的最快路径。

比如中欧班列二连浩特基地项目，由于中蒙铁路轨距、口岸交接运输规则和铁路编组长度不同，使得中欧班列必须在边境口岸进行换装作业。参照新疆口岸的换装创新模式，通过现有运输规则的调整，实现口岸车板交接重进重出，理论上可以提升一倍的交接能力，这是解决目前口岸拥堵的主要路径。这种运输组织模式的调整，为中欧班列运输系统，以边境口岸枢纽为核心的“枢纽对枢纽”的班列运输组织模式提供了可行性，即：内陆枢纽集货（同一流向不同到站）发往边境口岸枢纽，口岸枢纽经二次集疏编组发往境外枢纽，境外枢纽集散分拨，反向亦然。以此形成中欧班列境外段规模满轴运行，增强境外议价能力，降低综合成本。

（四）搭建“自贸区开放服务平台”，通过政府主导下的资源要素整合，激发自贸区建设的引领作用

外向型资源分散是内蒙古外向型经济薄弱的主要问题。“要素集聚”是破题关键，把握自贸区申建的契机，整合集聚自治区各类对外开放要素，推动自贸区与中蒙俄的互联互通。

一是探索与呼和浩特铁路局集团、哈尔滨铁路局集团围绕二连浩特、满洲里口岸进行深度合作，合作建设进口铁矿石、铜金矿、焦煤、钾肥等大宗商品国储、保税、加工园区，打破现有铁路口岸快进快出运行方式，推进陆港口岸模式构建。

二是探索与中远海运就围绕口岸与腹地、口岸与港口的多式联运合作模式，降低口岸综合物流成本。

三是探索与国际大宗商品贸易商和交易平台公司合作，围绕口岸大宗商品进口设立交割库，推动金融、信息植入。同时探索俄罗斯、蒙古资源类企业参与在口岸共同设立保税、交割仓库，将国际大宗资源类商品国内存储、交易。

比如满洲里进口钾肥物流、国储、加工园区项目，设计俄罗斯进口钾肥90万吨，保税国储30万吨，加工30万吨。哈尔滨铁路局集团负责园区铁路线建设，内蒙古国贸集团联合俄罗斯乌拉尔钾肥负责园区仓储建设，内蒙古天宇集团负责加工，四方通过各自领域的分工合作，组建公司参股建设，通过满洲里自贸片区政策覆盖，就可以在园区内实现保税和金融介入，从而降低贸易成本，实现钾肥保税国储，直接服务东北地区农业发展。

逐步搭建自治区跨境贸易、物流和投资公共服务平台，不断深化自治区向北开放桥头堡的载体功能，对内辐射带动区域产业转型升级，保障我国产业链供应链安全稳定，对外强化与俄罗斯、蒙古的战略联动，充分利用两个市场和两种资源服务融入双循环新发展格局的构建。

（五）争取政策红利，立足自身优势，拓展离岸贸易、服务贸易，创造中蒙俄互赢互利国际经贸新模式和切入点

深度解析对俄贸易国际结算、美国贸易限制等因素，依托自贸区内离岸公司和离岸贸易功能，开展转口贸易。针对中蒙贸易、物流及金融依托第三方的特点，自贸区积极拓展包括国际物流、保税维修、国际征信、保险、检测、医疗、教育等跨境服务贸易项目，搭建具有内蒙古自贸区特点的国际化服务平台，务实创新，错位共赢。

（作者单位：1.内蒙古国贸集团有限公司；2.呼和浩特铁路局）

责任编辑：张莉莉