首善之谋：北京西城区花园城市建设路径探索

陈朝晖 李帅 林宛婷

2023年7月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会中强调，今后5年是美丽中国建设的重要时期，应以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化。北京市政府印发的《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023—2025年）》中明确指出将花园城市建设列入首都高质量发展“头号任务”。

本研究以首都花园城市建设为背景，结合西城区花园城市建设初期规划与区域特色，以问题为导向，科学系统地探索首都核心区花园城市创建路径，并为实现首都高质量发展与建设提供模式参考。

1 “花园城市”理论的由来与实践

“田园城市”（Garden City）这一概念最早是在1820年由著名的空想社会主义者罗伯特·欧文（Bobert Owen）提出的。1898年10月，霍华德出版了《明日——真正改革的和平之路》（To-Morrow:A Peaceful Path to RealReform）一书，针对工业革命带来的多种弊端和城乡矛盾，提出了具有生态理念的“田园城市”的理论和设想[1]。“花园城市”（Garden City）理论是在“田园城市”本质和内涵的基础上产生的，中心思想是使人们能够生活在既有良好的社会经济环境又有美好的自然环境的新型城市之中[2]。近百年来，新加坡、伦敦、巴黎等诸多城市围绕着“花园城市”理念展开了丰富的建设实践。新加坡在1965年建国时提出了“花园城市”的理念；1973年“花园城市行动委员会”的成立标志着“花园城市”上升至国家战略，迈向“花园中的城市”。特别是近10年新加坡的花园城市建设，在“花园城市”的基础上，注重生态自然保护和绿色空间联网，将“花园中的城市”升华为“大自然中的城市”[3]。

首都北京即将开启的“花园城市”建设，不仅是对以往花园城市建设经验的借鉴，更是对“园林城市”“森林城市”“公园城市”和谐发展理念的继承延续。

2 首都将从“公园城市”向“花园城市”转型

2.1 首都“花园城市”建设的时代背景

1）落实习近平总书记对北京城市建设的要求。2022年3月和2023年4月，习总书记在参加首都义务植树活动时，先后2次对北京城市绿化工作作出重要指示，要求“把首都建设成为一个大花园”。

2）落实新时代中国特色社会主义生态文明思想。党的二十大报告指出：尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

3）落实首都新发展阶段的高质量发展要求。北京市第十三届党代会指出：“中国踏上全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，大力推动新时代首都发展成为北京踏上新征程的根本任务。新时代首都发展的根本要求是高质量发展，出发点和落脚点是要让人民生活幸福，标准是首善。”

2.2 首都“花园城市”建设的基础条件

“公园城市”与“花园城市”都强调以人为本、功能融合、注重生态、体系推进、共治共享和精细化治理。“公园城市”侧重服务性，以市政公园为主体提升城市绿色休闲空间的供给和服务，目的是让城市生活中增加惬意的绿色空间。“花园城市”侧重城市特色内核，以全域空间为对象提升城市宜居度，其建设目标是让人随时随处感受美好，以塑造“栖居林田中、行走绿荫下、坐卧花草间”的城市整体意象[4]。“花园城市”建设是基于“公园城市”发展理念持续推进首都生态文明建设的新征程。

2022年，首都全域森林覆盖率达到44.8%，城市绿化覆盖率达到49.3%，全市各类公园1 050个，人均公园绿地面积达到16.63 m2，公园绿地500 m服务半径覆盖率达到88%[5]。以上数据足以说明北京已实现“千园之城”这一评价标准，“花园城市”建设已经具备了良好的基础条件。

3 首善之区建设的西城实践

北京市核心区控规提出“将首都功能核心区建设成为政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首善之区”，西城作为核心区重要组成部分，将其建设为首善之区是落实控规的工作内容。

西城区位于北京市中心区域，总面积50.7 km2，是全国政治、文化和国际交往的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。从历史渊源到城市职能，西城区与北京城的发展紧密相连。

西城具有展现营建智慧、都城精华的文化基因。现今西城区的南半部曾是古蓟城的所在地，也是北京城的真正源头（图1）[6]。六海八水作为北京城重要的自然环境要素，构筑了都城水利格局，凝聚了古代城市规划和雨洪管理的建造智慧，对整个城市发展产生了巨大的影响。

1 蓟城、金中都、元大都、明清北京城位置与西城区的范围关系Relationship between the location scope of Jicheng City,Middle Capital of Jin, capital city Dadu of Yuan Dynasty and Bejing City in Ming and Qing Dynasties and that of Xicheng District

西城区具有延续千年、博大精深的园林基因。西城区是全市古树名木分布最为密集的区域之一，共有古树名木3 304棵，占全市古树名木总数的7.89%。数量在100株以上的古树群有景山公园古树群、北海公园古树群、先农坛古树群。其中，北海公园又是中国现存最古老、最完整、最具综合性和代表性的皇家园林之一。西城的古树名木和历代园苑是维护北京古都风貌最珍贵的自然文化遗产（图2、3）。

2 北海公园画舫斋的“唐槐”“Tang Huai” (a locust tree planted in Tang Dynasty) in the Painted Boat Studio in Beihai Park

3 景山公园的“槐中槐”“Locust among Locust” in Jingshan Park

西城区也是红墙意识、首善标准的发源地。1999年，西长安街街道首次提出“红墙意识”，经24年的发展已形成了鲜明的时代内涵，即绝对忠诚是“红墙意识”的政治底色、责任担当是“红墙意识”的时代注脚、首善标准是“红墙意识”的鲜明标尺。

所以，西城区重点聚焦历史文化、城市功能，从落实核心区控规和推进精细化治理2方面推进首善之区建设。

3.1 落实核心区控规

3.1.1 筑底色：保护历史风貌，复兴老城魅力

西城区近30%的用地为历史文化街区，古城风貌是西城区建设花园城市的重要基底和禀赋。统筹考虑风貌保护、城市安全与减量发展，对核心区实施最严格的管控。

1）视廊高度管控：围绕“看城市、看山水、看历史、看风景”主题，加强建筑高度、建筑色彩、建筑体量和屋顶形式的综合管控，营造与自然山水和谐相融、与历史文化交相辉映、具有高度可识别性的城市景观形态。例如，2021年，根据核心区36条战略级景观视廊保护控制规划，拆除积水潭医院新北楼。从银锭桥远望西山，已看不见新北楼的遮挡，“银锭观山”露出历史真容（图4、5）。

4 银锭观山视廊改造前Landscape visual corridor of “Silver Ingot Bridge Capturing Mountain View” (a scenery pronounced as“Yindingguanshan” in Chinese) before transformation

5 银锭观山视廊改造后Landscape visual corridor of “Silver Ingot Bridge Capturing Mountain View” (a scenery pronounced as“Yindingguanshan” in Chinese) after transformation

2）街道风貌管控：通过系统的保护性修缮及恢复性修建工作，探索历史文化街区风貌全范围、全要素、全周期管控。通过微整治、微修缮、微更新，实现对历史变迁信息的留存和最小干预。在具体项目中试行责任规划师、责任设计师、责任工匠师“三师”技术责任制，确保设计意图有效传导至实施环节。

3.1.2 显格局：凸显蓝绿骨架，强化空间结构

依托城址遗存、棋盘路网、历史水系、九坛八庙，综合运用多种手段让历史文化融入现代城市空间，强化老城空间结构的整体性。

1）推进中轴线申遗保护综合整治，做好历史文物保护修缮工作，优化周边环境秩序。结合历史文化街区保护更新，强化资源统筹利用，优化利用升级改造后的空间。例如，2022年完成万宁桥一期修缮工程，优化桥东侧的绿化空间，增加亲水步道，修整桥西侧的河道驳岸；2023年，有序拆除桥体东侧附着的自来水管道及通讯光缆，使万宁桥全貌得到更好的展示（图6、7）。

6 提升后的万宁桥Wanning Bridge after upgrading

7 拆除围栏后的镇水兽Water-calming beast upon removal of fence

2）持续打造二环路文化景观环线，在二环路内侧逐步形成连续的绿化带；对立交桥下空间进行更新改造，织补老城区城市功能，提升空间品质和利用效率。如位于西二环西便门桥和广安门桥之间的天宁寺桥，是二环路立交桥，且横跨西护城河，桥下空间十分复杂。2023年，对天宁寺桥下封闭昏暗、通行不便的灰色空间进行专项整治。综合实地调研及大数据采集分析等手段汇总周边居民需求，经市规划自然资源委、市交通委、西城区政府、相关街道、社区和属地责任规划师多轮研讨，在融合周边文化元素的基础上，按照“安全、通达、开放、经济”的设计原则，打通桥下空间与滨水绿道的交通断点、补充公共服务设施，实现三网合一[7]。

3）推进历史水系保护与环境提升，强化水系周边生态缓冲带保护、公共空间建设与滨水建筑管控，着力打通滨水步道的断点与堵点，建设贯通的亲水岸线，形成连续开放、绿荫环绕、人水和谐的文化场所。2018年，建设10.9 hm2的西海湿地公园，在公园内设置2万m2水生种植区、500 m2野鸭岛、800 m2生态浮岛区，新增50余种水生植物，构建了城市湿地的生态系统，恢复了西海历史上的湿地景观风貌和该地区丰富的物种多样性（图8）。

8 西海湿地公园Xihai Wetland Park

4）持续推动棋盘路网林荫化改造，完善道路生态系统，优化城市街道景观，提升公众出行的绿色心理感受。2019年中央经济工作会议提出“城市更新”战略，2021年平安大街完成变革性改造提升。平安大街改造率先提出“市政休闲带”的概念，将步行、骑行、市政设施、非机动车停车空间、景观绿植等要素集约到非机动车及人行步道之间宽约6.8 m的带状空间内。建成后，平安大街从一条只有栏杆、没有树荫的柏油马路，华丽转变为绿荫掩映、鲜花满路、生机勃勃的景观大道（图9）。

此次个人所得税法改革取得的突破性进展，就是实现了从分类征收到综合与分类相结合的税制，而迈出这一步，中国用了22年时间。

9 平安大街改造项目Ping’an Street renovation project

3.2 推进精细化治理

1）环境综合整治。西城区积极探索街巷环境精细化管理提升新思路、新方法，其整治范围覆盖近23 km2，超过全区面积的1/3。截至2022年底，共完成80余条大街、300余条胡同、3 000余个环境脏乱点治理和景观改善，使居民幸福感、获得感不断增强。

2）推进城市更新。聚焦重点地区、重要专项，完成法源寺文保区保护更新项目、地安门外大街空间品质提升、小马厂南里老旧小区整治项目，从而加强了名城保护，更加彰显文化魅力，进一步改善人居环境[8]。

3）生态环境改善。西城区共有14处河湖获评北京市“优美河湖”。建成广阳谷、常乐坊等城市森林，北护城河、什刹海环湖等滨水绿道，人定湖、宣武艺园等全龄友好型公园，让绿色成为西城区的靓丽底色。

4）推动文化强区。西城区从首都功能核心区的定位和群众需求出发，用丰富的文化资源，统筹推进文明培育、文明实践、文明创建。将老旧厂房改造成文化产业空间；通过文化系列产品锻造西城文化IP；以“悦读湾”为抓手推进“书香西城”建设。首都功能核心区的公共文化服务体系日益完善。

5）绿色循环发展。“十三五”期间，西城区开展生态改造“黑土计划”，提出“落叶化土、枯枝还田”理念，将园林绿化废弃物高质化处理后的有机质反哺城市土壤，实现园林绿化废弃物循环综合利用。

4 西城区花园城市建设的重点任务

围绕西城区历史文化、功能定位、出行环境、畅游体验、生态本底、百姓生活、绿色数字7个方面形成西城区的重点任务（图10）。

10 西城区花园城市建设7项重点任务7 key tasks in the construction of Garden City in Xicheng District

4.1 塑造大国形象核心精华

4.2 提高特色功能区感知度

围绕首都“四个中心”建设，大力推进政务街区、历史街区、产业街区、生活街区的花园品质提质。

1）中央政务空间静谧化。秉承“百里长街、百年大树”理念，沿长安街塑造“丹韵银律、玉兰青松”的绿带图景；在政务区塑造“青砖灰瓦、绿冠悠然”的老城风景；沿政务线路打造“井然有序、绿树浓荫”的城市街景。

2）历史街区京韵化。立足西城历史，发挥文化优势，强化历史名园的引领功能，打造园林外交名片；将新的文创经济、文艺活动融入老城空间，由点及面形成渐进式历史街区的活化迭代；净化胡同空间，还原院落韵味，鼓励居民运用老北京乡土植物及传统方式打造“最美院落”，建设花园式历史街区；沿历史街巷打造“一个古树故事、一间胡同书房、一场京剧表演、一处名人故居、一尺街坊花园”模式的文化探访线路，全方位、多角度地展现老城历史、胡同生活。

3）产业园区品质化。倡导统筹空间破界融合，打破附属绿地、道路绿化的红线壁垒，实现区域绿量最大化、空间利用最大化、景观效益最大化；注重活力社群花园社交，结合各类社群、兴趣族群的工作生活趋势，营造精致花园，促进圈层社交，提升区域吸引力；通过重磅大展、公益集市、企业设计节、新品发布会等活动激发城市活力；营造碳汇生态环境，落实低碳设施、低碳建筑、资源循环利用、绿化建设等低碳技术措施。

4）城市住区邻里化。发掘并利用老旧住区入口、住区边界与城市道路间的隙地，打造家门口的微花园；重构住区内的公共空间，通过提升空间效能，平衡住区绿化配比与居民停车扩容的需求；充分考虑住区居民年龄结构，增设适老适儿设施，构建全龄宜居社区；倡导居民认种认养，推进邻里共享花园，增强家园建设意识。

4.3 打造优美舒适出行环境

借鉴平安大街实践经验，全面提升西城区城市空间环境品质。以“四横三纵”城市道路为骨架，优化道路断面，减少机动车道或缩减机动车道宽度，将腾出的空间用于增加中央绿化隔离带或机非绿化隔离带；净化街巷空间，有序整合道路空间内的市政设施，促进街道空间净化；彩化沿线景观，根据道路尺度、文化本底，补充适宜的观花植物，打造“一街一花景”的植物特色景观。统筹考虑人行道空间和建筑附属空间向复合功能的绿色公共空间转化，营造西城“道”处是风景的花园风貌。

4.4 丰富蓝绿空间畅游体验

整合绿地资源、优化服务功能，构建“公园斑块”“花园基质”与“风景廊道”多级游憩空间结构。在公园斑块中，探索通过推行“共享草坪”，增强公园绿地的场地兼容性，实现以丰富的活动内容提供各类服务的绿地赋能形式；发动驻区单位，将附属绿地开放共享、拆墙退界，形成全域“花园基质”，街道、社区和社会单位共同谋划“一地一策”，让形式多样的共享空间服务百姓生活，这也是实现公园绿地500 m服务半径全覆盖的有效途径；推广平安大街模式，通过缩减机动车宽度、增加隔离带绿量、打造城市风景廊道，构建形式灵活、功能复合的社区级绿道，最终实现绿网串联生活，脚步感知西城的畅游体验。

4.5 强化城市生态韧性本底

根据西城区核心区控规既定目标，常住人口规模、传统平房区人口密度已逐步降低，地上建筑规模、老城建设强度已平稳下降，“双控四降”工作将持续深入推进。但仍存在用地紧张的情况，为解决高密度城市绿色空间拓展问题，提出“向上”与“向下”策略。“向上”，即注重大乔木的生态作用 ，通过冠层联网提升绿化覆盖，缓解城市热岛效应，提升人居环境舒适度[10]；“向下”，即强化海绵城市片区系统推进，构建会呼吸的城市基底，实现水的自然积存、渗透、净化，降低内涝风险。

4.6 建设绿色数字生态文明

绿色和数字是全球经济社会发展的两大趋势。《数字中国建设整体布局规划》提出了建设绿色智慧的数字生态文明。积极推进绿色智慧生态文明建设，为建设人与自然和谐共生的美丽中国提供数字化支撑，是花园城市建设应有之义。

结合花园城市建设，西城区将积极探索用数字技术创新生态文明建设模式，建立“乔木数字档案”，对冠层联网的每一棵大树进行生长、碳汇等指标的精确检测。创立“绿色空间自然资源账户”[11]，构建智慧的生态环境信息化体系。

4.7 构建全民参与共治体系

创新花园城市建设政策机制，善用政策引导政、企合力发展。动员企、事业单位向社会贡献出低效能空间，实践“运营换养护”“共享花园换临时集市许可”等花园城市建设的创新模式。创建“人人是园丁”的参与模式，充分结合首都花园式单位、首都花园式社区评选，组织居民参与“院中一棵树”活动，提升花园城市建设社会氛围。创办生态文化建设体验活动，围绕生态美育，面向中小学生持续开展“自然笔记”征集活动，让同学们走进绿色、关注生态；周期性开展“零碳零废弃市集”，将“减碳”理念贯彻到百姓生活的每一个细节。

5 结语

花园城市是新时代生态文明建设的北京方案，在首都即将开启“花园城市”建设之际，西城区立足自身特色和发展定位，紧扣“七有”目标和“五性”需求，以建设政务优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首都核心区为要义，初步形成了西城模式的花园城市创建路径。由于建设条件、区域特色、发展方向具有极大差异，其他各区都将积极探索适合区域发展的花园城市创建路径：1）聚焦人民群众需求，提升城市服务功能，让人民有更多获得感；2）尊重自然、顺应自然，综合区域资源承载力，提升生态系统的稳定性、持续性；3）调动全社会参与花园城市建设的积极性、主动性，形成共建共治共享的良好氛围，探索政府、市场、社会参与建设运营的多元模式。通过各区协同、各界参与努力建设花园城市，实现大城善治，为北京擘画和谐宜居之都的生态图景。

图片来源(Sources of Figures)：

图1、10由作者绘制，其中图1底图来源于核心区控规公开版；图2、3、6～9由作者拍摄；图4、5由夏梦晨拍摄。