贵州省产业园区规划环境影响评价管理要求执行情况调研

曾 理，朱 玲

（1.贵州绿桥环保科技有限公司，贵州 贵阳 550081；2.贵州省生态环境监测中心，贵州 贵阳 550081）

引言

为深入更好地探索推进贵州省内产业园区项目环评审批改革，全面促进产业园区规划环评工作成效的提升，进一步实现对园区规划的优化设计和布局定位，实现园区和生态环境保护的同步进行和提升，在保护生态环境的同时，促进经济增长。通过了解贵州省规划环境影响评价和生态环境准入制度执行情况，深入调查了解目前贵州省内产业园区规划的过程中，是否按《规划环境影响评价条例》的要求落实相应的规划环境影响评价或篇章，规划园区内建设项目是否符合规划环评结论及审查意见的要求，园区内生态环境准入制度的执行情况[1]。

本次调研分别选取贵州双龙航空港经济区、织金新型能源化工基地、红果两河新区、钟山经济开发区（红桥新区）、水城经济开发区、六盘水水月产业园区进行规划环评执行情况调查，主要是考虑园区功能划分特色，以及六盘水园区入驻企业相对较多，便于了解规划环评和建设项目联动以及入驻企业准入清单和环保设施落实情况。

通过一系列对各地园区规划环评、环境准入制度的调查，摸清当前贵州省内规划环评执行情况，当地政府对环境准入条件的执行情况，研究和探索如何加强规划环评的环境准入管理制度，发挥规划环评的优化布局、转型升级、环境准入的指导作用。将规划环评与项目环评联动起来，强化规划环评清单式管理的制度，为环境保护工作提供重要的基础调查资料，为环保部门准确、合理、高效地做出决策打下良好基础[2]。

1 贵州省产业园区规划环评执行情况

贵州省工业项目集群类规划通过建设经济开发区、基地、示范区的形式，引导产业集聚。根据现有资料及国家发改委网站公布的2018年版《中国开发区审核公告目录》数据统计，全省产业园区共107个，其中国家级产业园区7个，省级57个，市县级43个。国家级园区主要集中在贵阳、遵义、安顺和贵安新区，省级和市县级工业园区在全省各地州市均有分布。有95个产业园区编制了产业发展规划（其中74个获得了主管部门批复，14个正在进行修编，3个完成了修编）。有102个园区进行了规划环评，环评执行率95.3%。

从各地产业园区规划审批与规划环评审查情况来看，在规划审批及规划环境影响评价审查程序方面还存在一些问题。

(1)我省部分产业园区规划在对草案审批时，未严格履行规范的情况，报告书并没有报同级环境保护行政主管部门进行审查现象，国家级和省级产业园区规划环评存在越级审查的情况。

(2)部分地区对规划环评审查程序和内容认识不够，对规划环评报告书印发的为审批文件，而不是审查意见。根据相关条例，相关主管部门需要召集专家和代表共同审查环境影响报告书，并给出相应的审查意见。审查意见是规划审批决策的重要依据，但不是行政许可文件。其审查程序不能等同于建设项目环评的审查、审批程序。

（3）大部分规划环评报告书文件编制较早，没有相关清单式管理的具体指导文件和规范，大部分规划环评均没有准入清单的描述，同时也缺乏与项目环评联动性的分析。

2 六个产业园区规划环评管理执行调查研究情况

通过选取对贵州省已实施的6个产业园区规划环评、环境准入制度执行情况进行调查研究，了解和统计各个园区规划环评的具体实施情况，评估实际建设情况和环评结论有无较大的出入，是否存在重复评价或过度简化、随意简化现象，了解规划环评和项目环评信息平台建设情况，以及规划环评结论是否作为地方建设项目的准入条件，准入制度执行情况等，以及调查了解当地开发区园区管委会和属地环境保护管理部门对园区规划清单式管理存在的困难和问题情况。

通过调研发现，园区规划环评执行情况还存在如下问题：

2.1 对规划环评认识不足

规划在编制和审批过程中，相关部门对《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的规划环评法律意识淡薄，对“一地三域十专项”的理解不够，这些规划只要相关部门审查通过就上报审批，并没有考虑潜在的污染及破坏问题，没有发挥规划环评在源头预防方面的有效作用，导致部门规划存在“未评先批”“评而不用”现象[3]。同时，还存在环保部门对规划环评的审查程序和内容不够了解，对规划环境影响报告书还是编制环境影响篇章或说明不清楚，一方面会影响规划环评的分级审查，另一方面则不利于规范划分环评编制范围。

规划环境影响评价类别分为编制环境影响篇章或说明、编制环境影响评价报告书，具体分类目前还依据相关文件，但对于建设项目的《建设项目环境影响评价分类管理名录》来说，规划环评编制范围出台时间较早，分类相对复杂、模糊，容易造成地方环保部门对规划环评编制范围的分类出错。

2.2 规划环评制度约束力较弱

规划环评和建设项目在监督对象和法律效力方面有较大差别，规划环评不是行政许可，其审查程序不能等同于建设项目环评的审批程序。

同时，规划环评主要监督对象是政府和各相关部门，政府或相关部门是规划的编制单位或审批单位，环保部门是规划的审查单位，由于环保部门与其它投资主管部门为平级关系，召集审查主体权威性不强，在开发与保护存在尖锐矛盾时，也难以协调其中的利益关系。以现有的监督体系，很难对其形成有效的监督。其次，对规划编制、审批机关的责任追究不明确，处罚力度不足。

在通过审查后，并没有相对应的监督机制跟踪环评结论所形成的要求执行相应环保措施，难以保证评价成果有效执行。存在某些地方政府，在规划制定后因为招商等方面的问题，直接批准部分不符合条件的企业入驻园区。规划环评中提出的环保要求，规划执行度相对较差，根本无法实现生态环境保护的目标和要求。

2.3 环评技术力量参差不齐

我国的规划环评制度在现阶段要求通过第三方评价进行环评，所以作为评价这一项应该保持稳定。随着规划环评相关制度性文件的发布，从行业技术规范、编制要求等方面都在不断提升，规划环评编制单位技术力量参差不齐，存在对规划分析不到位、评价范围与深度不匹配、资源环境承载力分析不深入、环保措施分析不全面以及针对现行清单式管理的要求不清楚，导致规划环评报告、篇章、说明“厚而无用”，无法有效的在规划实施建设中落实相关环保措施和要求。

2.4 行政分割导致信息壁垒

规划本身联动的部门较多，规划内容较为复杂，各部门之间的审批联动机制也没有完全建立，各自为政，导致有的规划已经由相关政府或部门审批了，环保部门都还不知晓，要从保护环境的角度对规划提出相关意见建议已为时过晚。

2.5 缺乏对规划环评工作的监督

实际工作中，各级环保部门常常难以掌握规划审批时有无采纳规划环评建议，不利于规划实施过程的及时监督，而要求规划编制单位定期对规划实施情况进行跟踪评价、回顾性评价的做法，从目前来看也往往难以实现有效跟进。

3 结论与建议

通过一系列对各地园区规划环评、环境准入制度的调查，摸清当前贵州省内规划环评执行情况，当地政府对环境准入条件的执行情况，研究和探索如何加强规划环评的环境准入管理制度。

3.1 完善并修订规划环评的说明

现阶段相关规划环评中存在较多的缺陷和不足，还停留在有还是没有的层面上，相对规划环评报告书在编制内容和审查程序方面比较滞后。由于《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）〉和〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）〉的通知》（环发〔2004〕98号）发布年限较早，分类相对复杂、模糊，容易造成地方环保部门对规划环评编制范围的分类出错，建议修订完善该文件，将各类规划编制报告书、说明的范围进行更清晰的分类。

3.2 细化规划环评与项目环评的联动机制

结合所形成的审查意见以及结论，在具体评价时可以简化相关内容，直接在环评文件中引入结论或者减少内容等实现。但是从项目联动管理和程序上还缺乏一定操作性，部分地方环保管理部门担心管理不当造成过度简化而担责，因此在规划与项目环评联动工作的推动比较慢。不断完善联动管理细则和程序，有效将规划环评和建设项目联动机制执行起来，建议可采取分类别联动。

3.2.1 绿色审查

园区建设项目符合规划环评准入条件、满足区域总量要求可采取绿色审查（绿色通道）简化管理，在现在规划环评监测数据有效的情况下可引用规划环评相关监测数据，环境现状分析可简化，采取专家函审进行技术审查，缩短审批时间。

3.2.2 黄色审查（从严管控）

对园区内报告书建设项目属于国家行业准入政策有限制性要求的采取专家评审方式审查。

3.2.3 红色审查（禁止审批）

对园区内报告书建设项目属于生态准入清单禁止类或不符合国家产业政策或涉及生态红线禁止类项目，禁止该类项目入园。

3.3 强化监督机制，增进规划环评执行力

规划环评制度并不具备非常强的约束力，其不是行政许可，其审查程序不能等同于建设项目环评的审批程序。在审查完成后，也并没有制定和落实相应的监管机制，加强结论要求的执行和落实，难以保证评价成果有效执行。建议强化规划环评监督和执行的问责机制，约束规划园区严格按照规划环评结论和审查意见的要求落实相应环保要求和措施，避免出现评而不用或选择性执行的问题[4]。

3.4 提高环境影响评价质量

规划环评报告目前也存在质量较差，提出的环保措施和要求无法有效执行，不具备可操作性，存在“厚而无用”的情况。规划环境影响评价作用的发挥和实现与评价结论质量直接相关。但是要想获得客观准确的评价结论，则必须重视对各种先进理念、模型、技术的合理应用，并加强对相关基础数据的采集，整理和分析。所以在现阶段必须加强对环境数据库的建设，尽可能采集更多更有效的资源和信息，并做好与相关部门间的数据共享，这样才能够进一步提升环境规划工作的效率和工作质量，切实保证评价结果结论的准确有效。

3.5 完善规划环评技术规范

近年来关于规划环评的管理和相关技术规范较多，尤其是《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》的出台，环保部大力推动环评改革，力图解决规划环评赶不上规划变化、被动“跟着规划走”等突出问题。通过“线”来划框子，框住空间和开发强度，明确生态环境保护与资源利用的“底板”和“天花板”。再者是“单”来定规则，规范开发行为，约束活动性质与规模，通过负面清单确定一个地方在“底板”和“天花板”范围内能干什么的问题。但“三线一单”技术要求高，数据收集难度较大，建议强化各部门的数据交换和共享。

3.6 建议每5年进行一次园区规划环评跟踪

由于部分园区实行规划环评较早，当时报告没有针对园区，提出相关生态环境准入清单，对现行“三线一单”管控要求相差较远，可以考虑对园区每隔五年进行一次跟踪环评，完善空间管制、总量管控和准入环境管理，做好与项目环境影响评价联动和生态准入清单式管理，同时，可以对已入园区的进行建设项目与原有规划符合性分析与清单准入情况进行对照分析。