中澳关系的低位徘徊与“政冷经温”

李冲　刘哲希

2022 年5 月，澳大利亚工党在大选中获胜。工党党魁阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）接替联盟党领袖莫斯森（Scott Morrison）出任总理。政党轮替引发外界对澳新一届政府对华政策的关注。①清华大学中外关系定量预测组认为，澳工党政府虽然释放出改善对华关系的信号，但其对华政策的调整主要集中在经贸领域，在军事安全领域仍配合美国对华实施遏制打压;不过澳工党政府的外交政策相对务实，中澳关系的不稳定性将有所减小。基于此，预测组判断，未来一年（2023年8月—2024年7月）中澳关系将在低级“不和”的状态内徘徊，整体呈现“政冷经温”的特点。②

预测组曾判断中澳关系在2021年持续走低。③ 现实的发展与该判断相符。如图1所示，根据清华大学中外关系数据，在2021年初至2022年5月间，中澳关系从中等“普通”（2.1分）恶化至中等“不和”（-1.6分），达到两国建交以来的最低位。阿尔巴尼斯上台后，中澳关系出现止跌迹象（图2）。在工党执政的第一年（2022年6月—2023年5月），中澳关系维持在中等不和的水平，关系分值在-1.6分附近徘徊。这期间，中澳关系中的正面事件增多。首先，中澳高级别对话重启，“外交冻结”局面得到改善。① 在2022年下半年的二十国集团（G20）系列会议中，两国实现了外长和首脑会晤。2022年12月，中澳举行第六轮外交与战略对话，决定启动或重启双边经贸事务、领事事务、气候变化、防务以及地区和国际问题等领域的对话沟通。2023年3—4月，中澳举行国防部工作会晤和外交部政治磋商。② 其次，中澳经贸合作逐渐恢复。2023年2月，中澳举行商贸部长视频会谈。③ 5月，澳贸易部长法瑞尔（Don Farrell）访华，同中国商务部部长王文涛共同主持第16届中澳部长级经济联委会。④ 中国则解除了对澳大利亚煤炭的进口限制，并取消了对澳大利亚大麦征收的反倾销税与反补贴税。⑤

一、 中澳关系回暖势头有限

虽然当前中澳关系分值出现小幅回升，但结合清华大学中外关系数据库与“全球事件语言语调数据库”（Global Database of Events， Language， andTone， GDELT）数据，预测组判断，未来一年两国关系的回暖势头有限。

首先，既有利好因素释放殆尽，政治对话与经贸合作对双边关系的提升作用下降。政治交流的重启以及经贸关系的恢复是当前中澳关系止跌的重要原因。在交流长期停滞的背景下，重启对话对稳定和改善双边关系的作用较大;但在交流机制恢复之后，例行对话对双边关系的提升作用将较为有限。此外，经贸往来属于低政治领域合作，相关领域的双边互动对解决中澳之间在安全、政治、意识形态等高政治领域分歧的效果不明显。①

其次，工党政府的对华政策具有较强的延續性，中澳关系新增利好因素供给不足。政党政治限制了工党对华政策的调整空间。受所谓“中国威胁论”与“中国渗透论”的影响，有关中国的议题已经成为澳国内政党斗争的焦点之一。② “亲中友华”是反对党用来攻击工党的常用借口。为了争取选民的支持，工党会有意识地展现对华强硬。① 在诸多涉华议题上，工党政府与前任联盟党政府保持了政策的一致。② 例如，工党政府依然阻碍中国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），拒绝响应中国的“一带一路”倡议，反对中资租用达尔文港及投资稀土企业，移除澳外交部和国防部建筑内中国企业生产的摄像头，禁止在公共部门设备上使用TikTok应用等。③根据GDELT数据（图3），工党执政后澳对华合作事件数量虽然呈增长趋势，但主要集中在“口头合作”领域，“实质性合作”事件数量的增加并不明显。① 未来一年，澳工党政府对华政策上大概率仍只会做局部性和策略性调整。

二、 澳盟伴体系加大中澳军事安全关系下行风险

受澳大利亚军事盟友与安全伙伴体系（简称“盟伴体系”）的制约，未来一年，中澳军事安全关系的下行风险将加大。如图4与图5所示，在过去一年中，中澳负面关系事件的“主流”是安全议题;在有关安全议题的负面事件中，涉及澳盟伴体系的又占据半数以上。图6进一步表明，中澳关系与澳主要盟伴（如美国、日本、印度等）对华关系具有较强的相关性。在美国加大对华遏制打压力度的背景下，澳大利亚对美国的追随将更加紧密，同相关盟伴一道配合美国对华政策的趋势更加明显，这将导致中澳军事安全关系的对抗性加强。①

其一，澳大利亚将继续强化美澳联盟，深化美英澳核潜艇合作。在美澳联盟方面，2022年12月，澳大利亚同美国举行了工党执政以来的首次部长级年度磋商会议，就美国海空军事力量在澳部署与整合美澳国防工业基地达成一致。② 2022年3月，美国国务院批准向澳大利亚出售220枚战斧巡航导弹。澳国防工业部长表示，这些导弹将“给对手带来威慑作用”。③ 2023年7月，澳大利亚宣布两年内将开始在国内制造导弹并向美国供应制导武器，美国也表示将协助澳制造多管火箭系统。① 在“美英澳三边合作关系”（AUKUS）方面，澳工党与联盟党具有高度共识，希望获得核动力潜艇以应对所谓“中国的战略挑战”。② 2023年3月，澳、英、美三国达成关于装备常规武器的核动力潜艇（SSN）的阶段性协议。③ 可以预见，未来一年核扩散问题将成为中澳关系中最大的不稳定因素。

其二，澳大利亚将加强与日本、印度、菲律宾等盟伴的外交防务关系，共同为美国对华政策提供配合。工党政府谋求深化与日、印等“四方安全对话”（QUAD）成员的安全合作。2022年10月，澳大利亚与日本更新《日澳安全保障联合宣言》，决定在军事、情报、网络安全、太空等领域开展合作。根据该协议，日本自卫队可以参与在澳大利亚北部举行的军事演习。④ 在同年12月举行的日澳“2+2”会谈中，澳副总理兼防长马尔斯（Richard Marles）指出，日澳安全合作具有配合美国、针对中国的一面。⑤ 2023年3月，阿尔巴尼斯访问印度，就加强防务协作与印度达成一致。在2023年下半年，澳大利亚将首次主办有美、日、印等国参加的“马拉巴尔”（Malabar）海上军演，印度也将首次参加在澳大利亚举行的“护身军刀”（Talisman Sabre）军演。正如阿尔巴尼斯所言，2023年澳印防务合作“将比以往任何年份都更加繁忙”。⑥ 此外，澳也加强了与东南亚国家的安全合作。2023年2月，马尔斯访问菲律宾，就南海联合巡逻议题同菲磋商。① 在未来一年中，澳大利亚同盟伴的联合军事行动数量将呈上升趋势，相关活动对中国的指向性也会愈加明显。

其三，澳大利亚将围绕太平洋岛国与中国开展更为激烈的竞争。澳大利亚历来将太平洋岛国视作“后院”，对中国与相关国家开展安全合作极其敏感。竞选期间，工党就曾指责联盟党因为忽视太平洋岛国而导致中国“填补真空”。② 执政后，工党政府增加了对太平洋岛国的援助金额，时常干扰中国与该地区相关国家的合作。③ 随着美国拜登政府2022年9月出台首个“太平洋伙伴关系战略”、提升对南太平洋地区的重视程度，澳大利亚将更多借助美国及其他盟伴的力量在该地区同中国开展竞争。④ 未来一年中涉及太平洋岛国的议题可能成为中澳关系的风险点。

三、 中澳关系的“政冷经温”及其限度

综合上述分析，预测组判断，在未来一年中，中澳关系将呈现“政冷经温”的特点。一方面，工党政府不会调整对华政策的总体方向，中澳政治军事关系难以改善，甚至有进一步下行的风险。另一方面，中澳都有稳定双边关系的意愿，两国管控分歧、降低政治军事关系对经贸关系负面影响的动机较强，中澳经贸合作企稳回升的态势将得到维持。

需要指出的是，中澳关系的“政冷经温”有较为明确的上下限。从“政冷”角度看，虽然短期内中澳政治安全关系不会改善，但两国关系在未来一年中大概率不会再次出现断崖式下降。工党政府虽然在相当程度上延续了联盟党政府的对华认知与对华政策，但与莫里森相比，阿尔巴尼斯在外交上更加务实。阿尔巴尼斯一改莫里森毫无底线抹黑中国的风格，在涉华表态上较为谨慎，盡量避免在中国的核心利益关切上进行挑衅。① 这降低了中澳关系因“麦克风外交”而在各个领域迅速恶化的可能性。② 同时，出于塑造周边安全环境和推动经济发展的考量，中澳均有稳定双边关系的意愿。两国元首在会晤时表示，“重视改善和发展两国关系的意愿”，“通过建设性、坦诚对话沟通缩小分歧”。③ 在澳大利亚同美、英达成核潜艇阶段性协议后，中澳仍然举行国防部工作会晤，澳商界代表团继续频繁访华，阿尔巴尼斯也释放了希望来华访问的信号。④

从“经温”角度看，未来一年中澳经贸关系回暖的趋势将持续，但双方经贸合作仍将集中在食品、农产品和煤炭等大宗商品的进出口上，高科技等关键领域的经贸合作仍然难以实现。2023年5月，七国集团（G7）峰会发表联合公报，声称要通过经济“去风险化”和“多元化”增强成员国经济的韧性。受邀出席峰会的阿尔巴尼斯表示，他支持G7的联合声明，并强调需要减少对中国贸易的依赖。⑤ 澳贸易部长在国内演讲时则称“进行更多贸易是澳建立安全稳定经济未来的关键部分”，并建议企业推行多元化。① 可以预见，受政治和战略因素的冲击，中澳未来一年在关键经济领域难有合作空间。

四、 结语

工党执政后，中澳恢复了中断近3年的高层会晤与交流，双边经贸合作企稳向好。结合工党政府近期的表现，以及清华大学中外关系数据与GDELT数据，预测组认为，澳工党政府的对华认知与对华政策并未发生方向性调整，未来一年中澳关系回暖乏力，双边关系等级将在低等“不和”区间徘徊。随着澳大利亚配合美国对华政策的力度加强、与盟友和安全伙伴合作的加深，中澳军事和安全关系的下行压力增大。但由于阿尔巴尼斯政府在外交上相对务实和稳健，加之中澳双方都有稳定双边关系的意愿，未来一年中澳关系将呈现“政冷经温”的特点。而随着澳大利亚对经济安全的关注日益升温，中澳经济关系受双边军事安全关系影响的程度会逐渐增加。