数据要素的现状、价值与未来

□严宇珺

一、引言

2022 年12 月2 日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出20 条政策举措[1]；2023 年2 月27 日，中共中央国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确“2522”框架布局，将数据要素放到“数字中国”的宏大图景中，并提出“到2035 年，数字化发展水平进入世界前列”[2]；2023 年3 月，第十四届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案，特别提出要组建国家数据局，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等[3]。由此可见，中国对于激活数据要素及其相关潜能的决心。在此背景下，本研究从分析中国数据要素的现状出发，对数据要素的现状、价值与未来进行探讨，阐述数据要素的发展价值，并在此基础上探讨数据要素的未来进路，具有深刻的现实意义。

通过对已有研究成果进行分析发现，学术界对数据要素的讨论主要集中在以下几个方面：一是数据要素对数字经济发展的贡献研究。如：刘满凤等（2022）[4]对数据要素市场建设对城市数字经济发展的影响进行了实证研究，并指出数据要素市场建设显著促进了城市数字经济发展；李直和吴越（2021）[5]从政治经济学角度对数据要素的产生背景与作用机制进行了分析，指出随着数字经济的蓬勃发展，数据作为驱动数字经济运转的核心要素，对经济社会总体运行与发展的重要作用日益凸显。二是数据要素参与分配研究。如蔡继明等（2023）[6]从广义价值论的视角阐明了数据要素按贡献参与分配的价值基础；吴宏洛和王杰森（2022）[7]从马克思主义政治经济学视角探究了数据要素参与分配的逻辑机理与实践推进；崔平和彭鸽（2022）[8]从数据要素参与收益分配的价值向度、现实困境和路径探索三个方面，对数据要素参与分配进行了全面研究。三是数据要素建构路径研究。如：张丽芳（2023）[9]提出要从中国式现代化现实运动视角探索数据要素的建构路径；阳巧英和夏义堃（2023）[10]在分析了数据要素价值形成机理和数据要素价值创造的影响因素的基础上，提出了强化数据要素主体能力、重视数据要素资源建设以及规范数据要素流通环境等数据要素价值实现路径。本研究从分析中国数据要素的现状出发，阐述数据要素的发展价值，并在此基础上探讨数据要素的未来进路，以期丰富学界对数据要素的研究。

二、中国数据要素的发展现状

（一）中国数据要素市场规模不断扩大

就数据要素的绝对规模来说，中国数据要素市场规模发展较快。2021 年中国数据要素市场规模为815亿元，国家工业信息安全发展研究中心预计2025 年有望达到1749 亿元，年均增速高达21%。目前，中国数据要素市场涵盖了生态保障、数据服务、数据分析、数据交易、数据加工、数据存储、数据采集在内的7 个分领域。根据《中国数据要素市场发展报告（2021—2022）》：2022 年中国数据要素分领域市场规模（见图1）中数据分析、数据加工、数据储存的市场规模均超过150 亿元，特别是数据存储的规模达到180 亿元，这有助于释放数据要素潜力以及加快数据要素资源化，同时，数据交易的市场规模达到120 亿元，数据服务的市场规模为85 亿元，生态保障和数据采集分别为50 亿元和45 亿元。由此可见，中国数据要素市场迎来蓬勃发展阶段。

图1 2022 年中国数据要素分领域市场规模

就数据要素的相对规模来说，2017—2019 年中国数据要素交易值增速在全球处于领先地位。随着数据要素化成为经济转型的重要方向，数据成为关键生产要素和战略性资源，全球数据交易蓬勃发展。根据表1可知：2017—2019 年中国数据要素市场交易值逐年上升，交易值增速更是在全球处于领先地位；2018 年，中国的数据市场交易值较2017 年增长接近1 倍，2019 年较2018 年数据市场交易值增长近10 亿美元，甚至以23.93 亿美元的规模超过英国；同时，中国数据市场交易值增长率在2017 年高达127.20%，在2018 年达到95.50%，在2019 年也保持在了63.80%。这一系列数据均表明中国数据市场发展迅猛，未来发展潜力巨大。此外，就全球来说，2017—2019 年最大的5 个数据市场的市场交易值增长率均在20%以上，其中美国的市场交易值在2019 年更是高达152.09 亿美元。

表1 2017—2019 年全球最大的5 个数据市场交易值及增长率

（二）中国数据要素的经济价值贡献不断增长

数据要素对经济发展具有促进作用，且存在较大的提升空间。第一，根据《中国数据要素市场发展报告（2021—2022）》研究结果：数据要素对当年GDP 增长的贡献率呈现持续上升状态，说明数据要素正发挥越来越大的促进作用。数据要素带来的经济增长效应是巨大的，但数据要素对GDP 的贡献值仍处较低水平，数据要素促进经济增长的绝对水平仍然较低，依靠数据要素发展宏观经济、实现高质量发展还有很大提升空间。第二，数据要素对行业发展具有促进作用，通过赋能各个行业，进而提高资源配置效率和全要素生产率。与此同时，数据要素对各个行业的影响是不同的。根据《中国数据要素市场发展报告（2021—2022）》：数据要素对信息传输、软件和信息技术服务业的促进作用最大，当其他条件不变，数据要素投入每增加1%，该行业产出就会增加3%；其次是科学研究和技术服务业，数据要素投入每增加1%，该行业产出就会增加1.57%；此后依次是卫生和社会工作行业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，居民服务、修理和其他服务业，租赁和商务服务业等。第三，数据要素对企业的经济效益具有促进作用，既能增加产出、拉动利润增长、降低企业综合成本，又能增加效率、加快周转、提升能源利用率，而且能提高社会综合效益、产生正的外部性。数据要素能显著增加企业效益，具体表现在带动工业企业业务增长平均增加41.18%、生产效率平均提高42.8%、产品研发周期平均缩短15.33%、能源利用率平均提高10.19%。①

（三）中国数据要素政策布局不断细化深入

新时代新征程，我国陆续发布多项政策文件，围绕数据要素制定发展蓝图，明确未来发展的方向。随着2014 年“大数据”被首次写入政府工作报告，拉开了中国大数据产业顶层设计的序幕。2015 年，《促进大数据发展行动纲要》 提出：全面推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国。2016 年，《大数据产业发展规划（2016—2020 年）》全面部署“十三五”时期大数据产业发展工作。2017 年，党的十九大报告指出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。2019 年，《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》首次将数据明确纳入生产要素范畴。2020 年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次提出培育数据要素市场。2021 年，《“十四五”数字经济发展规划》指出要充分发挥数据要素作用；同年，《要素市场化配置综合改革试点总体方案》细化建立数据要素流通规则的具体要点。2022 年，《关于加快建设统一大市场的意见》提出加快培育统一的技术和数据市场；同年，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出:“加快构建数据基础制度体系”。国家的顶层设计逐步对数据要素各环节提出更细致的目标和要求，为推动数据在更大范围内有序流动和合理集聚、进一步促进数据价值转化应用指明了方向”②。2023 年，《数字中国建设整体布局规划》提出“到2035 年，数字化发展水平进入世界前列”，加快数字中国建设；同年，国家数据局正式揭牌，体现出我国数字经济顶层建设持续完善。

（四）中国数据基础设施建设成效显著

中国数据基础设施建设不断加强，已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。截至2021 年底，中国5G 用户数达到3.55 亿户，千兆用户规模达3456 万户，包括脱贫村在内的所有行政村通宽带率达100%。[11]中国网民规模持续扩大，从2012 年的5.64 亿增加至2021 年的10.32 亿，互联网普及率从42.1%增长至73%，网民规模和国家顶级域名注册量均为全球第一，互联网发展水平居全球第二。③截至2021 年底，中国累计建成并开通5G 基站142.5 万个，建成全球最大5G 网络；我国IPv6 地址资源总量位居全球第一；算力规模排名全球第二。④目前，我国数字政府制度规则体系基本建立。我国大陆31 个省区市和新疆生产建设兵团云基础设施基本建成，超过70%的地级市建设了政务云平台。依托国家政务服务平台和国家数据共享交换平台，全国一体化政务数据共享枢纽构建起覆盖国务院部门、我国大陆31 个省区市和新疆生产建设兵团的数据共享交换体系。⑤

三、数据要素的发展价值

（一）数据要素赋能其他生产要素

数据要素通过赋能其他生产要素，与其他生产要素实现深层次融合，既能激发各生产要素自身的活力，又能创造出更大的生产力，展现出巨大的发展价值。一方面，数据要素赋能其他单一生产要素，如劳动要素、土地要素、资本要素、技术要素、知识要素、管理要素等。就数据要素赋能劳动要素来说，能有效提高劳动要素配置效率和劳动生产率，创造出线上劳动形式，提升传统劳动力对数据运用的能力，同时也产生更多的数据，推动数据要素的扩张。就数据要素赋能土地要素来说，能有效盘活土地，推动土地要素的优化配置，引领土地要素可持续健康发展。就数据要素赋能技术要素来说，能有效解决“卡脖子”难题，实现技术持续升级，对实体经济的乘数效应更为明显。[12]另一方面，数据要素同时赋能另外其他多种生产要素，如数据要素同时赋能土地和资本两种要素，数据要素同时赋能劳动、管理和资本3 种要素，数据要素同时赋能技术、知识、资本和管理4 种要素融合。只有驱动多种要素耦合，才能创造更多价值。[13]

（二）数据要素赋能经济高质量发展

数据要素具有高流动性、创新性、普惠性、强渗透性、广覆盖面、高拓展性、跨时空等多重特质，打破了传统生产要素有限供给对经济增长推动作用的制约，从动力、效率、产业融合、普惠共享4 个层面对经济高质量发展产生了积极的推动作用。第一，数据要素通过动力机制赋能经济高质量发展。数据要素带动新技术发展，推动经济社会不断变革，催生出多样化的新需求和新供给，并带来了创新这一驱动力，通过创造新产品、新业态和新模式，开拓出新领域和新市场，为经济高质量发展带来了新机遇。第二，数据要素通过效率变革机制赋能经济高质量发展。随着数据要素被普遍运用于生产中，企业主动变革，通过对消费群体的喜好分析，实现生产资料的精准分配，提高生产效率和运营效率，并实现数字化赋能管理控制技术，推进管理变革。第三，数据要素通过产业融合机制赋能经济高质量发展。大数据与农业的结合，既能实现农业生产精准化，又能实现农业生产绿色化，将农产品转化为经济价值。大数据与制造业的融合应用，能有效降低企业成本，提升企业的竞争力。大数据运用到服务业，有助于在线学习、智慧医疗、数字养老等多元数字化服务的发展。第四，数据要素通过普惠共享机制赋能经济高质量发展。数据这一类生产要素具有普适性，通过不断的复制和共享，能从根本上打破稀缺性生产要素的制约，推动经济可持续发展，惠及全体人民。[14]

（三）数据要素赋能乡村振兴

随着信息化时代的发展，数据要素越来越成为农业数字化转型的关键，是乡村振兴的重要战略资源。第一，数据要素助力农业生产，提高生产效率和生产质量。一方面，数据要素参与农业生产，推动农业生产方式转型升级，缓解了传统农业高耗能、高污染等问题，带动绿色农业发展，保障了农产品质量安全以及实现水土资源保护。另一方面，数据要素推进农业生产的信息化、自动化、智能化，既减少了人力成本、管理成本、生产成本等在内的各种成本，又降低了农业生产人员的工作强度，同时还提高了农作物产量。此外，伴随数据要素市场形成以及数据要素价值的释放，数字农业的商业生态正在加速形成，在农产品的交换环节和消费环节尤为显著，以数据为支撑的现代物流技术和电商平台极大改善了农产品的运输和销售，解决了以往农产品配送难、销路窄的难题，增强了人们对农业生产的信心。[15]第二，数据要素助力农民生活，提高农民收入，拓宽农民增收渠道，增加农民的幸福感。当前，我国大多数农村居民都属于低收入群体，因此，增加农村居民收入仍然是乡村振兴的重中之重。[16]数据要素有助于农民扩大生产规模，大幅提升农作物产量，进而从量的角度增加经济效益。发挥数据要素的创新效应，能够实现资源配置最优，并不断推进农业生产的精准化以及农业生产结构优化，使农业实现高质量发展，进而为农民带来更高收入和更好的生活。同时，积极运用“互联网+农业”能够全面连接生产端和市场端，实现农民“种好粮，卖好价”的愿望。此外，通过延长产业价值链，发展现代农产品加工业和乡村服务业，不断推动大数据赋能乡村旅游、品质民宿、农耕文旅体验、智慧养老等，增加农民多渠道创收。第三，数据要素助力农村发展，提高农村现代化水平，全面推进乡村振兴。近年来，各地大力开展乡村数字化建设，主要是通过大数据赋能，发展智慧农业，进行农业信息化建设，推动公共服务数字化转型，构建乡村现代产业体系。同时，促进产业链融合，加快农村经济数字化进程，通过“互联网+农产品”的方式，实现线上线下同步销售，并通过搭建供应链协作平台，实现买卖双方消息精准对接，推动农村商业模式的数字化变革。随着数字农业农村建设的推进，农业高质量发展正在逐步实现。

（四）数据要素赋能国家治理现代化

数字时代，数据要素参与治理能有效助力国家治理现代化。当前，中国致力于将数据要素融入国家治理中，构建数据要素国家治理体系，引领国家治理朝着更科学化、精细化、智能化、高效化的方向发展，并尝试通过变革顶层制度、开拓科技创新应用、推进协同治理、加强全球治理合作等方式来提升数据要素的治理水平。[17]第一，数据要素能更好满足国家治理现代化的现实需求。通过搭建多元的数字化应用场景，数据要素能快速、高效融入政治、经济、社会、文化、生态环境等多领域，进而提高国家治理的整体效能。数据要素参与国家治理，能在极短时间内对政务数据和业务数据实现采集、归类、分析、流通，大大提高了政府服务能力和服务效率，同时数据智能驱动科学管理与决策，能对复杂的情况实现实时数据采集，通过智能分析，给予客观的评价和精准的研判，并给出科学的建议。第二，数据要素可充分发挥共享效应。数据要素能为不同部门和地区的信息交换提供便利，为政府和社会之间搭起消息互通的桥梁，进而推进国家治理下多元主体的协同合作。[18]第三，数据要素推动政府主动向社会公开信息，有助于公众对政府行使监督权，督促政府工作更加规范化和透明化。

四、数据要素的未来进路

（一）破解数据要素带来的风险和挑战

未来，要进一步破解数据要素给国家治理带来的风险和挑战。第一，针对数据安全问题。需尽快构建数据要素安全体系，既要加大对数据的安全监管，建立全覆盖的安全监管体系，又要加大对数据市场风险的防控，建立数据市场安全风险预警系统，提前对数据收集、使用等可能带来的隐私泄露、数据歧视等问题制定应对方案。第二，针对数据共享开放问题。既要构建数据共享长效机制，加快攻克妨碍数据共享的核心难题，尽快实现数据的互联互通和各级政务部门业务协同，又要全面推进数字化改革建设，最大程度释放公共数据价值⑥，推动数据普惠共享效应最大化发挥。第三，针对数据垄断问题。核心在于发展与规范并重。近年来，数据垄断逐渐波及我国发展的方方面面，影响了经济发展速度和质量。因此，有必要尽快引导和规范资本健康有序发展。第四，针对激活数据潜能的问题。需要加快培育数据要素市场，制定详细的数据交易规则，引导多元主体依法合规进行数据交易。此外，尝试从省级层面出发，针对数据供给、确权、定价、入场、监管、安全等维度，制定统一的数据流通交易管理规定，围绕数据合规登记、交易场所、产业生态、监管安全等关键环节，构建数据流通交易全过程保障体系。

（二）助力经济高质量发展

未来，数据要素将进一步助力经济高质量发展。通过最大限度地利用、共享、流通数据，挖掘数据价值，释放数据生产力，从而提高数据要素对经济增长的贡献。随着数据生产要素进一步深化发展以及广泛参与到社会生产生活中，不仅能带动传统产业转型升级，更能转变经济的发展方式，激发经济的发展动力，提升经济的发展效率，改善经济的发展质量[8]，优化经济的发展环境。在这一过程中，依托劳动、技术、资本、管理等其他生产要素，数据的使用价值和价值能得到最大程度发挥。第一，数字技术持续创新，加速向传统产业融合渗透，赋能各行各业，推动经济发展方式由“规模经济”向“范围经济”转变。第二，数字经济高速发展，新型基础设施建设成效显著，数字产业化和产业数字化深入推进。同时，数据要素参与收入分配，打破传统生产要素在各方面的制约，提质增效明显，为中国经济发展增添了新动力。第三，完善数据要素市场化配置机制，充分发挥政府在数据要素市场中的作用，正确引导和调节数据要素收益分配，建立体现效率与公平并重的数据要素收益分配制度，以最大化提升发展效率。第四，发挥好数据的作用，推动企业数字化升级，加快数据要素市场变革，使数据要素不断渗透到经济活动中，进而完善经济增长结构，加速新业态、新产业、新模式发展，改善经济的发展质量。第五，通过共建网络空间标准，制定数字治理规则，规范数据交易，建设合规的数据交易市场，进而实现经济发展环境的优化。

（三）推进区域协调发展

未来，数据要素将进一步推进区域协调发展。数据要素具有跨时空性、共享性、强渗透性、普惠性等特质，为区域协调发展带来了新机遇。党的二十大报告指出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。[19]随着数据作为生产要素在产业发展中日益显著，对产业布局和区域经济基础起重要的影响，进而数据要素在区域协调发展中充当起越来越重要的角色。[20]基于此，要充分发挥数据要素对我国区域协调发展的助力。一方面，不断推进城乡网络基础设施建设，为数据要素进一步推进区域协调发展做好基础设施保障，另一方面，不断提升东部地区数字创新能力，以数据要素为媒介，践行先富地区带动后富地区发展，在这过程中持续缩小区域发展差距，推进区域协调发展。此外，发挥数据要素在对外开放领域的优势，以数字化技术优化外商投资环境，吸引外商来华投资，带动中西部地区与东部地区共同融入“一带一路”市场。

（四）畅通数据要素“双循环”

未来，将进一步畅通数据要素“双循环”。一方面，加快打造全国统一数据大市场，进而推动数据要素“内循环”发展格局形成。一是统筹推进国家级数据交易所建设，明确其法定职能，使其实现对全国性数据流通交易业务的统一监管。二是构建数据商、第三方服务机构、行业自律组织等在内的大数据生态体系。三是打造多级数据市场管理体系。四是制定数据交易市场配套制度。[21]五是完善数据标准规范并统一数据市场交易规则。[22]另一方面，加快共建“数字丝绸之路”，进而构建起数据要素“外循环”发展格局。一是先确立好数据要素流动流通的交易秩序和监管规制，然后建立起全方位的制度支持体系，用于助力数字要素发展与技术研发，并加快与“一带一路”沿线国家的数据及数字领域的合作，以最大化地释放数据要素的价值。二是通过加快构建“数字丝绸之路”，争取将中国打造成未来国际数据要素发展的核心枢纽，推动建立公平有序的国际市场秩序，推动构建数据跨境流动的制度，使数据能够公平有序流动，打破数据垄断，维护数据主权。

注：

①数据来源：《中国数据要素市场发展报告（2021—2022）》。

②资料来源：《数据要素白皮书》（2022 年）。

③腾讯网.中国这十年：10.32 亿！我国网民规模全球第一！互联网普及率已达73%（网址为：2022-8-19,https://new.qq.com/rain/a/20220819A06AJQ00.html）。

④数据来源：《中国互联网发展报告（2022）》。

⑤光明网.我国数字政府制度规则体系基本建立超70%地级市建成政务云平台,2023-09-09（网址为：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1776550853958219695&wfr=spider&for=pc）。

⑥中工网.如何理解数据作为新型生产要素,2022-09-19（网址为：https://www.workercn.cn/c/2022-09-19/7169193.shtml）。