对城镇养犬管理部分问题的研究

吴海膑 赵 菁 娄 敏

随着城镇化的不断发展，我国城镇养犬居民数量不断增多，城镇养犬管理问题也愈加繁杂。近年来，我国不断丰富有关养犬管理的规定，但在实践过程中，养犬管理工作尚缺少一部全国性的专门性法律法规以提供系统的法律支撑。笔者通过资料研究、问卷调查、实地考察等方式，对城镇养犬管理存在的法律法规繁多与分散、管理部门多元化与职责的模糊化等系列问题进行分析，从国家立法、政府管理、基层自治等角度出发，提出了养犬管理专门化、相关主管部门化“管理”为“服务”以及建立“政府指导与配合下城市居民养犬基层自治制度”等措施，以应对城镇当前由饲养犬类所引发的系列管理问题。

一、城市养犬管理存在的部分问题及其成因分析

（一）从法律规定上来看

我国包含养犬管理内容的部门法较多，包括《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国民法典》等，在地方又有各省市的犬类管理条例。诸多法律规定的内容虽较为详细和丰富，但又比较分散且各法律文件的立法目的各有侧重，国内尚缺少一部综合权威的指导性、专门性养犬管理法规来科学地规范全国的养犬管理工作以完善国内养犬管理体系。

（二）从政府管理视角来看

1.管理主体多元化、职责模糊化给养犬管理工作带来困扰

大部分养犬管理条例等规定中都提及了地方政府、派出所、居（村）委会、街道办等多个参与管理的主体。在《上海市养犬管理条例》中，依该条例第五条的规定，一头犬的事务有可能同时涉及公安部门、兽医主管部门、动物卫生监督机构、城管部门、工商行政管理部门、街道办等等，可见涉及犬类管理主体数量之多。同一犬事务可能因此而往返于各部门之间，从而给涉犬事务的解决增添了麻烦。

《洛阳市养犬管理条例》中第七条规定：居民委员会、村民委员会、业主委员会、物业服务人应当引导、督促养犬人遵守养犬行为规范，协助相关部门处理养犬纠纷。上述规定所涉及的相关主体较多，涉犬事务管理参与面广，虽指明了各参与管理的主体，但职责模糊与权责不一且存在冲突，难以使部分参与主体发挥主动性。

2.基层治理工作存在短板

（1）相关法律法规宣传工作效果不理想

笔者就城镇养犬管理相关问题进行了问卷调查，就部分结果（见表1）来看，近34.51%的市民都对法律法规不大了解，基本了解程度的市民也较少。笔者在长沙市四方坪等社区进行了实地调查，观察到部分社区沿街道路配置有公共广播设施在不断宣传提倡规范社区养犬管理的内容，但仅是广播宣传此类的行为并不会过多引起居民关注，其实质作用不甚理想。

表1“有关城镇养犬管理问题的调查问卷”部分调查结果

（2）基层执法资源紧张，管理存在缺失

在进行相关调查时，常州市区某宠物店工作人员表示，其对基层主管部门养犬管理的直接感受就是管理上的不严格。换言之，对于养犬这种小事，相关主管部门缺少管理的积极性。从实际情况来看，基层工作单位通常人员紧张，基层管理与服务压力大，过多关注涉犬民情则势必会占据本就不充裕的执法资源。

3.城镇养犬管理公共配套服务设施不足

笔者对长沙市进行实地考察，在长沙市内四方坪社区、紫荆园社区以及东湖街道社区等人口密集处的社区公园均未发现类似“宠物排泄点位”之类的公共服务设施存在，大部分宠物只得就地解决。站在社会公益的角度上，做好养犬管理服务工作实质上也是一种增加人民福祉的社会保障行为。只注重规定而不注重服务，市民也许不会乐意接受这份由诸多管理规定而产生的本可以不必要承受的麻烦。

二、解决城镇养犬管理相关问题的建议

（一）加快实现犬类电子信息管理系统全城镇覆盖

早在2018 年，国家发改委就发布了《关于加强城市宠物犬分类管理的实施意见》，提出对城市宠物犬进行身份芯片登记备案，并建立完整的信息化监管平台。放眼国外，日本在2022 年6 月1日通过的《动物爱护法》内明确规定，在全国范围内施行养犬管理芯片植入强制性规定。

我国要加快全国范围内城镇宠物犬类芯片强行植入制度的实施，建立统一的犬类信息电子管理系统，这能对防止遗弃以及走失宠物的搜寻、犬类冲突定责、犬类救助等多方面的综合管理起到帮助作用。

（二）相关主管部门深入化“管理”为“服务”

坚持为人民服务是建设服务型政府的宗旨与目标，在完善城镇养犬管理规定时，也要对服务工作投入更多精力。绝大部分的犬类对于饲养主来说都具有重要的精神意义，哪怕只是在公园装配宠物便桶，也能让饲养犬类的市民感受到政府在犬类事务上所做的服务，更有利于提高市民守法遵规积极性。

相关人员在进行服务的同时，对养犬管理工作的重点进行宣传也会较传统的广播宣传等方式更有效果。相较于制定规则并集中精力执行，政府主动帮助犬主更有利于在养犬管理工作中取得更好的结果。

（三）建立“政府指导与配合下，城市居民养犬基层自治制度”

对养犬的管理终究是以责任形式落到犬主身上，养犬活动是一项具有精神意义的活动，应将管理注意力集中到养犬行为的精神意义归属方。让居民自我管理，能够更有效地了解到群众的意见与建议。

推动将管理主体重心逐渐转移到基层群众自治组织上。倡导以小社区为单位，通过业主大会等方式制订本社区自己的养犬公约，选出自己社区的养犬管理组织。基层管理组织定期召开社区养犬交流会议，集中解决社区涉犬事务，自主和谐地解决社区涉犬纠纷。这既能提高居民参与度与积极性，也能有效缓解基层管理部门执法压力，弥补基层执法资源的不足。

此外，相关管理部门应当定期进入社区，为社区养犬管理自治组织提供帮助，定期参与社区管理活动，增加自治组织底气，提升自治组织威信。在应当严格管理，需要采取强制性措施时，相关主管部门应当积极主动行使职责。实现政府与社区、基层自治组织等主体之间的协同管理，是提升管理效能的必然发展趋势。

（四）推动国内养犬管理的专门化

1.制定高效力位阶的养犬管理专门性法律

制定全国性的犬类管理专门性法律，有利于推动养犬管理相关法律的集中与专门化，给养犬管理提供系统、便利的法律支撑，有利于更好地对居民养犬进行科学与全面的管理。

2.推动部分养犬行政管理职能整合

现阶段，我国犬类管理涉及公安、兽医主管、动物卫生等诸多部门，职责分散会加大管理成本，于民众而言也增添了饲养犬类的麻烦，推动部分分散的养犬行政管理职能整合，可以减少相关主体的管理成本，同时也有利于推动建设服务型政府，顺应国家提高现代化治理能力水平的要求。

（五）推动明确犬伤人行为刑事责任研讨

在2023 年的全国人大会议期间，全国人大代表庹庆明表示，目前，我国对于犬伤人一类案件仅在《民法典》中用侵权责任予以规定，并未对犬伤人后犬的饲养者或管理者应承担的刑事责任明确规定，导致责任界限模糊、司法标准不清晰，在实践中不仅给司法人员裁判带来了极大困扰，也不利于保护受害人的合法权益。

按英国的《危险犬类法案》规定，涉事犬主可能会面临最高14年有期徒刑。而在我国刑法中，犬伤人涉刑案件最后可能会以过失致人重伤、死亡等罪处理，并未在刑法中单独给予法律评价。

将犬伤人的刑事责任明确，有利于明确涉犬刑事案件的责任划分与司法标准，给司法裁判带来明确的法律支撑，推动部分特殊犬伤人案件的解决。此外，犬伤人刑事责任明确后，受刑法本身的规制机能影响，可以间接强化犬类饲养者与管理者的责任意识。

国家立法部门应积极组织社会各界对犬类伤人入刑问题进行讨论，听取来自社会各界的相关建议，就相关问题积极开展基层调研，加快推动犬伤人行为刑事责任明确化问题研讨进程。

三、结论

城镇养犬管理的一系列问题产生的原因源自法律规定、管理制度、居民自觉意识等诸多方面的欠缺。推动城镇养犬规范化就是推动城镇文明治理规范化，解决城镇养犬管理问题就是解决了一个现代化文明城镇建设问题。

相关主管部门在治理过程中要充分考虑群众的意见与建议，充分发挥基层自治的优势，积极营造良好的城市文明养犬的氛围。各主体也应积极汲取实践经验、不断创新与完善城镇养犬管理手段。城镇养犬管理体系需要与时俱进，不断地迎合城镇发展过程中的实际需要，以切实保障人民群众的利益，推动现代化文明城市的建设。