工程定额取消后政府投资合理确定工程造价的研究

黄永忠

（广东华建工程咨询有限公司 广东 阳江 529500）

0 引言

政府投资工程项目同时具备复杂性与多样性的特点，在施工期间需要投入大量的建设资金，并且大多为公益性的项目。因此，在确定设计方案时，应首先对工程建设规模进行估算，并根据项目类型制定投资计划，在合理的投资额约束下完成建设目标［1］。在经济全球化的背景下，建筑业的发展相对快速稳定，这也导致政府投资项目在应对市场经济变化时进行了许多有益的探索和研究。

政府投资项目主要为涉及国家安全与满足人们需求的公益项目，利用各级财政资金作为项目资金，在传统工程计价方法即将进行重大改革的前奏，为了创造一个竞争、有序和充满活力的建筑市场，有必要对政府投资项目的成本建立适当的制度约束，以期在市场化、完善工程计价基础的前提下，合理确定工程造价，实现工期最短、造价最低、工程建设质量最高的目标。

对此，本文基于工程定额和工程造价的深刻理念，分析政府投资项目工程造价合理确定的重要意义，并根据当前政府投资项目的发展现状，提出相应的工程造价确定实施策略，目的是使有限的资金发挥出最佳的社会经济效益。

1 相关概念

1.1 工程定额

工程定额指的是为完成某项工程或某项结构构件所耗费的劳动力、材料、机具及相关费用，在社会平均的生产条件下，把科学的方法和实践经验相结合，生产出质量合格的单位工程所需要的人工材料、机具数量标准，称为建筑安装工程定额。工程定额是计算工程造价的主要依据，按工程实施阶段，工程可行性研究阶段编制估算时，对应估算指标，初步设计或方案设计编制设计概算时，对应概算定额，施工图编制施工预算或招标控制价时，对应的是预算定额，施工实施阶段时，对应的是施工定额。国家为实施计划商品经济，为合理确定工程造价，衡量工程建设项目的经济合理性，为了方便国家对整个基本建设投资的控制，对工程定额采用分级管理的体制，划分为国家定额、地方定额和企业定额，国家或地方颁发的工程定额，是具有法令性的一种指标，不得任意修改保持相对的稳定性，是一定时期内技术水平与管理水平的反映。施工企业定额，亦称为施工定额，是进行企业经营和内部经济核算的依据，是反映本企业生产水平和管理水平的尺度，也是制定国家和地方统一预算定额的基础。

1.2 工程定额取消的意义

工程定额取消后政府投资项目的工程造价控制是工程项目建设中重要的管理内容。工程定额的取消意味着取消了对工程项目进行预算和成本控制的统一约束标准，这一过程具有以下意义：

⑴提高市场竞争性

工程定额的取消可以打破原有的行业壁垒，让更多的企业能够参与工程项目的投标。这样可以增加市场竞争，促使企业提高效益和质量水平，推动行业发展。

⑵促进技术创新

工程定额的取消有助于释放企业创新的动力和潜力。由于不再被限制在统一的定额框架下，企业可以根据自身的技术优势和创新能力，在工程设计、施工方法等方面进行改进和创新，提高施工效率和质量。

⑶加强成本控制能力

虽然取消了工程定额，但并不意味着放松了对成本控制的要求。相反，企业需要更加注重成本控制，合理规划项目预算，确保在投资回报和资源利用方面取得良好的平衡。

⑷促进资源优化配置

工程定额的取消有助于优化资源配置，鼓励企业充分发挥各自的优势。不再依赖固定的定额计算方法，可以更加灵活地配置人力、物资和技术资源，提高资源利用效率。

1.3 工程造价

顾名思义，工程造价指的是项目在整个施工期间的建设成本，其包含两层含义：①在工程建设初期，规划的全部固定资产的预期消耗与实际消耗，此项定义从项目投资者的视角出发，即投资方针对工程类型与施工方案投入的资金构成的固定成本［2］；②工程在建材市场、技术劳动力市场以及承包市场上根据项目类型，并结合类似工程经验估算的建筑安装价格与实际价格，以及为完成一个项目而估算的建筑工程的总造价。通常，工程造价的第二个含义被确认为工程合同价格。工程造价的两层含义均表征了投资方与供应商在工程建设期间的利益［3］。当前现行工程造价的具体构成如图1所示。

图1 现行建筑工程造价构成Fig.1 Current Construction Cost Composition

工程造价是建筑工程的一种特殊商品价值的体现，其不仅具有所有商品价格变动的共同特征，而且有其自身的特点，主要包括单项定价、多元定价、组合定价，定价方式多样且定价依据复杂。

工程造价的确定是工程施工建设全过程管理工作中的重要环节，合理确定项目的工程造价，将工程施工初期到项目投入运营这个过程中所投入的资金控制在给定的资金额度内，并根据建设方案随时调整预算与实际支出，确保项目在核定的预算内完成建设目标，使得将项目工程中的所有有限成本发挥出最大效能，进而获得预期的投资与社会效益。

为深入研究工程定额取消后政府投资合理确定工程造价的具体策略，本文基于以上相关概念的界定，通过分析在政府投资背景下合理确定建设项目工程造价的重要意义，并结合政府投资的深刻内涵，提出相应的解决策略。

2 取消工程定额后政府投资合理确定工程造价的意义

近年来，建筑行业逐渐进入市场化的阶段，这使得原始的工程定额政策无法适应国际国内经济形态的需要，因此，需要针对取消工程定额后的工程项目投资方案进行合理化的工程造价预算，这对于政府针对工程造价的确定采取积极的财政政策，具有重要的意义［4］。市场的核心是价格，而建筑市场的核心则是工程成本。现阶段，对于大型的项目工程，建设投入资金仍然是以国家为主，使得建筑产品的销售目标也往往是集体形式，这决定了加强国家或政府投资项目成本管理的重要性。

代建项目作为政府投资项目管理的新制度，保证了政府投资项目的投资效率。因此，合理确定整个过程的成本很有必要。本研究将从以下几个方面重点分析工程定额取消后政府投资在合理确定项目成本方面的重要性。

2.1 确定项目投资数额的关键

根据相关统计数据，在工程建设施工过程中的各个流程，对项目成本投入影响较大的阶段是投资决策阶段，而投资决策阶段采用的是估算指标，具有较强的固定性与强制性，对第三方主要技术的依赖性极大，直接影响投资方案规划的合理性，也直接关系到工程项目建设的质量、建设水平和投资收益。无论项目类型如何，其前期工作是编制符合实际情况的投资估算，并正确确定投资估算。这对控制未来的初步设计预算和施工图预算与实现投资者的预期投资成果具有重大影响。初步设计阶段编制的是设计概算，前期工作的核心是初步设计，合理确定设计概算是整个项目控制投资的关键，有效控制工程造价减少整体项目的投资。随着施工图设计、施工进度的推进，节约造价的概率逐渐降低，工程施工各阶段对项目造价的影响程度如图2所示。

图2 建设项目各阶段对项目经济性的影响Fig.2 The Impact of Different Stages of Construction Projects on Project Economy

在工程各阶段对项目经济性的影响下，工程定额的定位则是从工程整体性与项目建设的不同环节来认识的，并没有从定额构成内容以及施工阶段不同的功能属性对工程项目进行分析，从而导致使用工程定额控制建筑产品的价格具有较大的局限性。因此，在工程定额取消后，政府投资项目工程造价的合理确定对于项目投资数额的规划具有重大意义。

工程项目的成本预计是贯穿于工程造价确定与工程项目预算管理工作的重要阶段［5］。若要实现对整个工程造价的准确把握，首先应该明确工程项目的实际工程量与人工、材料、机具的消耗量，并以施工定额为主要目标，为工程造价的确定提供参考依据。

2.2 制定工程技术的参考依据

无论何种工程项目，在进行施工前，相关工作人员均需要从工程建设的整体角度出发，对工程造价进行加强估算，以期保证项目在预定施工周期内以最低的资源消耗程度完成建设目标［6］。传统的工程量计算规则通常采用国家统一规定的地区统一定额，根据定额项目划分预测工程全过程的计价。但各地区之间的定额往往存在较大差异，且随着建筑工程技术的提高，施工技术与方案不断得到优化与完善，原有的工程定额与项目划分情况存在不统一的现象，导致工程定额下的建筑建设难以形成规范化的工程技术标准体系。所以，有必要通过科学地测算现行人工、当前材料价格与施工机具的消耗情况，并根据测算结果制定具有针对性的施工方案，从而控制生产成本，保证工程项目的顺利实施。但是需要注意的是，工程造价这一指标并不是一成不变的，该指标会随着市场经济、施工技术、施工方案的变化而变化，因此，在进行工程预算测算工作时，应着重加强对数据的收集与处理。此外，工程造价的确定能够在一定程度上反映出社会生产水平与平均生产力情况，同时也是衡量施工单位建设效率的重要参考依据。如果在保证施工质量与安全性的前提上预先完成施工建设并且施工成本远低于工程预算，则企业将会获得较大的利润，反之，企业将会受到大规模的损失。

通常情况下，工程造价与工程项目的规模成正比，工程规模越大，耗费的资源就越多［7］。然而，在实际施工期间，由于一些不可控的因素，易出现许多不可预测的对工程造价的确定造成影响的因素，且当前随着施工技术的不断成熟，施工环节逐渐化繁为简，在整个施工过程中，不仅节省了大量原材料，同时建设费用也在实时发生变化，从而使得工程造价管理人员对工程项目的整体成本情况难以把握。同时，为了实现资源的高效利用，大多数建设单位会选择采用阶段性拨款方式根据项目建设进度和项目定额进行项目资金分配，而不是根据控制的资金数额。施工单位将根据工程造价判断施工期间是否存在浪费情况，完工后，建设单位和施工单位还需要根据成本计算相应的工程价格。总体而言，在工程定额取消后，建设单位需要根据项目的实施成本来开发工程技术。

2.3 适应市场化的重要手段

对于政府投资项目来说，在工程建设期间制定合理的工程造价确定体系不仅可以提高工程建设的效率，还能够实现政府投资经济与社会效益的最大化。但是，工程定额采用的传统计价方式仍然带有一定的经济色彩，同时全局计价模式与局部计价模式两种定额方式并存，使得定额管理重复混乱，不适应市场发展的需求，限制了定额的实用性与适应性。对于政府投资项目，在取消工程定额后，通过在项目的决策环节、施工环节与结算环节全方面确定建设水平与标准，将项目投入资金控制在预期预算的范围内，还可以根据实际资源情况合理分配人力、物力与财力，从而保证固定资产与无形资产的投入成本，以更好地为建筑经济化市场服务。

政府投资项目是以政府为主导，市场经济为指导的社会性建设项目，其投入的建设成本主要来源于社会公共财政［8］。因此，在施工前确定工程造价能够加强政府投资项目的全过程成本控制与管理，有利于节约公共财政资金，在确保工程质量的同时有效维护政府的形象。

根据相关资料可知，工程定额一般在5 年或者以上进行一次编制，所以其量价与工程实际造价存在偏差，依据工程定额确定的工程各施工阶段的工程造价不能真实反映市场的实际价格水平，进而易对投资方造成投资风险。政府投资项目的建设水平与人民群众的切身利益具有直接关系，在一定程度上表征了政府公共服务职能和为群众服务的水平。合理确定工程造价，把有限的资金投入到重要的工程建设项目中，进而满足公众需求。大量研究数据表明，建设工程造价在项目施工全过程中的作用是不可替代的，具体如表1所示。

表1 建设工程造价在建设项目全过程中的作用Tab.1 The Role of Construction Project Cost in the Entire Process of Construction Projects

基于以上分析，本文将根据当前政府投资确定工程造价的现状，结合相关影响因素［9］，对工程定额取消后政府投资建设项目的工程造价的合理确定展开研究，进而提出对应的实施策略。

3 政府投资项目工程造价合理确定分析

3.1 建立成本管理体系

在工程建设项目中，主要施工材料和设备的成本在整个工程成本中占据很大比例，所以首先应从项目的施工流程阶段进行工程造价的确定。在工程建设项目中，主要建筑材料和设备的成本在整个工程成本中占据很大比例。相关数据显示，它约占总投资的60%。因此，政府可以建立成本管理体系，对工程项目的成本进行全面管理和监控。特别是主要材料和设备的市场价格，该体系应包括成本分析、成本控制、成本核算等环节，以确保投资的合理性和可控性。根据施工新技术、新工艺、新材料以及新设备在类似工程项目中的应用成果以及工程实际概况及时动态补充资金，指导市场各方合理确定和有效控制工程建材与产品的消耗。这些工作做得好不好，将直接影响项目的直接成本和间接成本。对重点建设项目，财务评价部门要派出专家定期到现场考察，对工程项目的施工流程进行整体监测，将基础性的施工技术与施工器械纳入工程造价测算内容，实现工程造价计算的通用性与实用性。同时，在取消工程定额后，各地区应依据施工流程的分级管理模式，调整与完善工程造价确定规划方案，制定具有共享和指导性质的消耗量工程造价确定。同时，政府应建立专项小组，联合相关部门，对工程成本影响大、材料昂贵、现场管理项目复杂的变更进行签字，以实现有效的投资控制。

由于工程项目的综合造价主要由人工成本、材料成本、机具成本以及企业管理成本与收获利润构成，因此，在制定“量价合一”定价定额时，应采用综合单价形式，使定额充分体现市场化特征［10］，更好地适应定额使用单位的多样化和竞争性需求。除此以外，还可以通过对不同施工技术和方法的成本效益分析，选择最适合项目需求且具有较低成本的技术和方法。例如，采用预制装配式建筑和模块化构件可以提高施工效率，减少人工成本。

3.2 与企业合作建立透明的协商机制

政府可以与施工企业建立一个透明的协商机制，就工程造价进行充分沟通和协商。企业可以提供针对施工技术、施工方法、市场人工和材料的专业意见，并确保造价真实可行。具体协商措施如下：

⑴及早参与

政府在工程项目的早期阶段就应与施工企业进行积极的沟通和协商，共同讨论和分析工程项目的要求、难点和预期目标。这样可以获得施工企业的专业意见和技术建议，并充分考虑各方的意见和利益。

⑵透明公开的信息共享

政府应提供有关工程项目的详细信息和要求，包括工程量、设计要求、工期等，并向施工企业清楚地说明决策依据和工程造价的核算方法。与此同时，政府还应为施工企业提供公开透明的市场信息，如市场行情、材料价格等，以便施工企业基于真实情况制定合理报价。

⑶定期交流和协商

政府与施工企业应定期召开工程造价的相关会议和讨论，就工程量、施工技术、材料采购等进行充分的交流和探讨。政府应倾听施工企业的意见和建议，并尽量解决存在的问题和困难，以达成一个共识和可行的方案。

⑷建立纠纷解决机制

政府和施工企业在建立协商机制的同时，也需要设立有效的纠纷解决机制。这可以包括设立独立的仲裁部门或委员会，以解决因工程造价产生的争议。通过建立公正、透明和高效的纠纷解决机制，可以增加相关各方对工程造价的信任度和满意度。

⑸监督与反馈

政府部门应加强对协商过程的监督和管理，确保其合法性和公正性。同时，政府应征求各方的反馈意见，对协商过程和结果进行评估和改进，以不断优化协商机制，提高工程造价的决策水平和质量。

3.3 建立竞争性市场价格

市场人工指的是直接从事施工建筑安装工程的生产工人开支的各项费用；材料费用指的是施工过程中耗费的原材料以及相关零件的费用。市场人工和材料费用与在很大程度上决定了拟建工程的效益。因此，政府可以推动市场竞争，确保施工材料和人工的价格在市场竞争中形成合理的水平。这样可以避免价格的垄断或漫天要价，确保工程项目采购成本的合理性。如政府可以监督市场行为，确保人工和材料供应商按照市场竞争规则提供合理的价格。除此以外，政府还可以对辅助费用（如运输费用、租赁费用、材料储存费用等）进行详细核算和审查，确保其符合实际情况且合理。工程定额的设计取费标准是根据当前市场人工与材料费用的平均标准按照投资额的百分比进行计算。这样的取费方法，在一定程度上难以调动设计者主动考虑降低造价、节约投资。因此，取消工程定额后，政府投资项目应在保证安全和工程功能的前提下依靠科学管理技术，对现行工程施工过程中的市场人工和材料费用进行深入调研，优选新技术、新材料，运用价值工程原理，从设计入手，确定工程造价。

3.4 监督和审计

过去，许多人对工程审计缺乏深入的了解［11］，在确定工程造价的过程中，唯一的依据是国家定额和收费标准，没有考虑项目内容的实际情况与定额情况的差异，审计部门对工程造价的审计主要是基于此。工程造价定额取消后，许多项目内容的造价确定完全是市场行为，这对工程审计提出了新的要求。

工程实物工程量的确定是建设项目前期的重要任务之一，每种工程类型都对应着不同的要求、风险、特点和成本。项目资金成本是指适用于建筑安装工程的数量，包括钢筋混凝土的工程量、建筑面积以及土方石方量等。在工程实物工程量确定阶段，加强对项目决算的审计是一项非常有效的措施，这里有一组数据来充分说明这一点。某企业自2002 年开始对所有工程决算进行全面审计，6年来，共审计工程预决算项目约500 个，报送金额4 亿元，净减额6 000 万元。由于这种工程决算审计方法充满被动性，为弥补工程造价估算偏差的事后弥补措施。所以，其无法适应于建筑市场的无规律性变化，同时存在工程造价估算流程繁琐、制约条件多、针对性强以及标准化水平低的不足。因此，对工程决算审计方法加以调整是合理确定工程造价的一项重要举措。

总之，政府可以加强对工程项目的监督和审计，确保工程项目的成本核算和使用符合规定。通过引入第三方审计机构，增加审计的透明度和公正性，进一步保证投资的合理性。可参考佛山地区的同步预防审计，从工程立项、工程初步设计、招投标、施工过程直至工程竣工验收同步跟踪审计。结合工程项目的实际情况确定工程造价，才能真正有效地确定项目成本，实现项目计划的成功实施。如审计材料采购和使用情况，核实采购价格的真实性和合理性。对人工成本进行审核，确保工资支付符合劳动合同和法律要求。

4 结语

合理确定政府投资项目的工程造价，应根据科学的投资数据，采取合理的工程预算计算方法。在取消工程定额后，通过建立成本管理体系、与企业合作建立透明的协商机制、建立竞争性市场价格、监督和审计工作，政府能够合理确定工程造价，并为同类工程提供借鉴和经验，有助于提高工程造价管理的效率和透明度，促使公共投资更加合理和可持续。