地方政府视角下促进西藏民生建设研究

叶佳

摘要：近年来，西藏民生事业发生巨变，脱贫攻坚取得全面胜利，各项民生实事正在向更深层次推进，各族群众的获得感和幸福感明显增强。但西藏民生建设中仍存在诸多问题，从完善度上看仍有很大的提升空间。本文论述了关于西藏民生建设的五个主要方面的发展现状，并对所存在问题进行剖析，以期对人们全面认识西藏民生建设状况有所借鉴。

关键词：民生建设；高质量发展；地方政府

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到民生工作的重要性，高度重视政府在民生建设中的角色定位，党中央做出总体部署并提出新措施，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感，全面提升人民群众生活水平。

民生建设最终要达成的目标是在现有的基础上提高人民的生活质量、进一步加强人民的精神需求层面的发展。新时代已经到来，民生建设要全面发展，不仅要兼顾经济方面，还要兼顾政治、社会和民主的建设，只是一味地提高人民的物质生活水平远远不能满足人民新时代发展的要求。

一、西藏民生问题及表现

我国现代化进程中的民生问题，是事关社会稳定与和谐、事关国家长治久安的政治、经济问题。西藏是高原地区，这一区域特殊的地形、气候以及自然环境特征都被 “高高原”一词准确地概括出来。低人口密度以及城乡之间交通不便，使得西藏城镇化进程滞后、经济基础较为薄弱；农牧民传统观念根深蒂固，知识文化水平较低，对市场经济的了解程度不高，长期以来一直依赖于中央或地方政府的援助，难以在短时间内建立起积极参与市场竞争的思想，这导致西藏市场和社会开发程度较低，给民生建设带来了许多困难和挑战。

（一）城乡居民收入差距过大

2022年西藏居民人均可支配收入为2.67万元，其中城镇居民人均可支配收入为4.88万元；农村居民人均可支配收入为1.8万元。2022年，全国居民人均可支配收入为3.68万元，其中城镇居民人均可支配收入为4.9万元，农村居民人均可支配收入为2.01万元。[1]就人均可支配收入而言，西藏与全国存在显著的差距，尤其是城乡居民人均可支配收入的差异更加明显。西藏农村居民去内地务工的情况逐年增长，工资性收入得到了提升。此外，农村居民财产性收入也呈现逐渐增长的态势，这得益于各项社会保障建设的深入推进以及国家精准扶贫等政策的有力实施。但西藏城乡居民收入差距仍是亟待解决的严峻问题。

分析西藏城乡居民人均可支配收入差距过大的成因，一是近年来西藏经济的迅速发展导致其产业结构与就业结构发生了改变，进而导致收入分配结构变化。由于地区和城乡之间发展不均衡，农村和城市居民的生活方式、就业观念和风俗习惯具有较大差异，导致地区收入差距扩大的同时，城乡收入差距也在扩大。二是拥有的资源禀赋参差不齐，农村居民较城市居民在资源获得上受到的自然地理限制和认知差异较大；农村人力资本投资的有限性造成收益補偿水平较低；远离拉萨及周边地区的城镇，市场经济发展落后，偏远地区的农村居民受教育水平低、外部信息获取能力弱、就业存在较大劣势等，进一步导致西藏城乡居民收入差距扩大。三是乡村固定资产投资比例较低，西藏社会固定资产投资的方向绝大多数是城镇的交通运输、房地产和公共基础设施等，对农村投入不足，一定程度上制约了农村经济的发展，使原本落后的农村经济雪上加霜。

（二）教育公平缺位

注重人才培养是中华民族的优良传统。党中央多次提出要坚决推动教育公平与质量提升，指出教育资源均衡分配对于促进教育公平与质量提高具有决定意义。在党中央的高度重视和全社会的共同努力下，西藏教育事业发展突飞猛进，初步形成了教育体系；办学条件在政府资金投入和社会各界人士的资助下得到了较大改善，西藏教师数量和质量也显著提高，为西藏教育事业持续发展夯实基础。与此同时，西藏教育发展还面临内外因素的制约，教育发展中还存在诸多困难。

2021年，西藏有普通高中学校39所、初中学校104所、普通小学832所。尽管国家对西藏教育资源的投入已经持续多年但发展仍然滞后，一是受地广人稀、高寒高海拔的自然条件影响，西藏学校相比内地学校的建设和运营成本更高，这使得西藏政府只能将教育经费优先投入基本建设当中，西藏的经济与教育的发展主要是通过拉萨来带动周边区县的发展，这导致边境地区的经济发展程度不高，进一步加剧其教育发展落后；二是长期以来西藏边境地区的学校仍然存在着师资匮乏、“一师多职”的现象，虽然内地教师援藏可以缓解此类情况，但在实际教育援藏过程中，仍然存在教育理念和教育周期不适应等问题。

（三）基础设施建设不完善

基础设施的建设和完善是国家和社会发展的必要条件，随着现代化建设的推进，经济发展对基础设施的要求日益提高。根据国家战略布局，西藏是我国向南亚辐射的重要门户，然而西藏境内尚无高速公路，昌都市无铁路仅一座邦达机场，[2]大型基础设施建设 （如能源、水、交通、通信和环境等）耗资庞大、技术突破难度高且成本远大于收益，致使西藏基础设施长期处于分布不均衡和技术落后的状态，基础设施不完善已成为西藏乡村振兴战略实施中的短板之一。

（四）基本公共卫生服务水平有待提高

2021年西藏全区医院有179个，是 2012年的1.72倍；全区医院的床位数由2012年的8 400张增长到19 700张；2012年，医护人员数为1.16万人，经过10年的发展，2021年全区医护人员数增至2.23万人。虽然西藏医疗水平在近些年已经取得了巨大的发展，但仍存在 “看病难，看病贵”、大病只能去其他省份就诊的情况，本地医疗资源很难满足多元化的诊疗需求。

我国基本公共卫生服务的发展离不开公共财政的支持，但远离经济和政治重心的地市，其公共资源和资金的获得相对不易，那曲市和阿里地区的基本公共服务供给和医疗资源的匮乏程度更加严重，使该地区基本公共卫生服务水平和服务质量逐渐失去了与其他城市的竞争力，当地居民无法享受到平等的基本公共卫生服务。在技术人才配备方面，一些基层单位面临着公卫医师短缺和卫生技术人员不足的问题。

（五）社会保障体系建设有待提高

近年来，大量的资源投入和政策倾斜使西藏建立起了较为完善的城镇社会保障体系，2020年西藏社会保障已经实现全覆盖，西藏社会保障事业取得了一定的成就，但西藏独特的自然与历史条件及自治区特定的区情，决定了其社会保障制度建设上还存在着一定缺陷，如城乡社会保障差距明显、与全国社会保障平均水平相比差距大、社会保障制度运行机制不够规范等问题。

二、地方政府职能运行对民生建设的促进

地方政府作为国家行政机构与人民权力的执行机关，对地方经济发展与社会管理起着关键作用，承担着保障民生的重大责任。保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，从长期发展经验来看，民生建设与经济发展之间存在着相辅相成的关系，前者是后者的重要基础，而后者则能够在一定条件下转化为前者的动能。

新时代民生建设要更好发挥政府作用，为此，地方政府有必要在确保民众生活水平提高的前提下，进一步完善各项制度和政策，促进和推动地方经济的转型升级，“以点带面”活化地方政府供给动力，切实增强民生事业的发展动力。

（一）积极缩小城乡居民收入差距

要解决这一问题，单靠西藏财政收入水平短期内难以实现，对此西藏自治区政府有必要开拓思路、充实举措，实现产业配套升级、就业引导、全方位提高西藏居民工资性收入和经营净收入等。具体来说，一是通过中央的转移支付持续增强对基础设施的建设，加大对西藏自治区内重大民生项目的资金扶持力度，继续发展对口省市支援，落实乡村振兴战略；二是对于高原特色产业，地方政府应增强培育深度和扩大培育广度，通过设立专项培育基金，给予特色产业项目融资政策导向和优惠财税政策，提升相关从业者收入；三是加快城镇化速度，有意识地引导农村居民向中心城镇迁移，促使农村人口加速向第二、三产业转移，引导和提升农村居民的生产及消费理念，提升西藏的生产效率及现代化水平。

（二）完善教育资源分配和提升教育质量

当前西藏教育迎来了三个重要机遇，一是在中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记对西藏教育作出了一系列重要指示，强调要深化教育援藏工作的必要性；二是脱贫攻坚战的胜利为西藏教育发展奠定了坚实的基础；三是西藏教育发展在 “十四五”规划的推动下，迎来了重要的发展契机。因此，我们必须抓住机遇，加快推进教育的 “扶贫攻坚”。

针对西藏教育事业存在的问题，中央和地方政府应该加强西藏和内地之间的文化互通、人力资源交流和经济互助；同时，继续执行免费义务教育，推进基础公共教育质量和规模的提升，以达到更高水平；改善各级学校的办学条件，完善教育基础设施；大力推广高质量教育的援藏工作，建设高质量教师队伍，并逐步将援助范围扩大至县级，以强化教育事业发展。

（三）完善基础设施建设

2023年西藏全区共规划了191个重点建设项目，计划总投资1 430亿元，其中保障和改善民生类计划投资82.15亿元，主要包括幼儿园、义务教育学校、公共卫生服务基础设施等。作为基础设施建设的主要责任方，地方政府应当全力以赴，确保基础设施建设所带来的成果能够惠及全体人民，持续加大政策性资金的支持力度，切实提高农村基础设施建设资金在财政支出中的比重，与此同时，地方政府需强化监督，确保每一笔资金落到实处，解决基础设施建设中资金短缺和后劲不足等问题。

（四）提高基本公共卫生服务水平

由于历史原因和地理环境的限制，西藏长期以来在经济发展方面落后于其他省份，提高西藏基本公共卫生服务水平，缩小地市之间的差距，一是国家应加大对西藏的资金投入，并将重点放在偏远地区，如那曲市和阿里地区；二是地方政府也应发挥主导作用，积极引导社会资本进入边境县卫生服务领域，为当地群众提供优质高效的公共卫生服务；三是解决边境牧区医护人才短缺问题，全面贯彻乡村振兴战略，加强对农牧区基层医疗卫生机构的扶持力度，吸引高素质医学专业人才到该地区就业；四是坚持城乡发展的整体性和下沉性，进行全面统筹规划。

（五）建立健全社会保障体系

少数民族地区的社会保障事业是国家治理格局的重要组成部分。对此，西藏必须积极探索经济发展之路，而不能单纯依赖于中央财政资金的注入。只有不断提高西藏经济总量和发展水平，建立多元化税收来源，才能充实社会保障基金，为西藏居民的正常生产和生活提供保障。规范社会保障的运行机制，地方政府应建立完善的标准，统一社会保障制度，全面普及社会保障卡，以实现对西藏居民社保信息的统一管理。提升系统内部员工的业务技能和服务水平，加强西藏与其他省区的交流与合作，积极汲取其他省份的社会保障管理先进经验，以推动系统的可持续发展。

（六）坚持新时代党的治藏方略

进入新时代，西藏的工作必须以党的治藏方略为指导，结合西藏在政治、经济、文化、社会、自然地理、历史发展和国际斗争等方面的独特性，因地制宜地全面推进。当前西藏的高质量发展离不开四个方面：一是在意识形态领域进行深入工作，积极开展反分裂斗争，并深刻理解西藏社会所面临的独特矛盾；二是积极借鉴内地省份的发展经验，贯彻新的發展理念；三是推进西藏生态文明建设，推动可持续发展；四是贯彻总体国家安全观，确保边疆地区的稳定和安全。

三、结束语

推动西藏地区民生建设是一项漫长而复杂的系统性工程，需要全国上下付出巨大的努力。与此同时，西藏地方政府应当以提高人民生活水平为指导思想，以实际可行的政策体系为保障，从思想上、体制机制上解决好民生问题，因地制宜、循序渐进地进行统筹规划。充分把握新时代西藏工作的阶段性特征，全面贯彻习近平总书记有关西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略，以凝聚人心、锤炼奋进的精神，全力推进西藏长治久安和高质量发展。

参考文献：

[1] 蒋永穆，王丽萍.西藏生态扶贫的生成逻辑、实践成效及路径优化[J].西藏大学学报（社会科学版），2020，35（04）：155-162.

[2] 石良勇，席隆海.澜沧江西藏段水电开发存在的困难与对策分析[J].云南水力发电，2019，35（02）：140-142.