论举国体制与新中国科技发展（一）

申晓勇

举国体制是国家出面，为实现特定的战略目标动员和调配全国各方面力量，组织实施某一项重大项目任务的工作体系和运行机制。

新中国成立后，我们以国家利益作为最高目标，利用行政资源和政策手段在全国范围内调动资源和力量，聚焦主要目标，系统性地攻坚克难、破解难题，完成重大战略任务，由此形成集中力量办大事的举国体制。

新型举国体制是传统举国体制在新的历史条件下的创新和发展，是在市场经济机制的基础上集中力量办大事的工作体系和运行机制。新型举国体制有利于最大限度地激发各类创新主体的潜能、释放各类创新主体的活力，形成政府和市场“双轮驱动”推进科技创新的强大合力。新型举国体制也是中国特色社会主义制度优势的重要体现，它在强化国家战略科技力量，引导科技创新重点突破，实现跨越式的科技创新方面，具有一般市场经济条件下政府所不具备的能力。

举国体制与重大科技创新关系密切。新型举国体制有助于突破关键核心技术，是建设现代化强国的有利条件。当前，中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。作为世界人口第一、经济总量第一（按照购买力平价计算）、唯一没有中断文明史的世界文明古国，中国理应为人类科技发展做出更大贡献。

实行举国体制，推动科技赶超性发展（1949-1978年）

落后就要被欺负，落后就要被侵略，这是积贫积弱屡遭列强欺凌的近代中国留给我们最沉痛的历史教训。新中国成立之初，外部安全环境非常严峻，以美国为首的西方国家对我国实行政治孤立、经济封锁，甚至以核战争相威胁。发展国防科技尤其是尖端国防科技，捍卫国家安全，是新中国的头等大事。当时的中国一穷二白，工业化建设刚刚起步，急需发展现代科学技术，以维护国家安全、支持工农业生产的发展。毛泽东指出：“我国人民应该有一个远大的规划，要在几十年内，努力改变我国在经济上和科学上文化上的落后状态，迅速达到世界上的先进水平。”①

当时我国科技基础薄弱，必须集中有限资源投向战略项目和重大任务。为此，选择若干重要科技领域的关键问题，集中人力和资源实施攻关，形成一些重大标志性科技成果，不仅可以有力推动经济和国防的发展，也有助于增强党和国家的影响力、凝聚力，体现社会主义制度优越性。毛泽东强调：“我们要调动一切直接的和间接的力量，为把我国建设成为一个强大的社会主义国家而奋斗。”①这一时期是举国体制的形成和运行阶段，集中有限科技资源，实现了国防尖端科技领域的重大突破，促进了工农业生产的快速发展。

（一）建立集中统一的领导体系和组织体制，为重大科技攻关提供坚实保障

新中国建立起来的有效政府及其动员能力，为实行举国体制提供了有力的组织保障。按照发展经济学原理，拥有一个廉洁高效的政府是经济发展的必要条件之一，它不仅能够提供发展的必要环境和秩序，而且能够纠正“市场失灵”，实现跨越式发展。而新中国成立初期的一大优势，就是拥有一个高效、廉洁和动员能力特别高的政府。

在尖端国防科技研制的组织领导方面，1958年，我国成立了国防部科学技术委员会（简称国防科委），隶属于军委和中央科学小组。国防科委将分散的国防科研力量整合起来，统一领导，统一规划。1958年10月，原国家科学规划委员会和技术委员会合并，成立国家科学技术委员会，作为统一领导和管理全国科研工作的职能机构。国务院成立了“二机部”（原子能）、“七机部”（航天和导弹），分别负责所在领域科研事业的推进工作。中国科学院负责研制和发射人造地球卫星。中共中央、国务院、中央军委通过国防科委、国家科委、有关工业部委和中国科学院，实现对国防科技工作的集中统一领导。上述机构则直接对中共中央政治局、国务院和中央军委负责，从而建立了完整的科技领导体系。

1962年11月，中央十五人专门委员会成立，周恩来任主任，包括7位副总理和7位有关部门的领导，统一动员和协调各方面力量，进行核武器研制。为保证“两弹”和国防科研所需的特殊材料、配套产品和备品备件共两万余项产品的研制生产任务，形成了国防科研、生产所需原材料和配套产品的协作网，把分布在十几个部委、二十多个省市的几百个企事业单位、两万多种原材料和配套产品的协作关系纳入其中，涵盖冶金、机械、化工、石油、建工、轻工、纺织等工业部门，还建立了专门管理机构，切实保障“两弹”研制配套任务的完成。

（二）制定中长期科技发展规划，明确战略目标和重大任务，为分阶段有步骤实施重大科技创新绘制蓝图

科技规划是国家对科技发展及其相关问题作出的前瞻性和纲领性的规划和部署，核心是配合一个时期经济社会发展需要而制定的国家重点科技项目。科技规划有利于举国体制下围绕国家战略需求，明确重大科技项目并保障逐步落实。

1956年12月，经中共中央、国务院批准，《1956-1967年科学技术发展远景规划》（简称《十二年科技规划》）颁布实施。这是我国第一个科技发展远景规划，是国家科技事业发展的重要纲领性文件，标志着我国科技事业开始走上国家统一领导、远景规划和近期计划相结合的发展道路。《十二年科技规划》制定了57项重要的科技任务（共616个中心问题），根据国家建设的迫切需要和科技发展的远景，针对那些对国家的生产技术基础有根本性影响的重大科学问题，确定了原子能和平利用、无线电电子学中的新技术、喷气技术、生产过程自动化和精密仪器等12个重点任务。从组织过程和实施结果来看，《十二年科技规划》有利于推动举国体制下重大科技创新，把我国科技领域最短缺、国家建设最急需的门类尽可能迅速地补足，强化了国家战略科技力量的整合，推动中国科技发展实现了一次大的跨越。

1962年底，《十二年科技规划》所确定的主要任务基本完成。1963年經中央批准，开始组织实施《1963-1972年科学技术规划纲要》（简称《十年科技规划》）。《十年科技规划》是在《十二年科技规划》的基础上，根据我国社会主义建设的任务，并参照世界科学技术的进展情况而制订的，是我国科研工作在经历苏联单方面撕毁援助合同等曲折历程后的一个新起点。《十年科技规划》提出了“自力更生、迎头赶上”的方针，着重“打基础，抓两头”。“打基础”，即迅速提高基础工业技术水平和基础科学学科水平；“抓两头”，即一头抓农业和有关解决吃穿用问题的科学技术，一头抓配合国防需求的尖端科学技术。《十年科技规划》的实施，为“两弹一星”的成功做出了重大贡献，但后来由于“文革”的发生，《十年科技规划》的执行基本陷入停顿状态。

（三）恢复和健全国家科学体系，培养新一代科技人才，为举国体制下汇聚科技资源提供人才储备

人才是科技创新的核心要素。新中国成立后，党和政府非常注重科技人才的培育和管理。恢复和重建科研机构，调整高校院系，培养新一代科技人才，并积极争取海外科技人才归国，密切党和知识分子的关系，为新中国初步组建起了一支科技人才队伍，为举国体制下重大科技创新提供科技人才储备。

新中国成立之初，国内仅有30多个科学研究机构，全国的科学技术人员不超过5万人。科研设备严重缺乏，基础条件十分落后，现代前沿科技几乎一片空白。1949年11月，国家组建中国科学院，随后陆续成立了中国科协、中国气象局、国家地质部等科技协调与研究机构，初步建立起我国的科技体系。高等院校参照苏联高等教育制度进行了大规模院系调整，大力发展专门学院。1954年，全国高校在校学生人数增加到25.5万人。1955年，中国科学院共有科研机构44个，科研人员近3000人。此外，各地区根据当地经济发展需要建立了一批科研机构。至1965年，全国省、地（市）所属科研机构共1127个，专业人员4万多名。

新中国的建立激发了大批海外学子的殷殷报国心，以钱学森、华罗庚、朱光亚等为代表的一批海外专家学者克服重重困难，纷纷回到祖国，为新中国科技事业发展做出了突出贡献。到1957年，归国的海外学者达三千多人，約占新中国成立前全部海外留学生和学者的一半以上，他们中大多数人成为我国各领域科技发展的奠基人或开拓者，在中国科学院选定的第一批233名学部委员（后改称院士）中，近三分之二是这批归国的海外学人。

党和政府注重密切党同知识分子的关系。1949年颁布《关于保护与争取技术人员的指示》；1951年颁布《关于知识分子的改造问题》；1961年中共中央批准《关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见》（简称《科研工作十四条》）。1962年，我国在广州召开了全国科学技术工作会议，到会的各学科、各部门科技工作者有310人。周恩来总理在会上提出，知识分子中的绝大多数是属于劳动人民的知识分子，不应该把他们当作资产阶级知识分子。在正确的知识分子政策的鼓舞下，科技人才队伍持续壮大，新中国成立时全国科技人员不足5万人，到1978年6月底达到595万人。

（四）坚持自力更生为主、争取外援为辅，抓住有利时机开展国际合作，为举国体制下重大科技创新提供有益补充和借鉴

新中国成立初期，受国际环境的影响和限制，新中国在外交上执行“一边倒”的战略方针，在科技上与苏联及其他社会主义国家密切合作。新中国成立之初，中国处于较低的技术梯度，所以中国一项重要的国策是，借助苏联的帮助，实现大规模的、系统的、水平较高的技术转移。正基于此，根据国民经济发展的第一个五年计划和十二年科技发展规划的需求，中国先后与苏联签订了156项建设项目和122项科研项目的合作协议，并派遣大批留学生赴苏，苏方则派遣大量专家来华，形成了这一时期中苏国际科技合作的主体，对新中国经济与科技的发展起到了奠基作用。

1958年1月，中国和苏联政府签订了《中苏两国共同进行和苏联帮助中国进行重大科学技术研究协定》（简称“122项”协定），其有效期是中国第二个五年计划的执行期（1958-1962）年。根据协定，中苏两国进行全面科学技术合作，实现中国《十二年科技规划》。该协定涉及众多重要科技领域和部门，且以技术科学为主，涵盖16个领域，与《十二年科技规划》大体对应，中苏双方有600多个单位参与合作。

20世纪70年代前期，中国进行第二次大规模技术引进。1973年1月，国家计委向国务院建议：在三至五年内从美国、联邦德国、法国、日本、荷兰、瑞士、意大利等发达国家引进价值43亿美元的成套工业设备，通称“四三方案”。之后在这个方案的基础上又追加了一批项目，计划总额51.4亿美元。这是继20世纪50年代引进苏联援助的“156项工程”之后，我国实施的第二次大规模技术引进。利用所引进的设备、结合国产设备配套，我国兴建了26个大型工业项目，极大地推动了石油炼制、石油化工和冶金工业的发展。

新中国成立后的30年，我国实行集中力量办大事的举国体制，在重大科技领域取得了举世瞩目的成就。1964年，中国第一颗原子弹爆炸成功；1967年，中国第一颗氢弹试验爆炸成功；1970年，我国成功发射第一颗人造地球卫星“东方红一号”，成功下水第一艘核潜艇。1964年，“南优2号”籼型杂交水稻培育成功；1965年，中国在世界上首次用人工方法合成了结晶牛胰岛素，标志着人类在认识生命、探索生命奥秘的征途中，迈出了关键性的一步。1972年，抗疟药物青蒿素的研制，为全人类的生命健康做出了卓越的贡献。

向新型举国体制转变，利用市场促进科技发展（1978-2012年）

改革开放后，对曾经以高度集中管理和单一计划调节为显著特征的原有科技体制的改革不断深入，举国体制在新的时代条件下向新型举国体制转变。

新中国成立初期形成和运行的科技举国体制，与当时基础薄弱、人才短缺的条件相适应，更多地依赖政府行政动员和集中计划调配能力。随着社会主义市场经济体制逐步建立并完善，过去完全由政府主导的机制，转变为运用多种政策引导资源和人才向国家发展战略需求的方向集中配置的机制（如竞争和激励机制）。同时，发挥好政府作用和市场作用协同实施国家发展战略及其导向下的集中力量办大事，这既需要重视政府的作用，也需要重视市场的作用。

（一）实施市场化取向的科技体制改革，建立与科技发展规律相适应的科技新体制

1985年，国家颁布《关于科学技术体制改革的决定》，科技体制改革全面展开。其重点是在运行机制上改革拨款制度、拓宽经费来源、开放技术市场，同时重视经济杠杆和市场调节的作用，使科研机构具有自我发展的能力和为经济建设服务的动力。在改革开放的背景下，技术引进方式从过去高度集中的管理模式逐步转为向地方和企业放权的分级管理模式，企业创新主体的地位逐渐形成。

20世纪90年代到21世纪初，我国科技体制改革把科研院所人员分流和结构调整作为取得突破的关键，按照“稳住一头、放开一片”的要求，在优化基础性科研机构布局和规模的前提下，鼓励其他行业类和技术开发类科研院所实现技工贸一体化经营，支持科研院所实行企业化管理或并入大中型企业。

2006年，党中央和国务院提出建设创新型国家战略，强调“把提高自主创新能力作为科学技术工作的中心环节”。一系列科技政策和措施支持构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导创新要素向企業聚集，市场配置科技资源的基础性作用日益显著。

高铁的发展是科学技术自主创新的典型案例。2008年2月26日，科技部与铁道部共同签署了《中国高速列车自主创新联合行动计划》，自此，一个以政府为主导、企业为主体、市场为导向、产学研用紧密合作的高速列车技术创新体系正式建立起来，在举国体制下集中全国优势资源，为高铁的自主创新提供了有力的支撑。（樊春良，2019）

（二）科学统筹、系统布局，科技创新战略规划远中近相结合，保障重大科技目标的具体推进和实现

党和政府注重制定国家中长期科技发展规划，安排和部署一系列国家科技重大专项、国家重点研发计划，把长远性、全局性的科技规划与短期规划、重点项目规划长短搭配、有机结合，保障举国体制向新型举国体制转变过程中重大科技目标的具体推进与实现。

在中长期科技发展规划方面，1978年颁布的《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》提出“全面安排，突出重点”的指导方针，确定8个重点发展领域和108个重点研究项目。2006年颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》和《国家“十一五”科学技术发展规划》，明确了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的总体方针，具体部署了16个科技重大专项，涉及航空航天、生物科技、信息等战略性新兴产业以及人口健康、能源资源环境等重大紧迫问题，进一步明确了10个重点领域的62个优先项目，力求突破关键核心技术，提升重大原创能力。

改革开放以来，为实现长期科技发展战略目标，我国部署实施了多个重大专项或重点工程。1986年，党中央、国务院批准《高技术研究发展计划纲要》（简称“863计划”），把大型运载火箭、天地往返运输系统、载人空间系统及应用列为面向21世纪国家航天事业发展的重要内容。1988年，国家科委制定了“火炬计划”，着重发展计算机、微电子、激光、生物工程、新型材料等重要领域。1991年，为加强基础性研究，国家科委制定了“攀登计划”。1992年，中央正式批准实施载人航天工程（“921工程”），并规划了“三步走”发展目标。2004年1月，中央对月球探测工程正式批准立项，命名为“嫦娥工程”，确定了“绕、落、回”三步走战略规划，为后续探月工程的顺利实施打下了重要基础。

（三）重视科技和教育，实施科教兴国战略和人才强国战略，为重大科技创新提供人才保障

科技创新的关键是人才。改革开放后，党和政府把尊重知识、尊重人才放在突出重要的地位。邓小平指出：“正确认识科学技术是生产力，正确认识为社会主义服务的脑力劳动者是劳动人民的一部分，这对于迅速发展我们的科学事业有极其密切的关系。”国家相继颁布了一系列政策，恢复和发展科技人才的培育、评价和奖励制度。1983年发布《科技界继续落实知识分子政策的六条政策界线》，1986年发布《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》，1995年发布《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》，这些政策的实施对科技队伍的重建和发展起到了促进作用。

进入21世纪，党中央把科教兴国战略和人才强国战略确立为基本国策，作出了一系列重大科技创新战略部署。在人才强国方面，中央将造就一支宏大的创新型科技人才队伍作为战略目标，具体措施聚焦于创新型人才培养、激励和引进等方面，紧缺人才和高层次创新人才培养力度持续加大，留学人员回国创业和为国服务工作成效显著。

1995年，国家批准实施“211工程”（面向21世纪、重点建设100所左右高校和一批重点学科）；1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，正式启动“985工程”。

1998年，中央支持中国科学院实施“知识创新工程”，作为建设国家创新体系的试点，加快建设一批具有世界先进水平的国家科研机构。早在1994年，中国科学院率先实施面向海外高层次人才的“百人计划”，吸引了大批海外优秀人才回国工作，他们中的许多人后来成为我国各领域的科技领军人才，带动了我国科技创新整体水平的提升。2012年，中国全社会科技研发人员达到324.7万人，为新型举国体制中重大科技创新提供了充足的人才保障。

（四）对外开放条件下，积极引进吸收国际先进科技成果，为重大科技创新提供参考借鉴

新时期在对外开放方针指导下，我国积极开展国际科技合作与交流。1981年，中共中央、国务院转发《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，明确指出：学习哪些国外先进技术要有一定的选择，要从中国的经济需要、技术基础等条件出发，把学习国外经验同自己的研究和创新结合起来；并规定今后引进技术要有明显的经济效益，凡国内已经掌握的技术就不再引进；技术引进要采取多种方式，并尽可能与国际科技合作和交流以及技术援助结合起来。

2006年，科技部在《“十一五”期间国际科技合作实施纲要》中指出，通过对全球科技资源的充分利用，加强本国的研究开发工作，进而以更低的成本、更高的效率获得更强的竞争力。

改革开放和现代化建设新时期，在新型举国体制下，我国的重大科技创新取得了历史性成就。 1979年，我国成功突破了计算机汉字激光照排技术；1983年，“银河1号”亿次巨型电子计算机研制成功；2003年10月，发射并回收“神舟”五号载人飞船，首次取得载人航天飞行的成功，突破了载人航天基本技术，成为世界上第三个独立开展载人航天的国家。载人航天是规模宏大、高度集成的系统工程，共有100多个研究院（所）、基地、高等院校、工厂直接承担了研制、建设、试验任务；国务院有关部委、军队各总部、有关军区、军兵种和省、自治区、直辖市3000多个单位的数十万人承担了工程协作配套和支援、保障任务，是举国体制下我国重大科技攻关的成功典范。

（编辑 宋斌斌）

① 《毛泽东文集》（第 7 卷），人民出版社，1999年，第2页。

① 《毛泽东文集》（第 7 卷），人民出版社，1999年，第24页。