区域协同立法的路径研究

文 蔡雪华

习近平总书记在中央人大工作会议的重要讲话，明确提出建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。近年来，全国人大常委会鼓励各地探索开展区域协同立法，京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区等一些跨省（市）区域和省内市际区域率先探索开展区域协同立法协作，形成了一批区域协同立法成果。围绕区域协调发展，加强区域协同立法，提高地方立法质量和效率，已成为地方立法探索的新趋势新模式。

一、区域协同立法的定位、意义和主要模式

（一）区域协同立法是立法方式上的新进展

一般而言，区域协同立法是指一定区域内两个或两个以上的立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据各方达成的立法协议，对共同关注的事项和共同认可的文本分别进行立法的行为。新修改的地方组织法第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第四十九条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”

（二）区域协同立法的重要意义

一是贯彻习近平法治思想，全面推进依法治国的重要实践。习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”区域协同立法注重突出地方特色，有效解决因为行政区划而形不成政策制度合力的问题，既是适应区域经济一体化发展应运而生的一种新的地方立法形式，也是深化全面依法治国实践的时代要求、必然选择。

二是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记强调，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。国家治理现代化的一个核心内容是地方社会治理现代化。通过区域协同立法，构建区域治理法律和制度体系，规范中央与地方政府以及地方政府之间的交互关系，完善各项制度安排，以此提升区域治理能力，是实现区域治理现代化的首要选择。

三是推进国家区域发展战略的制度保障。区域协调发展涉及跨区域的重大改革，而重大改革都要于法有据。加快区域协同立法，为区域治理和区域协调发展提供法律指引和保障，促进资源公平分配利用，遏制地方保护主义，是实现区域协调发展的题中应有之义。

四是加强人大在立法工作中的主导地位的有益探索。在协同立法中，人大及其常委会一般作为牵头部门，主导着协同立法实践。有些地方人大常委会还组建了协同立法领导小组和工作专班，对法规项目全程领导、全程推动、全面负责，有力凸显了人大在立法中的主导作用。

五是弥补地方立法能力不足的有效途径。区域协同范围内的各地市，共享立法经验和制度，共享立法基地和智库，共享立法联系点和工作平台，共享立法成果，有效节约了立法资源和成本，提高了立法效率和质量，弥补了中央和地方立法的供应不足。

（三）区域协同立法实践中的几种模式

1.省（区、市）间协同立法

（1）京津冀协同立法。自2014年起，京津冀三地人大先后出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》等协同立法规范性文件，形成了建立联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制、学习借鉴交流机制等内容的立法协同机制。

（2）长三角协同立法。2014年，沪苏浙皖共同推进大气污染防治地方立法，三省一市采取互补型立法协作模式，共同协商确定示范性条款文本。同时，在各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，明确联防联控。

（3）川渝协同立法。2020年，川渝两省市人大常委会签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，在优化营商环境、保障铁路运营安全、推进嘉陵江生态环境保护等方面开展协同立法。2021年11月，四川省、重庆市针对加强嘉陵江流域水生态环境协同保护分别制定了条例、作出了决定，首开协同立法“条例”+“决定”新模式。

2.跨省域城市间协同立法

2022年8月，南京市人大常委会会议审议通过了《南京市人民代表大会常务委员会关于加强长江江豚保护的决定（草案）》。江苏省镇江市、安徽省马鞍山市也同步将内容相同的《草案》提请本市人大常委会审议。这是南京都市圈城市首次跨省域协同立法。

3.省内市际协同立法

2021年，汕头、潮州、揭阳三市协同制定潮剧保护传承条例。2022年9月1日，汕头、潮州、揭阳三市人大常委会法工委共同签署《关于开展三市协同立法的合作协议》，这是继广州、佛山2021年签署加强协同立法工作的协议后，广东又一组地市签署相关协议。

4.省市协同立法

2022年，广东省人大常委会在全国率先就推动地方菜发展开展立法，创新采用“1+N”省市协同立法模式，由省人大常委会制定粤菜发展促进条例，汕头、佛山、梅州、江门、潮州等市人大常委会根据地方特色，同步推进广府菜、潮汕菜（潮州菜）、客家菜发展促进条例，首开省与所辖市不同层级主体协同立法之先河，形成一个省级主体对多个市级主体的新模式。

二、协同立法的现实难题

（一）“人大主导”与“政府依托”的立法工作格局还未形成

各地开展协同立法以来，参与的主体多限于各地人大常委会及其法制工作机构，各地政府及部门一般主要负责为立法项目提建议或协助条例起草，一定程度上影响了协同立法对实际需求的全面掌握。现有地方政府规章很少涉及协同内容，政府间协同更多体现为签署合作备忘录和框架协议形式，上升为具有协同发展性质和政府规章和地方性法规的极少。

（二）区域利益纠纷协调机制尚未形成

区域协同立法的核心追求是通过地方治理权的合作，妥善分配发展红利和成本，合理调协利益冲突和竞争。然而，区域内各独立主体政治地位、经济实力、社会发展等的强弱不均和特殊需求等，有可能产生分歧甚至冲突。

（三）协同立法事项的范围仍较为局限

当前最主要的区域协同立法集中于大气污染、水污染防治等环保领域。比如京津冀、长三角、南京都市圈等协同立法，生态环境保护是三大率先突破重点领域之一，但在一些重点交界地域、重要发展领域的协同发展难度大、矛盾多，协同立法推进缓慢。

（四）协同立法的方式仍较为松散

协同立法在实践中的做法主要有：签订有关立法协作协议，由各行政区域的立法主体作出一致规定或分别出台相关文件；对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商；定期或不定期召开区域协同立法的联席会议；对一些区域性的立法项目共同研究等。这些方式不具备刚性特点，依赖于协同各方的契约精神，且缺乏体系性和连贯性。

三、区域协同立法的原则

（一）坚持党的领导。地方党委要加强党对协同立法工作的领导，在统筹协同立法安排，协调解决工作中的重大问题。针对重要协同立法项目，党委可成立立法协调临时机构。地方人大及其常委会要始终坚持党对立法工作的领导，及时向党委报告协同立法工作情况，积极争取党委支持。

（二）坚持法制统一原则。要在立法时吃透中央精神、找准政策取向，准确厘清协同立法领域，确保协同立法方向正确。要严格遵循地方立法权限和程序，对法律、行政法规中的一些具体规定作出改变，必须取得国家的认可，对有些法律保留的事项，只有在全国人大常委会明确授权的情况下，才可以进行协同立法。

（三）坚持全过程人民民主。通过协同立法修法，为区域发展全过程人民民主、维护社会公平正义、实行人民当家作主提供更加有效的制度保障。同时，要在协同立法工作中不断拓展和健全人民群众有序参与立法、表达意愿关切的途径形式，使每项立法都建立在坚实的民意基础之上。

（四）坚持求同存异。要充分考虑各主体间经济、社会发展水平、行政执法能力、法治水平等现实因素。要根据当地实际灵活采取协同立法模式，不盲目追求内容或形式上的一致性。例如前文提到川渝开展嘉陵江流域水生态环境保护协同立法所采用的“四川条例+重庆决定”模式，即是充分考虑两地立法实际而作出的模式创新。

四、推进区域协同立法的一些意见建议

（一）强化上级立法主体对下级区域协同立法活动的指导支持力度。区域协同立法项目在立项前应向共同的上级人大常委会或上级政府报备，积极争取上级人大常委会的提前介入、全程指导，对协同发展中无权或无法协同的立法项目以及在全省、全国具有共性的立法事项，积极向上级人大常委会汇报，争取上级人大常委会列入立法计划。上级人大常委会可明确专门机构负责协同立法协调工作，或建立一个专门的、长期稳定的机构作为协同立法的运作平台，具体开展协同立法的工作。

（二）处理好发挥人大主导与发挥政府基础性作用的关系。地方人大及其常委会应加强与上下级、同级人大及其常委会之间的沟通联系，主动互通立法规划计划、重点项目进展情况和立法协同相关工作推进情况。要建立人大和政府之间的协同立法工作机制，实现地方性法规和地方政府规章的协调与衔接。地方政府及司法部门应尽快建立立法工作协同机制，适时将地方政府之间签订的框架性协议的主要内容转化为政府规章。

（三）强化机制协同。要建立健全与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法工作机制，使之系统化、制度化、常态化。

1.信息共享机制。一是建立统一的区域性法律信息网，所收入的内容应至少包括各地五年立法规划，年度立法计划，相同立法主题的立法进展和法规、规章制定情况，区域内已完成和正在开展的协同立法项目进展情况，区域内立法工作经验和立法成果等信息。二是定期或不定期召开立法工作交流会。

深圳湾大桥（资料图片）

2.立法工作联席会议机制。同级立法主体之间根据协同立法项目成立联席会议，定期召开联席会议，并邀请相关立法起草部门，研究协商立法具体问题、确定协同立法项目、协调立法重大利益、解决协同立法难点焦点问题等工作。

3.法规清理机制。对不符合区域协同发展的地方性法规、政府规章等规范性文件做到及时发现，并及时将信息与协同各方的地方人大、政府交流共享、共同研究、统一修改。可探索开展交叉备案审查。

4.监督协作机制。在积极探索协同立法的同时，一些地方还进行了协同执法检查等，为区域深度合作提供了有力的制度保障。可在推动协同立法向协同监督拓展上深挖潜力，推动执法监督的协作、代表相互视察的协作、讨论决定重大事项的协作等工作。

（四）在立法项目选择上坚持“小切口”“先易后难”。在选择协同立法项目时，应坚持“小切口”，先易后难，优先安排调整对象相对单一、利益关系相对简单、共性需求关联性高、群众呼声强烈的立法项目。对于一些急需立法的项目，可以探索先采取共同出台相关决定、立法解释等方式。

（五）广泛征求意见。一是及时广泛征求政府有关部门意见建议，在起草过程中，应通过书面或召开座谈会等方式及时广泛征求政府有关部门意见建议。二是扩大公众参与，建立完善的公众参与机制，充分发挥基层立法联系点、代表联络站的作用，广泛征求人大代表和社会公众的意见建议。三是重视社会组织作用，让学术团体、科研机构或行业协会等参与到协同立法中来，做好立法征求意见、立法听证、立法论证和立法风险评估。

（六）加强对立法效果的跟踪评估。适时开展立法后评估，可分别就某项协同立法法规进行全面评估，也可以对部分协同立法条款进行单项评估，从而检验协同立法效果，为今后立法提供参考。

（七）加强理论研究。强化协同研究，选择一些系统性、整体性、协同性的地方立法课题，借助人大制度研究会、法学会、高等院校、法学研究机构等平台专家资源力量，联合开展协同立法研究，努力形成一批高质量、可应用的研究成果，为推进区域协同立法奠定扎实理论基础。

五、关于粤港澳大湾区协同立法的延伸思考

粤港澳大湾区有“9+2”市，“一国两制、三个关税区、三种法律制度”，内地9市也各有立法权，由于基本制度、发展水平、管理理念、思维方式等方面的差异，实现立法协同实属不易。但粤港澳大湾区与其他的湾区最大的不同也在于这些制度的差异。开展区域协同立法，应充分利用和尊重这些规则和差异，通过制度协同转化为新的优势，而不是简单地去对接规则和抹平差异。当前，理论界与实务界关于粤港澳大湾区协同立法的研究方向，主要集中于加强制度顶层设计，建立大湾区立法协同机构，召开协同立法联席会议，就协同机制达成协议或形成制度性文件等。然而，如何打破区域法制壁垒，突破政治、司法和社会文化等障碍，确立共同的立法和执法标准，加强立法协同、执法合作和司法协助，还需要进一步研究。