天津市PPP 项目咨询业务情况分析

文/闫喆群

一、总体情况

（一）咨询机构库情况

2017 年3 月， 财政部印发了 《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》（财金〔2017〕8 号）。天津市财政局结合文件精神及天津市实际情况，于2017 年11月印发《天津市政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理办法的通知》（津财规〔2017〕14 号）并立即开展咨询机构征集入库工作。 2017 年11 月底，经审核共有111 家机构入选天津市PPP 咨询机构库，其中98 家为综合咨询类机构，13 家为专业咨询类机构。截至2023 年6 月底，天津市PPP 咨询机构库名单未发生变化， 经查询国家企业信用信息公示系统，有6 家在库机构已经注销。

（二）机构服务情况

截至2023 年6 月底，天津市的72 个PPP 项目（含3个退库项目）全部由咨询机构提供了咨询服务。 所聘请的21 家咨询机构中，14 家为在库机构且全部为综合咨询类机构，7 家为非在库机构且其中2 家已于2022 年11 月注销。

（三）机构服务内容

根据财政部和本市文件规定， 咨询机构所提供的咨询服务是指与PPP 项目相关的智力支持服务， 范围比较宽泛， 也未将在库机构作为PPP 项目咨询服务的必要条件。 在本报告中，咨询服务内容仅包含PPP 项目的实施方案、 物有所值评价报告以及财政承受能力论证报告的编制工作。

二、服务情况

21 家咨询机构累计为天津市72 个PPP 项目提供了咨询服务，项目总投资3312 亿元，收取咨询费1.25 亿元。共涉及市政工程、交通运输等12 个行业，其中市政工程项目的咨询数量最多，共有54 个项目，项目总投资2444亿元，主要为投资规模较大的地铁项目，项目总投资1719亿元，收取的咨询费约为0.4 亿元。

（一）按机构所在地划分

如表1 所示，21 家咨询机构中， 本市咨询机构9 家，占全部咨询机构数量42.9%，服务项目27 个，占全部项目数量37.5%；服务项目投资规模211 亿元，占全部项目投资规模6.4%； 收取咨询费2600 余万元， 占全部咨询费20.8%。

表1 咨询机构服务情况（按注册地划分）

北京咨询机构10 家，占全部咨询机构数量47.6%，服务项目38 个，占全部项目数量52.8%；服务项目投资规模2678 亿元，占全部项目投资规模80.9%；收取咨询费8700余万元，占全部咨询费近70%。

其他外地咨询机构2 家，占全部咨询机构数量9.5%，服务项目7 个，占全部项目数量9.7%；服务项目投资规模423 亿元，占全部项目投资规模12.7%；收取咨询费1200余万元，占全部咨询费9.6%。

由此可以看出，注册地在北京的咨询机构，其服务的项目数量和项目投资规模占据主要优势； 注册地在天津的咨询机构数量与北京基本持平， 服务的项目数量为北京的70%。 但是，天津咨询机构服务项目的投资规模却不足北京的8%， 收取的咨询费约为北京咨询机构的30%，本地咨询机构服务天津的项目零散且规模较小， 但取费的水平不低。

（二）按企业性质划分

如表2 所示，21 家咨询机构中， 国有咨询机构5 家，占全部咨询机构数量23.8%，服务项目16 个，占全部项目数量22.2%；服务项目投资规模371 亿元，占全部项目投资规模11.2%；收取咨询费0.2 亿元，占全部咨询费16%。

表2 咨询机构服务情况（按企业性质划分）

民营咨询机构16 家，占全部咨询机构数量76.2%，服务项目56 个，占全部项目数量77.8%；服务项目投资规模2941 亿元，占全部项目投资规模88.8%；收取咨询费1.05亿元，占全部咨询费84%。

由此可以看出， 民营咨询机构服务项目数量和服务项目的投资规模远超过国有咨询机构， 平均每个项目收取的咨询费为国有咨询机构的1.5 倍。

（三）按咨询机构服务情况排名进行分析

从服务项目数量、 服务项目投资规模和收取咨询费三个维度对21 家咨询机构进行了排序。 其中，服务项目数量排名前三的A、B、C 三家机构， 合计服务项目超30个，占比近半，排名第一的A 公司服务项目近20 个，占比约两成； 服务项目投资规模排名前三的A、D、E 三家机构，合计服务项目规模超两千亿元，占比超七成，排名第一的A 公司服务规模超千亿元，占比近四成；收取咨询费排名前三的A、B、D 三家机构，合计收取咨询费超七千万元， 占比六成； 排名第一的A 公司收取咨询费近五千万元，占比近四成。

由此可以看出，A 公司综合实力雄厚，处于行业领先地位，从服务的项目数量、项目投资规模等方面均排名第一，占据鳌头；在天津地区，咨询机构的垄断性较为明显，尤其从项目投资规模角度看， 排名前三的咨询机构合计服务项目规模占天津项目总规模比例超七成， 此外从项目数量、收取咨询费方面也体现出较强的垄断性。

（四）从PPP 项目行业分析收费情况

本报告按照全部项目中数量最多的污水处理类项目、投资规模最大的轨道交通类（指市政工程项下的二级行业轨道交通）项目以及其他类别进行重点分析。

一是污水处理类项目22 个，占全部项目数量31.5%，总投资187 亿元，占全部项目投资规模5.6%，收取咨询服务费超3000 万元，占全部咨询服务费约两成。 二是轨道交通类项目11 个，占全部项目数量15.3%，总投资1719亿元， 占全部项目投资规模51.9%， 收取咨询服务费近4000 万元，占全部咨询服务费超三成。三是市政工程项目21 个 （不含污水处理、 轨道交通）， 占全部项目数量29.2%，总投资538 亿元，占全部项目投资规模16.2%，收取咨询服务费超3000 万元， 占全部咨询服务费超两成。四是其他类别项目18 个，占全部项目数量25%，总投资867 亿元，占全部项目投资规模26.2%，收取咨询服务费近3000 万元，占全部咨询服务费超两成。

由此可以看出，轨道交通行业咨询费虽然较高，但也符合其投资规模大、 涉及领域多、 专业水平要求高的现实。

三、存在的问题

结合上述分析及笔者在日常PPP 管理工作中的经验（包括但不限于本市），将常见问题及成因浅述如下：

（一）宏观层面

1.政策依据不足

天津市针对PPP 咨询机构唯一的政策文件 《天津市政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理办法的通知》（津财规〔2017〕14 号）制定时间较早且大多属于原则性规定，对于咨询机构的服务范围、服务质量标准、取费标准以及评价机制方面均未做出具体要求。 因此，有关部门对PPP 项目咨询机构在服务过程中的管理缺乏充足的政策基础和理论依据，且该文件也已于2022 年11 月失效。

2.尚未形成评价机制

在津财规〔2017〕14 号文件中明确提出要对咨询机构定期开展考核， 但是财政部及天津市均未出台具体的考核办法，导致咨询机构缺乏相应的激励约束机制。自2017年机构库建立以来， 管理部门未对库内咨询机构进行过审核，未能实现“能进能出”的动态管理机制。 例如，个别咨询机构注销后仍保留在机构库中，改制、转型和基本信息变更等情况发生后也未及时进行审核变更。

3.咨询机构职责界限不清晰

在对PPP 项目咨询过程中， 实施机构与咨询机构的职责界限不明确， 导致很多工作出现沟通不畅、 进度停滞、囫囵吞枣的情况，甚至有滋生腐败的隐患。 一是项目咨询时间过短。 很多项目都是临时抱佛脚，确定咨询机构时，只给一两个月甚至更短时间，导致咨询机构没有充足的时间去做详细的分析和设计，项目“两评一案”存在瑕疵，在入库前多次修改完善。 二是沟通交流存在障碍。 有些实施机构对咨询机构未能给予充分的尊重， 往往比较强势，认为谁付费谁说了算，在项目的设计分析中，有可能不按照客观规律去办事。 但选聘咨询机构的目的本身就是解决专业问题，如果外行领导内行，就会适得其反。三是过度依赖咨询机构。 咨询过程是一个多方交流沟通最终达成一致意见的过程， 如果期望通过选聘咨询机构后，把所有的事情都扔给其去处理和解决，甚至有些委办局间的协调工作也需要咨询机构去处理， 那就很难取得预期效果，不仅会造成咨询取费高、咨询质量低的情况，还容易滋生腐败问题。

（二）微观层面

1.行业和区域垄断性较为明显

在21 家咨询机构中，以A 公司为代表的4 到5 家咨询机构提供了天津市大部分PPP 项目的咨询服务， 垄断性过于明显。 同时，北京咨询机构在本市PPP 项目的咨询服务中占据优势， 天津市轨道交通等规模较大的PPP 项目均由北京咨询机构提供服务。 行业和区域垄断性均不利于咨询机构的公平竞争和良性发展， 直接影响所提供的咨询服务质量。

2.容易形成逆向选择

一方面，因PPP 项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告的编写涉及建设、运营、财务、财政等多领域的专业内容， 实施机构通常没有能力自行完成，只能通过政府采购，委托专业咨询机构为其编写有关资料。 而在选聘咨询机构时，实施机构往往以投标报价低作为选择标准，这就给部分经验不足、业绩不佳的咨询机构提供了机会，最终导致逆向选择的发生。 另一方面，采购后，实施机构不可能完全监控到咨询机构的行为，有些咨询机构可能利用自己的信息优势， 通过与投资人串通为自己谋利，导致道德风险的出现。

3.收费标准不统一

实施机构实施PPP 项目时， 要通过政府采购程序确定咨询机构，但受制于没有统一取费标准，实施机构仅从项目的服务内容、难易程度和项目规模等因素考虑，无法进行量化；而按照谁委托谁付费的原则，咨询费均纳入了财政支付范围。 在实际操作中，出现了服务内容接近但咨询费差异明显、项目虽规模较小但收费明显较高、天津咨询机构收费标准高于外地机构、 收费水平相近但服务质量参差不齐等问题。 谈项目最困难的就是价格环节，因为没有行业标准， 所以各咨询机构只能根据自己的标准来收费， 实施机构又担心花冤枉钱， 最终导致交易成本增加。 这样不仅会直接影响咨询服务质量，降低财政资金使用效率，形成资金浪费，甚至会滋生违法乱纪行为。

四、措施建议

第三方咨询机构在政府部门的相关事务中承担着重要角色，例如在PPP 项目中提供前期设计规划、绩效考核等专业化的服务，政府部门对第三方机构的使用、管理和规范尤为重要，针对PPP 咨询过程中所面临的难点，建议采取下列措施：

（一）宏观层面

1.完善相关政策文件

财政部门应当联合行业主管部门， 就咨询机构库建立与管理、咨询机构考核办法、咨询服务的取费标准等内容出台相关的制度规定， 形成对咨询机构全方位的管理机制。 同时，在政策出台前，要以真实、准确地摸底采集咨询业务相关数据作为基础， 科学利用数据客观真实地反映咨询机构在PPP 咨询业务中的现状， 并以政府实际需求为导向，为实施机构、行业主管部门、财政部门等制定管理措施提供政策依据。

2.规范管理咨询机构

在规范管理咨询机构方面，应采取相应措施。 一是对实施机构选择第三方咨询机构要通过政府采购程序规范实施；二是为了保证咨询服务规范、有序，政府可建立包含咨询服务目标、计划、服务质量保证措施在内的咨询服务大纲及实施细则，使各方有相关的参考依据；三是完善考核评价机制， 探索将项目质量标准与咨询机构最终取费相结合、对库内咨询机构进行定期审核、更新以及引入末位淘汰等措施；四是建立风险共担机制，咨询机构的咨询服务与项目风险挂钩，对已咨询项目出现风险的，应承担相应的项目责任。

（二）微观层面

1.打破行业垄断性、区域性的现状

收集整理分析地区、行业垄断方面的情况，探索建立长效管理机制。 例如，将消除区域性、打破垄断纳入实施机构绩效考核体系， 特别是严格管理同一机构既参与同一项目前期“两评一案”编制工作，又在后期参与绩效评价咨询业务；可以通过建立地区封锁、行业垄断行为的审查撤销机制、明确处理程序等措施，通过动态管理机制，鼓励更多优质咨询机构进入PPP 领域， 给实施机构更宽泛的选择， 从而实现行业和区域的平衡发展和咨询机构之间的良性竞争，提高咨询服务质量。

2.强化采购流程管理

政府在通过采购程序确定咨询机构时， 不仅要看咨询机构做了多少个项目， 也要考察咨询机构所咨询项目的落地率和实际运行情况，例如，是否出现社会资本的暴利或严重亏损， 项目是否出现严重的经济和法律纠纷等问题。 如果项目落地后，出现较多的问题，说明该咨询机构对该行业的项目并不具有足够的咨询能力， 应当慎重选择该机构。

一方面，应注重咨询服务质量与价格并重，采购标的应参照同类地区类似项目费用， 结合该咨询机构提供服务的合理费用范围确定，以防出现滥竽充数，质次价低的咨询机构扰乱市场。 另一方面，要关注派驻项目负责人的过往业绩，不得出现投标一套，进场另一套的情形。 还有，咨询机构不得在同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务， 也不得出现为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通的情形。

3.引导咨询机构转型

政府方可通过政策引导咨询机构重新审视咨询业务，合理调整收入预期，形成围绕有效需求开展咨询业务才形成咨询费用的良性循环，帮助其回归咨询的本质，提升解决问题的能力以及多样化的专业能力。 在细分领域，向知识型智库发展。 通过细分领域，首先做到专，继而形成经验积累，最终向专家型智库方向发展，形成公司真实的核心竞争力， 更好地发挥咨询机构的智力支持服务作用。

对于咨询机构，其可以采用大咨询的工作模式，通过协作整合，实现联合办公，专业的人做专业的事的目标。某些项目不一定由一家公司包打天下， 而是由一家咨询机构牵头，通过咨询公司、律所、评估公司等专业架构强强联合，提供最优质的服务，避免大而全的恐龙式咨询机构。 着重发展精耕某些领域的专业化咨询机构，加速提升咨询服务能力。

五、结语

综上，PPP 是公共服务供给机制的重大创新， 其发展又不断受益于制度和技术的创新， 咨询机构在PPP 项目中的作用不容小觑， 其发展也必须在不断地创新中实现社会价值的最大化。 目前，第三方咨询机构在预算管理、绩效评价、投资评审等财政领域方面，也同样发挥着智力支持作用，促进项目规范、提高财政资金使用效益，努力满足政府改革需求， 不断为推动我国经济结构战略性调整作出贡献。 各级政府也要以谋长远之势、行长久之策、建久安之基为原则，充分利用第三方机构的专业优势、人才优势，塑造发展新动能，将“从全局谋划一域、以一域服务全局”作为出发点和落脚点，更好地支撑和服务中国式现代化。