消防告知承诺制度的实施困境与出路研究

刘伊诺　吴宇轩

摘要：消防告知承诺制是近年来消防执法改革中的重要创新制度，但实践中该制度的推行效果却并不理想。消防告知承诺制度正面临着市场主体认识不足、执法人员存在监管顾虑、法律基础依然薄弱的实施困境。走出困境，需要社会各界形成合力，强化市场主体的参与信心，完善事中事后监管手段，不断健全立法和配套制度。

关键词：消防许可；告知承诺制度；实施

告知承诺制度是消防领域持续推进“放管服”改革和深化消防执法改革的重要举措。我国于2021年4月第二次修正的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第15条对公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查实行告知承诺制进行了规范和明确：公众聚集场所在正式投入使用之前，场所建设或者使用单位需要向场所所在地区的县级或者以上地方人民政府消防救援机构申请消防检查，并向消防救援机构提供营业场所符合消防技术标准和管理规定的材料，同时对材料的真实性与消防承诺内容负责。消防告知承诺制度实行以来，在消防许可审批过程中发挥了重要作用。但现有研究表明，该制度在实施过程中存在推行效果不理想、制度落地难等问题。为切实发挥消防告知承诺制度的作用，有必要在厘清告知承诺制相关理论问题的基础上，分析其在消防领域的实施困境，为消防告知承诺制的全面推行提供指引。

一、消防告知承诺制度及其功能分析

（一）消防告知承诺制度

告知承诺制是我国行政审批制度改革中的一项创新举措，最初仅为上海市地方政策改革先试先行而形成的先进经验，因在简政放权、提升审批效能等方面成效显著，获得中央首肯并推广至全国各地，进而规范为《优化营商环境条例》中的一项制度性规定[1]。告知承诺制是指行政机关一次性告知申请人申请事项的审批条件和所需材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政机关作出先予批准的审批方式。近年来，在我国“放管服”改革和优化营商环境持续向纵深推进的背景下，告知承诺制在多个行政领域得到深入应用。为顺应新形势新要求、切实解决消防执法工作中存在的审批难等突出问题，方便市场主体消防申报，告知承诺制度在消防领域得到适用，2021年4月修正的《消防法》）将这一制度在消防立法层面予以规定，旨在通过实行告知承诺制度来切实推进消防工作领域的“放管服”改革。

消防领域的告知承诺制度主要适用于公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查。根据《消防法》第15条规定，消防救援机构需要仔细审查公众聚集场所建设者或者使用人提交的消防承诺材料，材料齐全、真实且符合法定形式的应当予以许可。此外，消防救援机构需要以消防技术标准与管理规定为基础，及时开展对提出消防告知承诺的公众聚集场所进行检查核查。若申请人不选择按告知承诺方式办理，消防救援机构需要自受理申请之后十个工作日之内，按照消防相关要求检查公众聚集场所的消防情况，检查合格后应当予以许可。申请人可自主选择两种消防审批方式：一种是告知承诺制方式，即申请人选择采取消防安全检查实行告知承诺管理，通过先告知承诺，经消防救援机构对申请材料进行形式审查后即许可，随后核查；另一种是原有消防许可方式，申请人采用非告知承诺的方式，在其提出申请后，由消防救援机构现场进行实质审查后符合要求再作出决定。作为一种新的制度尝试，告知承诺制是“放管服”中“放”的体现，放松了审批门槛、简化了办事程序、方便了群众，也是“管”的桥梁，申请人若违反事前承诺，应承担相应行为的失信责任，还是“服”的转变，减少了消防救援机构的过多干预，赋予了市场主体自主选择申报方式的权利[2]。

（二）消防告知承诺制度的功能

1.落实国家“放管服”改革战略部署。推行消防告知承诺制，是在消防领域贯彻落实中央“放管服”改革的重要决策部署，是以实际举措响应优化营商环境、激发市场活力的国家治理诉求。在经过前期部分地区的制度试行后，告知承诺制在消防立法层面获得了合法性支撑，标志着消防执法改革正式被纳入法治化轨道。

2.促进消防执法队伍职能转化。消防救援机构通过实施消防告知承诺的审批方式，改变了“重审批、重管理、轻监管、轻服务”的做法，突破了传统许可方式中消防救援机构占据主导地位的情形，以创新事前、事中、事后不同的监管方式，提升管理服务水平，促进消防救援机构从“管理型执法”向“服务型执法”转变。

3.增强市场主体责任意识，推动诚信社会建设。消防告知承诺制的实施为市场主体更好履行消防安全责任营造了良好氛围，通过在申请人与消防救援机构双方对告知承诺事项相互信赖的基础上开展审批工作，有助于增强市场主体自我管理、自我约束意识，自发依照消防救援机构向社会公开告知的消防许可标准进行规划，推动市场主体与消防救援机构之间建立良好互助、互信关系，从而实现法治社会诚信建设的长远目标。

二、消防告知承诺制度的实施困境

消防告知承诺制度的实施在缩短消防许可办事流程、降低市场主体制度成本方面具有制度优势和显著效用。但自2021年消防告知承诺制全面实行后，有多项研究表明，告知承诺制度在应用中存在制度推行效果不理想、实际效果与改革初衷仍存在较大差距的问题[3]。当前，多数市场主体在办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的行政许可时，仍倾向选择原有的非承诺制方式[4]。告知承诺制度在实践中尚未得到全面、广泛应用，仍停留在推行阶段。该制度的适用困境主要由以下三方面因素所致。

（一）市场主体对消防告知承诺制度的认识不足

一项制度的成功推行，首先要得到公众对制度的理解和认同。告知承诺制度

在消防领域实行以来，多数申请人对告知承诺制度的认识不足。一方面，申请人对告知承诺制度的具体规定和适用优势还不够了解，不了解告知承诺制的申请人仍以为只能通过非告知承诺制的方式进行申报，即便被告知可以自主选择申报方式，但因认为自身准备不够充分而不愿尝试办理；另一方面，申请人对告知承诺制的整改风险存在担忧，由于告知承诺制采取“宽进严管”的监管模式，一旦消防救援機构在实质核查中发现申请人存在承诺不实情形，申请人将会面临3万以上30万以下的罚款以及停产停业带来的损失风险，故在办理申报时，部分申请人仍会采取观望、审慎的态度，选择非承诺制方式进行申报。

（二）消防执法人员与经营者对新型监管模式存在顾虑

告知承诺制改变了以往审批程序中对事前阶段的严格规制，降低了事前监管准入门槛，着重加强对事中事后过程的监管，这样的创新举措较之以往消防许可审批模式有着本质上的差别，对于消防救援机构而言，也是在面临着一种新挑战。在先发证再核查管理模式下，申请人在办结许可手续后已实体化运营并投入相应成本，故执法人员在现场核查中发现隐患需要整改时，也会存在顾虑，关停则会面临申请人及第三人抵制的对抗风险，易激化社会行矛盾，而不关停则现场整改难度大，易留有消防安全隐患。就经营者而言，若选择通过告知承诺的方式获得消防安全检查许可，按照“宽进严管”原则，一旦在后期检查过程中被告知与消防安全不符，那么经营者将会面对责令暂停整改甚至停业撤销许可的风险。因此，现实中边整改边营业的现象屡见不鲜，这也是导致消防执法人员与经营者不愿推行该制度的主要原因。此外，当前满足告知承诺制度适用条件的单位数量庞大，但与之匹配的消防监管力量却相差悬殊，若今后大量单位选择告知承诺进行许可，后期消防机构进行现场核查，发现承诺不实需要做出整改的单位数量占比大，整改难度将更高。

（三）告知承诺制度的法律基础依然薄弱

根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第34条规定，行政许可决定需要在实质审查后作出，《消防法》关于告知承诺制的规定则将这一实施程序简化，消防救援机构仅通过形式审查即可作出许可决定。告知承诺制作为《消防法》设定的行政许可事项，在消防领域的特殊适用与《行政许可法》条款设置之间仍存在冲突[5]。在《消防法》修正前，虽然告知承诺制已在消防领域逐步试行，但除仅有国务院制定的《优化营商环境条例》作为基础外，更多依靠的是国家政策纲领和部门文件，而对于法定许可程序的改造，缺少《行政许可法》规范支撑，一定程度上会面临制度基础相对薄弱的困境。

三、消防告知承诺制度的出路

告知承诺制度作为消防机构改革后实行的重要执法改革举措，在消防执法工作中具有十分重要的作用，《“十四五”国家应急体系规划》也重点指出“全面推行消防告知承诺制”，深入推进消防领域告知承诺制度的实施，是今后一段时期消防工作的迫切需求。针对制度推行效果不理想的实施现状，各方应形成合力，不断优化告知承诺制度实施路径，增强该项制度在消防领域的适应性。

（一）强化市场主体参与信心

市場主体的主动性和积极性是消防领域全面推行告知承诺制最重要的原动力。营造公平诚信的市场环境，不仅需要制度的革新、政府的积极作为，也需要市场主体参与配合。申请人应正确认识后期消防监管的严格性，既然申请人前期已通过告知承诺方式获得快速审批便利，那么在事中事后承担更为严格的监管责任才更合理。事中事后监管的严格性在一定程度上能够激励市场主体的自律管理能力，而自我管理才是化解消防安全风险的最有效手段，不能仅仅因为审批门槛降低，就放松对消防安全问题的整改。申请人也应意识到，无论选择何种申报方式，市场主体的努力和自我约束才是妥善获取消防许可、确保消防安全的最优方式。强化市场主体积极适用告知承诺制的信心，需要消防救援机构的主动引导和靠前服务。在全面推行消防告知承诺制过程中，消防执法人员应主动转变传统监管思维，帮助疏导和解决申请人的申报顾虑；消防救援机构要下沉基层，充分倾听民生、汇聚民意，制定出台符合地域特点的细化举措。此外，制度的规定不应仅停留于纸面上的法律条文，告知承诺制的广泛推行还应发动和依靠社会力量共同参与宣传，消防救援机构应联合社会公益组织借助群众喜闻乐见的形式做好制度宣传解读工作，向社会公众详细说明制度相关信息，增强社会参与活跃度。

（二）完善消防告知承诺制监管手段

为确保消防执法人员能够在事中、事后的监管中有效行使监管权，消防救援机构要贯彻改革目的，让消防执法人员充分了解自身责任使命，强化岗位职责，将制度改革在消防监督执法工作中落到实处[6]。一方面，消防执法部门应积极适应新形势，灵活运用如“标准设定、分级分类、信用监管、激励性监管等”高效辅助监管工具；充分利用物联网、大数据及区块链等先进技术，打造智慧化的消防监管平台，缓解人力监管局限性，提高监管水平。另一方面，消防执法部门在监管过程中可以适度引入社会治理，构建“消防救援机构与社会合作”的消防安全共治模式，在消防救援机构主导的监管框架内，充分发挥社会中介消防服务机构在技术审查和咨询等方面的作用，以采信技术审查意见的形式替代对部分单位的实地检查，实现事中事后阶段行政审批和技术审查的分离，以此减轻消防救援机构的监管压力[7]。

（三）健全告知承诺制的立法和配套制度建设

随着告知承诺制在消防、公共卫生、环境监管等社会性规制领域的广泛适用，逐渐呈现出由单一部门向各个行政领域全面扩散的态势。虽然《消防法》已赋予告知承诺制度在消防领域实施的合法性，但从长远来看，为了使告知承诺制度向体系化变革，有必要在统一立法规制的前提下，通过完善《行政许可法》的许可程序，从根源上规范告知承诺制的实施程序，建立与告知承诺制相匹配的法制衔接，强化告知承诺制在各个行政领域适用的稳定性，以此缓解告知承诺制在社会各领域所面临的改革阻力。值得注意的是，《行政许可法》的修订不仅仅是增设一项告知承诺制的条款即可，而是需要对告知承诺制的制度性质、适用对象、实施范围、程序流程以及监管做出全面回应，进一步厘定告知承诺制度的适用规范[8]。

结语

全面实行告知承诺制度，是切实推进消防工作领域“放管服”改革的关键举措。在制度推广过程中，针对市场主体仍倾向选择非承诺制方式办理消防许可的现实情况，消防救援机构应深挖其中原因，积极推进告知承诺制度在消防领域落地实施。具体而言，要帮助市场主体树立参与信心，激发市场主体适用告知承诺制的积极性；要灵活运用新型监管工具，适度引入社会共治模式，确保执法人员在事中事后阶段能够有效行使监管权；要建立《行政许可法》与《消防法》关于告知承诺制度的法制衔接，强化告知承诺制度在消防领域适用的稳定性。

参考文献

[1]章志远，赖楚琳.法治一体建设视域中的行政许可告知承诺制[J].法治现代化研究，2023，7（02）：42-56.

[2]王久平，李鹏辉.全国人大常委会再次修改《中华人民共和国消防法》推进消防“放管服”改革法制衔接[J].中国应急管理，2021（05）：42-45.

[3]李冬梅.公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查告知承诺制刍议[C]. 2022中国消防协会科学技术年会论文集，2022：742-745.

[4]吕浩.承诺方式办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查存在的问题——以陕西省为例[J].今日消防，2023，8（06）：54-56.

[5]邱景通，程可寒.优化营商环境背景下消防行政许可告知承诺制若干问题研究[J].武警学院学报，2021，37（12）：77-80.

[6]马欣.浅谈对公众聚集场所实行消防告知承诺管理的思考[C].2021年度灭火与应急救援技术学术研讨会论文集，2021：314-316.

[7]李鹏辉.放管结合 齐抓共治补齐短板——消防告知承诺制实施现状调查[J].中国应急管理，2022（02）：16-19.

[8]聂帅钧.行政许可告知承诺制：法律属性、运作逻辑与规范化进路[J].中国行政管理，2022（08）：26-36.

作者简介：刘伊诺（1997- ），女，朝鲜族，吉林人，在读研究生，研究方向：法律语言学;吴宇轩（1995- ），男，汉族，广东湛江人，本科，指导员，研究方向：公共管理。