学前教育PPP项目公私利益冲突及协调探究

2023-12-06李强孙悦武若祎

项目管理技术 2023年11期

李强孙悦武若祎

(河北建筑工程学院，河北张家口 075000)

0 引言

PPP即公私合作伙伴关系，是公共部门与私人部门共同向社会公众提供公共产品和服务的一种合作模式[1]，是政府部门采用招标方式选择社会资本方，通过双方签订协议，建立的一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系。尽管我国在学前教育领域应用PPP模式的实践相对较晚，但仍有一些项目成功落地。实践表明，PPP模式应用于我国学前教育领域，一定程度上可缓解政府财政压力；弥补政府部门建设学前教育基础设施资源不足等问题；充分发挥政府部门和社会资本方两方面的优势；实现资源互补和教育资源的优化配置[2]。同时，由于学前教育领域PPP项目涉及面广，投资规模大，建设周期长，且需要兼顾的因素较多，在项目建设、运营过程中公私双方利益追求不同极易导致冲突，不仅影响项目效率，甚至会导致项目失败。

基于我国学前教育领域应用PPP模式的现状，在分析公私双方利益冲突及原因的基础上，通过构建基于有限理性的博弈模型，对公私双方的合作进行演化博弈分析，进一步探索影响双方合作的主要因素，从宏观和微观两个层面提出相应的协调对策，以期推动学前教育PPP项目有效实施。

1 学前教育PPP项目公私利益冲突的表现

1.1 公共部门与私人部门的冲突

公共部门和私人部门是PPP项目中的核心利益主体，公共部门通过项目建设提供公共服务；私人部门的目标是完成项目获取合理收益。在学前教育PPP项目中，公共部门主要以保障社会公共利益为目的，注重公共产品和服务的供给；私人部门也就是社会资本则以追求利润为目的，注重投资回报。公私部门在追求各自的利益决策上都是理性经济人，都以追求自身利益最大化为目标，双方在各自的行为选择上出现对立，由此导致双方的利益冲突。

1.2 公权力与私权利的冲突

PPP模式中，公私双方通过签订合同实现利益共享及风险共担。由于公共部门身份的特殊性，公私合作伙伴关系等同于合作关系的平等。公私伙伴关系当中，行政特权与契约自由上的冲突，反映出的是公权力与私权利的冲突[3]。

享有监督权、行政权的公共部门在项目中处于强势地位。公共部门在合同的制定、义务的履行、项目的监管方面有更多的话语权。而私人部门是项目实际的建设运营方，且出资较多，但是往往处于被监督管理的弱势地位。

公共部门和私人部门地位的不平等使得公权力和私权利一直处于博弈状态，此消彼长的竞争关系使得公共部门与私人部门的冲突愈加明显。

2 学前教育PPP项目公私利益冲突原因分析

学前教育PPP项目具有极强的公益属性，代表着项目不能以利润最大化为目标。否则，私人部门会把盈利当作主要的目标，一味地追求投资回报率，做出损害公众利益的行为，失去项目建设的意义，引起公众不满。

(1)公私利益诉求不同。一方面，政府部门着重提供公共服务。政府为实现教育均衡发展的目标，提供充分的教育服务，合理有效的利用教育资源，推动学前教育领域发展PPP模式，主要目的是优化教育资源配置，实现社会效益最大化。通过PPP模式可以改善学校的办学条件，加强基础设施的建设，从而增加教育服务的供给，满足学前教育快速发展的需求，提升学前教育质量，优化资源配置，促进学前教育的发展。另一方面，社会资本更加注重投资回报率。社会资本通过对项目进行投资和建设运营获得经济利润，以追求自身利益最大化为主要目标。社会资本主要通过投资学前教育PPP项目，获取使用者付费、政府付费以及可行性缺口价格补贴等获取利润收益。由于公私双方利益需求不一致，政府部门和社会资本方会出现利益冲突，严重阻碍合作的顺利进行，协调公私利益冲突对保障合作顺利进行尤为重要。

(2)风险分担不合理。学前教育PPP项目前期投入大、期限长、涉及因素多，存在着很多不确定的风险。政府部门在风险分配方面，存在承担风险比例不合理的现象。

3 学前教育PPP项目公私合作演化博弈分析

在学前教育PPP项目运行过程中，公私双方应建立良好的合作关系，积极合作，减少冲突。根据公私双方利益诉求，构造政府与社会资本之间的演化博弈模型，分析不同条件下双方策略的选择，并根据结果提出协调建议。

3.1 模型基本假设

假设1：在学前教育PPP项目中，政府部门和社会资本作为主要的两大利益主体，公私双方存在信息不对称，且策略选择均为有限理性。在博弈过程中，政府部门和社会资本的策略选择都为{积极合作，消极合作}。

假设2：假设政府部门采取“积极合作”策略的概率为x，采取“消极合作”策略的概率为1-x，其中0≤x≤1；社会资本采取“积极合作”策略的概率为y，采取“消极合作”策略的概率为1-y，其中0≤y≤1。

假设3：政府部门参与项目的基本收益为R1，政府部门积极合作采取激励措施给予社会资本补贴及税收优惠等所付出的成本为C，积极合作时的监管成本为J，公私双方都积极合作时项目的增量收益为A，社会资本增量收益分配比例为r，政府部门分配比例为1-r，当社会资本选择消极合作时给政府部门带来的社会损失为B，此时政府部门对社会资本进行惩罚为F。

假设4：社会资本参与项目的基本收益为R2，政府部门积极合作时，社会资本收到激励成本为C，社会资本积极合作时获得外部声誉收益为S，社会资本消极合作时的额外收益为E，此时受到政府部门的惩罚为F。

3.2 支付矩阵

根据以上假设建立政府部门和社会资本的支付矩阵，政府部门和社会资本演化博弈支付矩阵见表1。

表1 政府部门和社会资本演化博弈支付矩阵

3.3 演化博弈模型求解

由于公私双方均为有限理性，双方的策略会不断进行调整从而达到演化稳定状态。

3.3.1 公共部门的复制动态方程及均衡点

政府部门采取“积极合作”策略下的收益期望函数，公式如下

U1=y(R1+(1-r)A-J-C)+(1-y)
(R1-B-C+F-J)

(1)

采取“消极合作”策略下的收益期望函数，公式如下

U2=yR1+(1-y)(R1-B)

(2)

平均期望收益，公式如下

(3)

由以上方程可得政府部门采用“积极合作”策略时的复制动态方程，公式如下

=x(1-x)[y((1-r)A-F)-C-J+F]

(4)

F′(x)=(1-2x)[y((1-r)A-F)
-C-J+F]

(5)

3.3.2 私人部门的复制动态方程及均衡点

私人部门采取“积极合作”策略下的收益期望函数，公式如下

E1=x(R2+rA+S+C)+(1-x)(R2+S)

(6)

私人部门采取“消极合作”策略下的收益期望函数，公式如下

E2=x(R2+E+C-F)+(1-x)(R2+E)

(7)

平均期望收益，公式如下

(8)

同理可得私人部门采用“积极合作”策略时的复制动态方程，公式如下

=y(1-y)[x(rA+F)+S-E]

F′(y)=(1-2y)[x(rA+F)+S-E]

3.3.3 演化稳定性分析

综合以上分析可以得到以下5个演化博弈均衡点：(0，0)、(0，1)、(1，0)、(1，1)、(x0，y0)。其中

以上5个均衡点是否处于演化稳定状态需要通过雅可比矩阵的行列式Det和迹Tr的符号来确定。其雅可比矩阵J公式如下

当Det(J)>0且Tr(J)<0时，均衡点逐渐稳定；当Det(J)<0时，表明相应的均衡点为鞍点；当Det(J)>0且Tr(J)>0时，表明均衡点为不稳定点。均衡点的雅可比矩阵行列式的值和迹见表2。

根据以上假设，分析不同条件下各个均衡点的局部稳定性，分析结果见表3。

表3 不同条件下各均衡点的局部稳定性分析结果

3.3.4 演化路径及收敛分析

通过以上演化稳定性分析，可以得到公共部门和私人部门的演化路径，系统演化稳定状态相位图如图1所示。

图1 系统演化稳定状态相位图

(1)对于情形1、情形7，演化博弈收敛于(0，1)，政府部门选择消极合作，社会资本选择积极合作。对于社会资本方来说，积极参与获得的声誉收益大于机会主义的额外收益，故其策略选择趋向于积极合作；对于政府部门来说所付出的监管成本和激励成本较高，且大于积极合作所获取的增量收益比例，最终策略选择趋向于消极合作。

(2)对于情形2、情形3、情形5，演化博弈收敛于(0，0)，即双方都选择消极合作策略。当社会资本方采取机会主义的额外收益(E-F)大于积极合作的增益时，会选择消极合作；对于政府部门而言，当其积极合作时付出的激励成本和监管成本大于积极合作的额外收益或者大于对社会资本的惩罚时，其更倾向于消极合作。

(3)对于情形6，社会资本方积极合作所获得的综合收益和对其机会主义行为的惩罚力度对演化结果有着重要的影响，社会资本积极合作时收益合理且政府部门监管力度较大时，双方策略选择的演化博弈收敛于(1，1)；反之则收敛于(0，0)。

(4)对于情形8、情形11，演化博弈收敛于(1，0)。政府部门对社会资本的惩罚大于所付出的激励监管成本，其行为选择趋向于积极合作；而社会资本消极合作采取机会行为所获得的额外收益大于积极合作时的增量收益时，其选择消极合作。

(5)对于情形4、情形10、情形12，演化博弈收敛于(1，1)。此时政府部门积极合作的综合收益大于付出的激励监管成本，而且社会资本积极合作的声誉收益及增量收益大于其机会主义的额外收益，所以双方策略选择均为积极合作。

以上演化路径及收敛分析表明，激励成本C、监管成本J、惩罚力度F和收益分配比例r是影响学前教育PPP项目公私合作及双方策略选择的主要因素，其不同程度的组合对公私双方策略选择和最终合作效果具有重要影响。

4 对策与建议

通过以上分析可知，学前教育PPP项目中公私利益冲突客观存在，在综合考虑激励成本、监管成本、惩罚力度和收益分配比例等主要影响因素的基础上，通过合理的制度安排，可最大限度地协调公私双方的利益冲突，极大地提升政府部门和社会资本合作的效率与效益，为此提出如下对策。

4.1 宏观层面

4.1.1 完善相关法律法规体系

目前，我国PPP项目的发展仍缺乏国家层面的法律法规保障，有专门的PPP法律，只有《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》及《民法典》被广泛适用，针对PPP项目的政策法规多以“意见”“通知”等形式发布，缺乏权威性。立法层次关系到利益受保护的程度，首先，应建立一部专门的PPP法律，专项法律应该从PPP的种类、特许经营协议、风险分担、权利与义务及争议的解决方式等方面进行规定；其次，应该协调现有的PPP政策，统一规制可操作的争议解决机制，减少政策冲突；最后，完善的法律法规体系可以有效地规范政府和社会资本不合理的行为，缓解冲突，确保项目顺利进行。

4.1.2 建立健全相关监管制度

有效的监管制度能够满足公私双方利益、整体利益和社会利益的统一[]。首先，政府应设置独立的监管部门，明确职责与分工，避免出现职责交叉现象，提高监管的独立性；其次，监管流程应贯彻项目的全生命周期进行事前、事中和事后监管，并设置完善的监管考核机制，明确监管的内容及程序，建立奖惩机制进行绩效监管，提高项目信息透明度，接受社会公众的监管；最后，加强培养专业人才，定期开展专业知识和技能培训，增强对PPP的认识以提升监管效率。

4.2 微观层面

4.2.1 构建合理的利益分配机制

由上述演化博弈模型可以看出项目增量收益分配比例r的大小关系到双方的行为策略选择，利益分配是否合理是PPP项目顺利运行的重要保障。利益分配要制定合理的定价，确定社会资本合理的收益空间同时规定投资回报的上限，限制社会资本获取暴利。既要考虑社会资本的投资回报，又要保障项目的公益性与社会资本的逐利性共存。明确项目收益分配条款，建立平等高效的投资回报机制，保证公平性，维护各方利益，化解冲突，从而推动PPP项目的有效实施。

4.2.2 建立平等的风险分担机制

平等合理的风险分担可以有效的缓解双方的冲突与矛盾，是控制项目风险的重要措施。公私双方应充分的考虑各自权责关系与承担风险的能力，按照权责匹配的原则进行风险分配，合理制定风险分担机制。风险应由有承担能力的一方承担，根据双方风险承担能力的不同承担各自专业领域的风险，如政策性的风险由政府部门承担，运营风险由社会资本方来承担。最后，承担的风险要有上限，不可全部推给某一方。合理的风险分担机制可以有效地规避冲突，实现合作共赢。