浅析首都西城区直管公房管理问题与改进

文／刘蕊 北京宣房建筑工程有限责任公司 北京 100052

引言：

北京是我国的政治中心、文化中心、国际交往中心，是国家展示形象的重要窗口。东西城作为首都核心区更是历史文化名城重点保护区域，在核心区内仍有一定体量的直管公房，如何把握当前城市发展方向经营管理直管公房，是当前直管公房管理单位需要破解的难题，也是首都核心区的总体发展规划重要工作之一。

1.直管公房管理的基本情况

1.1 直管公房概述

国有房产指的是归属国家所有的房屋，可以细分为直管公房、央产房、自管产房和军管产房等。其中，直管公房是由市区房屋管理部门直接管理的国有房屋。这种类型的房屋起源于计划经济时代，早期是由国家或单位集资建造的，然后按照职工的年龄、资历、职级、家庭状况等标准进行审核，并按顺序分配给职工承租。直管公房的租金较低，属于福利性分配。在租金标准等方面有特殊规定。

1.2 直管公房经营业务

早期，各市区的房屋土地管理局负责直管公房的日常管理工作。最初阶段，直管公房的经营业务仅限于日常维修翻新、租金收缴和承租人更名等事项。1998 年，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式终止了住房实物分配政策。随着房屋福利分配政策的变化，为了探索直管公房管理的新路径，政府陆续推出了房屋使用权转让、成本价出售等使用权和产权变更的新政策。因此，直管公房的管理业务也从简单的管理扩展到了承租人变更、使用权交易、成本价售房等综合管理和服务形式。

1.3 直管公房管理单位

早期，直管公房的管理单位多为市区的房屋土地管理局，属于行政事业单位，承担着房屋开发建设、征收拆迁、产权交易、图纸测绘、直管公房管理等多项政府职能。房管局按街道划分设立多个房管所，负责所在辖区内房屋的管理工作。为了落实政企分开的发展政策，在2000 年之后，北京的区属房屋管理局逐渐进行了改制。东城、西城、丰台、海淀、石景山等多个区县的房管局已改制为国有独资公司，并继续承担直管公房管理职能，依据政府的授权行使日常房屋管理工作的行政职权。

2.首都核心区直管公房管理存在的困难

首都核心区是北京的市中心城区，房屋管理的发展方向是高品质、智能化、优化布局、改善环境、文化传承。现有的直管公房管理模式比较传统，无法与核心区发展速度同步。以西城区为例，西城区北区（原西城区）、南区（原宣武区）位于首都核心区西部，宣武区房管局2000 年改制成立宣房投公司，是北京第一家由行政事业单位改制为国有企业的区属直管公房管理单位。西城区房屋土地经营管理中心2017 年改制，成立德源兴业公司。两家公司以区政府授权文件为依据行使行政职能，改制后承担直管公房的管理修缮、楼宇供暖、电梯运行、物业管理等工作。按照现有的管理模式开展首都核心区的规划的工作存在以下几个问题：

2.1 直管公房面积逐年减少

为了城市建设的快速发展，首都中心城区近年来开展了大批的拆迁、征收、腾退项目，1990 年至2017 年，西城区南区直管公房拆除面积达到159.49 万平米（不含征收），商品房逐渐成为城市建筑的发展趋势，直管公房面积不再是主力军。90 年代初政府推出了直管公房房改售房政策，符合条件的居民可以将直管公房购买为私有产权的房屋，西城区南区自1992 首批出售至2012 年（2012年起暂停大批量售房业务），共计已出售直管公房8283套44.26 万方米（不含死亡再次办理出售及其他历史遗留问题）。这些房屋都不再收取租金，经营收入大量减少。但已出售楼房大产权仍然属于企业所有，由于建设时间较早已经全部成为老旧小区，配套设施不足、设备陈旧老化、维修难度大、花费资金多等问题突出，企业仍然需要承担日常修缮、维护等相关工作。造成管房企业资产、收入逐年递减、责任问题逐渐递增的局面。

表1 1992 年-2012 年房改售房套数

表2 1990 年-2017 年撤管面积

2.2 直管公房政策更新滞后

（1）房改售房售价、直管公房房屋租金数额标准低：直管公房管理的相关政策持续将近20 年没有更新。这些政策文件发布时间早、执行标准、数额没有随经济发展同步提升，已经远低于现有市场水平，无法满足当前管理工作的实际需要，难以支撑企业日常正常经营。例如：直管公房房改售房单价执行2000 年文件的1560 元/平米[1]，居民直管公房房屋租金计算基数也停留在3.05 元/平米[2]，企业的工商企业用房房屋也远低于市场价格，与现行房地产市场买卖、租赁价格相差悬殊。

（2）管理政策更新少：直管公房承租人更名的条件审核相关政策只有1997 年发布的京房地房字［1997］第946 号文件[3]中同一户籍、共同居住两年以上、他处无住房等简单条款。对较为复杂的家庭关系和户籍情况的审查标准后续没有更新也未出台明确的细则，很多居民对于同一户籍的，共同居住两年的审核认定，他处无住房的“住房”性质等都有很多疑问。各区进行直管公房承租人变更时解释口径不统一，进而产生了居民有疑问，有情绪，不认可，形成信访事件，增加维稳的风险。

2.3 直管公房服务模式单一

（1）随着社会的快速发展、生活水平的提高以及信息科技的进步，直管公房居民对房屋管理方式、服务水平和种类的要求也在提高。他们希望在保证住宅安全的基础上，能够改善基础设施建设、住宅环境以及物业管理。例如，提升基础设施的信息化水平、增加安全保障、进行环境治理，并提供公共休闲娱乐设施等一系列系统性管家式服务。然而，直管公房至今仍然停留在传统的“收房租、修房子”单一管理模式，只进行日常维护维修、安全检查和大修翻建等基本管理工作，无法满足居民个性化的需求。

（2）直管公房的房屋租金收缴很大部分地区仍使用传统方式，指定居民去固定办公地现场缴费。在其他某些区县仍然保留的“走收”传统方式。由房屋管理员会亲自到所管理片区的居民家中，直接向居民收取房屋租金。这种“填单子、收票子”的老办法让管理员直接收款并保存大量现金，手写缴费票据。然而，有些管理员为了方便收款，让居民扫描个人收款码，将租金直接转入个人账户，再由管理员代为缴纳，属于违规操作。这种做法容易导致账目管理混乱、拆账趸账，并存在廉洁风险。

2.4 直管公房管理单位改制带来的问题

2.4.1 公信力下降

在直管公房管理单位由行政事业单位改制为企业之后，单位性质和管理依据发生了变化。原先作为直管公房的产权人行使行政职权，改制后则是以政府授权为依据行使管理职能。然而，不管是从单位性质还是执法力度来看，都有所削弱。居民对房管局变为公司存在质疑：政府职能部门转型为企业后，是否仍能有效管理政府的房产？如果出现房屋管理问题，政府是否还会予以关注？这一系列问题导致了职能力度减弱、公信力下降以及日常管理困难的情况。

2.4.2 企业定位转变不彻底

早期行政事业单位属于财政拨款形式，每年由区财政局拨款进行直管房屋修缮及翻建。改制为企业后逐步变成由旱涝保收变成自负盈亏，财政资金拨付逐渐转变为自收自支，将直管公房房屋收缴的租金用于修缮翻建工程款。然而，企业定位没有及时转变，未向市场化靠拢，仍然保留原来的管理制度、工作方式和板块业务建设。这导致仅有远低于市场价的直管公房租金收入不足以支付企业日常管理费用、人工成本以及保障修缮翻建的工程费用。此外，楼宇供暖等民生保障职能的补贴也逐渐取消。这给企业带来了巨大的经济负担，且发展前景也不容乐观。

2.4.3 与首都核心区发展节奏不同步

首都功能核心区控制性详细规划[4]的发展目标是：建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区。其中调整优化用地结构、严格控制建设总量以及加强文化名城保护是直管公房管理单位的重点任务。然而，在近十年的工作推进中，为了严格落实老城不能再拆的要求，疏解非首都功能需要寻找新的途径。这项工作对统筹能力要求高，耗费资金大，投资回收期长，并涉及政府部门复杂的合作。对直管公房管理企业来说，这是一个巨大的挑战。他们既要做好日常管理工作，为居民提供服务，又需要根据规划政策尽快实施疏解任务，将老城保护与优化建设相结合。然而，现有企业的人员能力和数量只能维持正常的日常管理工作，无法同时进行疏解工作，导致进度较为缓慢。很多区县在疏解后房屋的优化利用方面仍在探索相关政策，再利用工作无法及时展开，导致与首都核心区发展速度不同步。

3.直管公房经营管理的对策

针对以上问题，直管公房企业不能等靠要，要积极探索解决路径，变被动为主动。以下是解决问题的几个方向：

3.1 加强业务交流，提高人员服务水平

（1）核心区现有直管公房企业之间应加强业务政策与规范性文件的定期交流学习与培训，召开交流学习会议，邀请各企业的相关负责人和专家分享他们的业务政策和经验，统一房屋管理文件的解释口径与细则执行，并关注典型诉讼案例的解释口径与政策动向。会议可以以主题形式进行，包括但不限于法规解读、管理经验分享、业务创新等。通过这样的交流平台，不仅能够避免重复劳动和资源浪费，还可以促进各企业之间的合作和互通有无，共同提高管理水平和服务质量加强对管理人员的定期培训与考核。

（2）规范信息公开工作，提高工作的透明度。对于已发布的政策和居民查询的档案要严格按照程序执行并及时反馈，面对信访投诉要设立处理机制，做到有制度、有态度、有温度，让居民安心放心。面对居民的申请，首先要严格遵守信息公开政策和相关规定，明确信息公开的范围、内容和方式。其次要建立信息公开的平台或渠道，使居民能够方便地获取所需的信息。这可以包括在企业的官方网站上建立信息公开栏目，发布政策文件、业务流程、服务指南等重要信息。

（3）加强与属地社区街道等政府部门的沟通合作，搭建居民服务平台，加强交流服务。企业应与属地社区街道等相关政府部门建立定期沟通的机制，交流工作进展、问题难点和需求。通过这样的机制，及时了解彼此的工作动态和需求，分享信息和经验，协调解决问题，并共同制定改进措施和合作计划。同时搭建居民服务平台，为居民提供系统全面的交流服务。该平台可以包括在线咨询、投诉与建议收集、政策解读、业务办理指南等功能。居民可以通过该平台上获取相关政策和服务信息，提出疑问和建议，进行在线咨询或投诉反馈。企业和街道部门的工作人员可以积极参与平台运营，回答居民的问题，提供专业的解答和指导。这种居民服务平台能够促进与居民的互动交流，提高工作的透明度和效率。

3.2 发挥业务优势转变经营定位

（1）对于已售直管公房和老旧小区房屋，要提高服务品质，由房屋管理转变为物业服务模式。参照物业标准收取费用的同时，可以根据居民的需求和特点提供个性化的物业服务。这包括定期巡查、维修服务、设施管理等基本物业服务，同时可以增加一些增值服务，如家政服务、快递代收、社区活动组织等。通过提供个性化的物业服务，能够更好地满足居民的需求，提升居住体验，增强居民的满意度和归属感维持现有维修业务，并拓展治安、卫生、绿化、停车、公共基础设施建设等业务，使管理员成为小管家。

（2）直管公房管理单位掌握着所辖街区的历史沿革及房屋档案资料，管理员对所管辖片区居民情况和周边设施环境的熟悉以及与属地各部门的对接都是很大的业务资源优势。转变经营定位从被动管理到主动经营，可以利用企业自身对资源的掌握优势，抓住投资机遇，加大企业投资置业的力度，将直管公房中具有投资优势的房屋通过回购、购买置换等方式变为自管自用产权房屋，增强企业的经营能力和经济实力。

（3）发挥属地房屋管理单位的优势，通过对所辖街区的熟悉和与属地各部门的对接，具备与相关部门合作的优势。在转变为主动经营模式后，可以与属地各部门密切合作，共同推动片区的综合发展。例如，与属地街道合作签署框架协议合作进行街道街区、社区日常维护维修，景观提升等。这样的合作能够加强企业与政府部门之间的联动，共同打造宜居、宜商的社区环境。

3.3 创新管理模式向数字化转型

（1）通过建立科学规范的管理体系，可以实现对房屋信息的有效监管和统一管理。建立数据公共服务平台，该平台与各政府相关业务部门对接，为企业和居民提供便捷的服务。例如入学、户籍变更等各类相关业务的审核和证明可以通过服务平台一站式办理，线上审核各机构部门已上传系统的资料，告别开证明、跑手续的时代，提高政务服务效率，方便企业居民办事，并为企业和居民提供更便利的政务服务。

（2）升级各区县房屋管理平台，从简单的内部数据库查询管理转变为多功能联动的现代化办公工具。可以同时满足房屋测绘、图纸绘制、档案查询、业务办理等多项业务需求，打造直管公房系统中的BIM 技术。引入先进的测绘技术，例如使用激光扫描仪等设备对房屋进行精确测量和建模。数据整合到平台中并与其他模块进行联动。除此之外还可以优化业务办理流程，使管理员能够在线审核申请、查询进度并完成相关审批手续。这将减少繁琐的纸质工作和人工协调，并通过自动化流程提高办理效率。

（3）提供信息化现代化服务方式，完善电子产品终端的在线租金、供暖收费系统，让居民能够通过电子产品终端（如手机、平板电脑或电脑）在线缴纳租金、供暖费等相关费用。建立实时在线报修维护服务，居民能够随时提交报修请求并获得实时的维修进度更新。通过平台提供的用户界面，居民可以详细描述问题并上传相关照片，以便维修人员更好地了解情况及时处理。还可提供智能化菜单式物业服务和信息查询等相关服务，为居民提供高效现代化的管理服务，方便他们办理各项事务。

3.4 抓住市场机遇提高竞争力

（1）调整租金市场化：充分调动现有企业经营性用房资源，了解当前租金市场的情况和趋势，针对企业承租的工商企业用房，可以参考租金市场化的方式，充分考虑区委、交通、配套设施等相关因素定制市场化试行方案。在新签订租赁合同时提高租金水平，并针对不同区位和发展方向推出差异化的租金标准。为了确保租金市场化的顺利实施，同时建立一个监管机制和评估体系。监管机制将包括租金调整的程序、租金收取的规范以及争议解决机制等。评估体系将定期对租金市场进行监测和评估，以确保租金水平的合理性和公平性。

（2）优化自管房产商业结构：以首都核心区历史名城保护政策为导向，自管房产的出租经营应优化产业结构。根据市场需求和周边行业特点，加强对历史文化的挖掘，制定能够吸引目标客户群体，有利于文化展示和历史景观在线的租赁目标。同时，利用直管公房管理单位在辖区的优势，打造具有整体性和系统性文化特色的街区和胡同，吸引更多实力雄厚的客户。

（3）提供增值服务，拓展业务范围：加强信息化现代化基础设施建设的同时，增加或引入配套服务以提高房屋的整体品质和服务水平，除此之外可以引入福利服务，如健康咨询、生活指导、培训课程等，帮助居民提升生活品质和技能素养。增强承租人的满意度和黏性，为培养长期稳定的客户群奠定基础。

（4）拓展经营方式：除了传统的出租经营模式外，在自有房屋投资方面引入相关行业建立合作关系，利用各自的优势共同经营。通过开拓市场，同时也加强企业自身的经营管理方式，加快企业转型进程。例如，与酒店管理公司合作，在一部分房屋中开展酒店式公寓服务。这种合作模式能够充分利用酒店管理公司的运营经验和客户资源，提供高品质的住宿服务，同时也可以增加房屋的出租收入。与物流企业或电商平台合作，将部分闲置的房屋用于仓储和配送中心。将房屋用于物流设施可以有效利用空间资源，并带来稳定的租金收入。与物流企业或电商平台建立合作关系，可以共享他们的供应链和物流网络，提供高效的物流服务，满足市场需求。