水闸工程标准化管理难点分析与对策建议

谈叶飞，马福恒，王国利

（1.水利部水闸安全管理中心 水利部大坝安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科学研究院，210029，南京）

水闸是调控水资源时空分布、优化水资源配置、保障江河防洪安全的重要工程措施，是经济社会发展、生态环境改善不可替代的重要基础设施。新中国成立以后，我国建成了比较完善的防洪保安、水资源调配、水生态保护工程体系，水闸等水利工程为经济社会高质量发展提供了有力支撑和保障。然而，我国水闸建设先天不足，大量水闸建于20世纪50—70年代，多为“三边”（边申请、边审批、边施工）工程，存在建设标准低、工程质量差等诸多问题。为摸清全国水闸运行管理现状及存在问题，2019—2021 年，水利部连续3 年对水闸安全运行开展了专项检查，2022年又对500座水闸进行“回头看”，累计检查水闸7428座，并对被检查的水闸同步开展了管理情况调查，发现我国水闸运行管理主要面临管护机构人员不足、经费不足且缺乏保障、日常运行管理不规范、维修养护不到位、信息化水平低、安全鉴定不及时、除险加固工作严重滞后等问题。

进入“十四五”时期，社会主要矛盾发生深刻变化，党的十九届五中全会明确要求，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这对新时期做好水利工作提出了新的要求，迫切需要在水利基础设施功能和风险评估基础上，优化工程空间布局和调度运用方式，满足人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的美好生活追求。特别是近年，江苏、浙江、山东等省份在水闸运行管理方面做了大量积极有益探索，积累了许多优秀经验，为推广水闸标准化管理提供了参考和实践基础。水利部运行管理司组织水利部水闸安全管理中心制定了《大中型水闸工程标准化管理评价标准》，对推进全国水闸工程标准化管理、改变以往低效粗放管理模式、提升水闸管理能力、保障水闸安全和发挥综合效益具有重大意义。

一、水闸工程标准化管理评价内容及要求

1.水闸工程标准化管理相关要求

本次水闸标准化管理评价对象为大中型水闸，根据水利部水利工程运行管理“十四五”工作计划，“十四五”期间全面推进水利工程标准化管理，到2025年年底前，大中型水闸基本实现标准化管理。该评价标准在制定过程中，主要以水利部水利工程管理考核办法以及水闸工程管理考核标准为参考，充分考虑新形势下水闸管理发展趋势和水利工程高质量发展要求，吸收了多地水闸管理实践经验，对照近年水闸运行管理专项检查中发现的难点和痛点，从工程状况、安全管理、运行管护、管理保障和信息化建设等5个方面28个小项明确了水闸标准化管理相关要求。具体如下：

①工程状况方面，主要包括工程面貌与环境、闸室、闸门、启闭机及机电设备、上下游河道和堤防、管理设施及标识标牌等7项内容及其对应具体技术要求；

②安全管理方面，主要包括注册登记、工程划界、保护管理、安全鉴定、防汛管理和安全生产等6项内容的开展情况及其对应的具体技术要求；

③运行管护方面，主要包括管理细则制定、工程巡查、安全监测、维修养护、控制运用和操作运行等6项工作的开展情况和对应的技术细节要求；

④管理保障方面，主要包括管理体制、标准化工作手册编制、规章制度制定和执行、经费保障、精神文明建设及档案管理等6 项内容及对应技术细节要求；

⑤信息化建设方面，主要包括信息化平台建设、自动化监测预警和网络安全管理等3项工作内容及对应的技术要求。

2.水闸工程申请标准化评价的前提条件

考虑到全国各省份经济发展不平衡，难以用单一标准对各地区水闸运行管理进行统一要求，因此分别制定了标准化基本要求和水利部评价标准。在执行过程中，要求各地根据该评价标准并结合自身经济发展水平，制定符合各省（流域机构）实际情况的水闸标准化管理评价标准，并明确该标准不得低于标准化基本要求，同时水利部标准化评价标准也对评价内容、评价指标及赋分办法进行了细化。水闸工程申请水利部标准化评价需要满足以下前提条件：

①工程通过竣工或完工验收投入运行且运行正常；

②工程按照《水闸注册登记管理办法》要求进行了注册登记；

③工程按照《水闸安全鉴定管理办法》要求进行了安全鉴定且结果为一类闸或完成相应的除险加固；

④工程管理范围和保护范围已划定；

⑤已通过省级或流域管理机构标准化评价。

二、建设水闸工程标准化管理的难点分析

综合近年的水闸运行管理专项检查和调研情况分析以及新发展阶段水利高质量发展要求，目前推行水闸工程标准化管理的关键难点有以下方面。

1.管护机构人员普遍不足，直接影响水闸运行管护标准化

水闸运行管理普遍存在管护机构不健全，管护责任落实不到位，管护人员数量不足、专业性不强、缺少专业培训等问题，难以满足水闸安全运行要求，往往造成工程巡查工作难以按要求开展，同时人员不足、专业性不强等问题也会导致工程隐患不能准确、有效地被发现，直接影响水闸运行管护标准化建设。

2.经费落实程度低，缺乏保障

多数水闸工程为公益性项目，基本没有自身“造血”功能，不能自筹解决有关经费，近年来各地政府财政困难，加上对水闸管理重视不足，导致经费问题更加难以解决。从全国范围调研情况来看，水闸运行管理人员偏少，维养两项经费落实率偏低，大量水闸维养所需经费无稳定来源或无法足额到位，小型水闸、集体所有水闸、乡管水闸经费不足问题尤为突出。上级财政补助经费少，经费来源保障机制不足，“等、靠、要”思想未得到实质性转变。

经费不足问题反映到标准化管理层面，直接导致工程维修养护不到位、安全鉴定工作不能按时开展。根据2022 年水利部对各地检查发现问题整改工作的复查结果来看，安全鉴定工作是大中型水闸的难点，其本质在于鉴定经费得不到保障。

3.工程日常运行管理不规范

该问题主要表现为水闸管理制度落实不到位、水闸控制运用计划未编制或可操作性差以及水闸应急预案编制、安全度汛措施落实不到位。造成日常运行管理不规范的原因主要有两个方面，一是地方政府及管理人员的“重建轻管”思想根深蒂固，对问题重视程度不够，另一方面则是制度建设和管理技术水平长期落后，管理法规制度和技术标准体系存在不足，特别是2023年4月《水闸运行管理办法》正式实施后，对水闸控制运用、检查监测、维修养护、防汛管理等方面作出了明确规定，但目前《水闸技术管理规程》（SL 75—2014）相关内容与管理办法存在一定程度的不协调和脱节问题，与标准化管理要求存在差距，此外水闸控制运用、防汛管理、安全管理等关键环节尚缺乏统一的技术标准支撑，使得管理单位缺乏有效解决问题的能力。

4.水闸工程信息化自动化水平低

目前我国水闸安全信息化基础设施尤为薄弱，管理手段落后，效能较低，隐患识别、预测预警能力严重不足。根据2023 年全国大中型水闸安全监测现状调研数据，建有安全监测设施的水闸，大部分监测项目为人工监测，小型水闸基本无安全监测设施。许多水闸安全监测设施完好率低，监测数据得不到及时分析，监测成果未能应用到水闸实际管理中。水闸管理技术水平落后、信息化水平低下已成为业内共识，难以满足标准化管理对信息化、自动化的相关要求。

5.维修养护不到位

该问题主要表现在闸室、闸门及启闭设备维修养护不到位，工程形象面貌较差。水闸维修养护不到位，安全隐患得不到及时治理，效益不能正常发挥，运行风险高。为此，在制定水闸标准化管理评价标准时借鉴了专项检查成果，将水闸实体安全问题统一简化归类，加强关注闸室、闸门及启闭设备等重点部位，消除安全隐患。现行《水闸技术管理规程》对水闸维修养护作出了规定，但其维修养护的项目分类与标准化管理内容不一致，水闸管理单位在执行维修养护时易造成混乱，导致维修养护不到位。

6.安全鉴定制度落实不到位，除险加固工作严重滞后

调查发现，大中型水闸未按规定开展安全鉴定或专项安全检测现象十分普遍，开展安全鉴定的水闸中，其鉴定结果大多为三类或四类闸，而实现标准化管理的前提条件之一是水闸经安全鉴定为一类闸，或完成相应的除险加固，因此病险水闸的大量存在是“十四五”期间基本实现大中型水闸标准化管理目标的主要难点。目前除经费原因外，现行《水闸安全鉴定管理办法》中水闸开展安全鉴定的前提条件存在短板、安全评价单位资质要求过时、安全类别划分及处置措施不合理等因素，削弱了水闸安全鉴定管理办法的约束力和可执行性。

三、对策建议

为做好《关于推进水利工程标准化管理的指导意见》的贯彻落实，要从加强组织领导、强化政策保障措施和抓好监督管理等方面入手，扎实推进水利工程标准化管理。针对我国水闸工程面临的实际情况和问题，提出如下对策建议。

1.加强《水闸运行管理办法》宣贯，指导督促各地抓紧落实

水闸监管问责机制尚未有效建立，导致地方政府对水闸安全重视程度不足，现行《水闸运行管理办法》对管理责任划分、管理保障、控制运用、检查监测、维修养护、防汛管理、安全管理和监督管理等环节均作了明确规定，应进一步发挥水闸技术支撑单位作用，做好《水闸运行管理办法》的宣贯，督促地方抓紧落实办法要求。完善水闸监督管理体制和责任追究机制，强化日常督查监管，严肃追责问责，将压力层层传导至地方政府，指导督促地方政府落实属地管理责任，协调做好水闸管理保障。要以“十四五”水闸安全鉴定工作为契机，引导并鼓励地方加强资金筹措，稳定资金渠道，建立有效的管护人员及维修养护经费财政投入渠道，切实强化水闸运行管理。

2.健全法规制度标准体系，积极推进标准化管理

进一步完善水闸管理法规制度和标准体系，结合水闸运行管理实际，加快制修订《水闸安全鉴定管理办法》《水闸报废管理办法》《水闸安全监测设施管理办法》，强化水闸安全鉴定管理约束力的同时填补水闸退出机制空白，使得无法开展除险加固的病险水闸能顺利退出运行或及时降低运行风险。

开展《水闸安全管理应急预案技术导则》《水闸技术管理规程》《水闸安全评价技术导则》《水闸控制运用计划编制导则》等制度标准制修订，使其能充分反映水利高质量发展方向及标准化管理要求，增强水闸运行管理的刚性约束，提高水闸管理单位技术管理能力。

3.大力推进水闸安全鉴定，积极推动除险加固与报废

针对部分水闸安全状况不清问题应督促指导各地根据“十四五”水闸安全鉴定工作计划，加快实施水闸安全鉴定。结合水闸基础信息数据库和大中型水闸运行管理监督平台，对水闸安全运行管理全周期进行管理监督，逐步形成常态化工作机制。应根据需要组织对安全鉴定结论为“三、四类闸”的鉴定成果进行复核，从严控制水闸安全鉴定工作质量，准确掌握病险水闸安全状况，指导督促水管单位严格落实病险水闸限制运用措施，确保水闸运行安全。在加快实施病险水闸除险加固的同时，针对无法实行除险加固的积极开展报废工作，为推动水闸标准化管理创造先决条件。

4.加强管理能力建设，提升信息化管理水平

积极推动地方改善水闸工程管理条件，健全人员选拔聘用机制，鼓励和吸引优秀人才充实基层水管单位队伍。大力开展人员培训，充分发挥科研院所、水闸行业协会等专业学术团体的作用，加强面向不同层级、特别是面向基层的水闸工程安全管理培训工作，提高基层管理人员专业素质和业务水平，推行工程巡查、闸门操作等关键岗位“不培训不上岗”制度。加强水闸安全监测监控设施建设，及时掌握工程安全性状。推动有条件的地区加快自动化、信息化、智能化改造，不断提高水闸安全管理水平。加快建设大中型水闸运行管理监督平台并持续优化完善全国水闸基础信息数据库，及时掌握水闸安全状况，切实提升水闸监督管理信息化水平。

四、结论与展望

长期以来，水闸运行管理投入不足、基础薄弱，“十四五”末大中型水闸工程要基本实现标准化管理仍存在诸多挑战和困难，必须围绕大中型水闸标准化管理要求，坚持以问题为导向，从政策制度宣贯、健全法规制度标准体系、推动水闸安全鉴定和病险闸除险加固或报废工作、加强管理能力建设等方面着手，不断降低水闸运行风险，加快提升水闸运行管理能力和水平，为进一步实现标准化管理奠定基础。