浅析国立科研机构绩效评价

高静文

（作者单位：中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所）

一、国立科研机构组织形式与资源配置

国家为自身科技发展，规划设立并全额或部分资助形成的科研机被称为国立科研机构，是构成国家创新体系的支柱之一[1]，承担着开展科学研究、培养科技人才和提供科技政策咨询等多方面的使命和职能，包括国立科学院所、科研中心、中央政府部门下属的研究院所、国家实验室等。国立科研机构与研究型大学、企业研发组织共同构成了国家创新体系三大支柱。

国立科研机构根据研究范围、管理类型进行分类，可以分为两类[2]，一类是集中性较强的大型综合国立科研机构，我国属于此类，具体形式为科学院、学会、联合会等，其他代表国家还有德国、日本、韩国、加拿大、法国等。另一类是较为分散的强专业性、受部门管理的国立科研机构，比较典型的国家有美国、英国，机构表现形式为国家实验室、研究院所、研究理事会等。

国立科研机构的经费大多由政府提供，根据使命定位，目前大致有四种模式配置资源：目标导向式、基础研究稳定式、机构配置辅以项目竞争式、市场应用导向式。按照资金取得方式国立机构科研经费多区分为稳定性支持经费与竞争性研究项目。比如，德国马普学会资金取得方式以稳定性科研经费支持为主；法国国家科研中心约八成的科研资金来自国家稳定性拨款，其余资金来源于竞争性项目；美国则是根据总统确立的国家发展目标，结合科研机构自身发展定位，提出统一的科学研发方案，再由相关预算部门协调评估后形成当年该机构年度预算方案。

我国科学事业单位主要按照学科或领域设立，如中国科学院、中国社会科学院、中国农业科学院、中国林业科学研究院、中国医学科学研究院等科研机构。根据2022 年《中国科技统计年鉴》公布的统计数据，我国中央属研发机构自2013 年来保持在700 家以上，在我国科技领域一直发挥着骨干和主力军的作用，承担国家科研项目，是国家创新体系建设过程中不可或缺的一环。

与国际中大多数国立科研机构相似，我国的国立科研机构主要由中央财政资助，按照资金取得方式多区分为稳定性支持经费与竞争性研究项目[2]。竞争性项目是以科技项目为载体的运行方式，稳定性支持经费是主要以科研机构为载体的运行方式。其中稳定性支持经费主要为加强科研单位自主开展科学研究，由拨款部门按照一定的配额标准给予研究机构的稳定性支持研究经费，科研机构取得经费后在单位内部结合学科发展方向分配给项目执行人。目前，我国科研机构中稳定性支持科研经费主要包括科研机构运行费、基本科研业务费、科研条件建设经费等，如中国科学院、中国农业学院、中国医科院等承担的“科技创新工程”“国家重点实验室经费”等。

二、国外国立科研机构绩效评价

（一）综合性、实体性的大型国家科研机构绩效评价

1.德国科研机构绩效评价

构成德国科研机构的绩效评价体系的主要力量有二：一是德国科学委员会，该委员会是独立于德国政府部门的第三方专业机构，在科研机构评价领域具有权威性；二是外部专家组，德国的四大科研组织在绩效评价阶段会聘请独立的外部专家，形成外部专家组后对组织下属的科研机构开展定期、常态化、专业化的内部自评。黄群、张义芳、孙浩林在研究德国科学委员会评价科研机构绩效流程后指出，公信力的提升可以有效促进科研机构绩效评价的发展，独立三方机构与外部专家组两方力量的应用大大提高了德国科研评价的公信力[3]。

德国科学委员会评价机构使用专家专业评价和评价委员会评价相结合的评审机制，将专家意见与委员会科学政策性意见相结合。评价阶段首先取得专家评价意见，并要求不得更改专家组的专业评价意见，以保证评价的独立性与专业性。取得专家组提出专业评价意见后，由评价委员会提出科学政策性建议。两方评价最终意见均提交德国科学委员会，由委员会开展咨询、裁决、审核与批准。如此既保证了科学委员会评价的权威性，又确保了意见的专业性，避免了单方评价意见会有偏颇的情况。

为了严格保证专家组对科研机构评价的规范性，德国科学委员会针对不同科研组织的活动类型和实际情况，研究制定了不同种类、可供选择的评价内容标准，支持专家组科学选择评价内容，力求对不同科研组织绩效做到公平、客观、科学评价。德国科学委员会还针对科研本身特征，规定各项评价原则，如在研究评价方面，将定性指标与定量指标相结合，规定科研工作的质量是绩效评价的重点，禁止使用单一的定性或定量方式评价科研成果质量。

德国的四大科研组织中，马普学会通过构建外部专家组对研究所开展科研管理与产出等的评价工作，评价周期两年一次。评价阶段研究所会提交机构状态报告，外部专家组通过报告初步了解研究所现有情况，再到研究所开展现场调研，通过结合报告与现场调研结果对研究所的管理状况与科研质量进行评价，提出最终意见。专家组的评价结果将用于评判研究所未来研究方向，甚至决定研究所机构是否继续设置。该评价体系仅对研究所科研质量进行评价，未针对研究所绩效计划开展评价。

2.日本科研机构绩效评价

日本经过多年探索，建设形成了科研政策评价、科研机构评价、科研项目评价及科研人才评价四类全方位科研绩效评价。其中日本科研机构评价主要由第三方评价机构进行，评价主要分为机构自评、第三方评价与委员会评价三部分。被评价方可以结合自身特点选择评价机构，评价大致程序如下：根据评价机构要求开展单位自评并提交报告，第三方评价机构通过实地调研，结合自评报告形成第三方评价报告并上报上级评审委员会，评审委员会根据自评报告与第三方评价报告做出最终评价，政府根据最终评价结果决定机构财政支持额度，同时评价机构向社会公布评价结论。例如，作为科研费的管理主体和绩效第三方评价机构的独立行政法人日本学术振兴会，下设学术系统研究中心，选拔专业审查委员会对日本科研费绩效进行事前评价审查、研究进展评价、中期评价、追踪评价。第三方法人评价机构在日本科研绩效评价中充分发挥了独立性与专业性的作用，提高了日本科研费使用效率。

3.韩国科研机构绩效评价

韩国科研机构评价最具代表性的是科技界三大研究会对科研机构的评价。1999 年，韩国科技界三大研究所为开展科研机构评价，构建下属科研机构评价体系，共同委托韩国科学技术政策研究院(STEPI)开发出了一套研究机构绩效评价的指标体系[4]，后经过20 多年的改革和反复，形成了评价内容详细的绩效评价指标体系。例如，人力资源评价方面，将三级指标内容细化至休假人员管理、机构支撑人员比例、临时外聘职工、新入职人员管理合理性等，并明确制定了应达到的数量值或比例值。

此外，韩国很注重国立科研机构的绩效评价结果的应用，评价结果将直接影响机构科研发展方向调整、科研预算投入配置、机构主要负责人薪资及任命等，如根据韩国《政府科研机构的设立、运营及发展的相关法律》规定，政府科研机构的绩效评价结果是科研机构与机构负责人是否存续的重要依据，与各机构年度预算调整、人员劳务费用预算编制、政策研究费用分配、机构负责人年薪确定相关，并会影响研究会确立和调整下属科研机构发展方向、确定各项支持政策等。注重绩效评价结果应用，提高了绩效评价刚性约束，加深了科研机构对绩效评价工作的认识。

（二）专业性、部门管理为主的国际科研机构绩效评价

1.美国科研机构绩效评价

美国国会1993 年通过《政府绩效与结果法案》(GPRA)，法案中以法律条文的形式规定了科技评价的概念及制度，同时将绩效管理引入政府机构的管理中。法案要求政府机构应该每年制订当年的年度工作计划，同时还需制定五年期的长期发展战略，然后根据机构长、短期战略目标规划与执行情况，定期对政府机构绩效开展评价，评价内容兼顾关注了科研产出结果与机构绩效计划，评价结果会影响机构未来资金预算安排甚至机构设置。

2000 年，美国国会开始对国家科学基金会（NSF）科学教育计划开展绩效评价试点。按照《政府绩效与结果法案》工作框架[5]，NSF 构建了“自下而上”的绩效评价系统，包括为项目、资助计划、科学部、整体四个层次。不同层级评估方与评价内容各不相同，项目层次的绩效评估由专家进行价值评议，衡量项目的学术价值和广泛影响；资助计划层次的各类绩效评估由外部专家委员会承担，主要评价资助结果、项目价值的完整性有效性等方面，外部专家委员会撰写评估报告；科学部层面，NSF 下设科学局与业务局评估由各科学部的咨询委员会承担，主要评价各部资助动议及预算，评估结果提交NSF 综合活动办公室用于整体绩效评价报告的汇总编写；整体绩效评估由国家科学委员会、白宫和国会每年结合NSF 的预算进行评估，主要依据NSF 的战略规划、年度绩效计划、年度绩效与责任报告对NSF 整体资助计划的效果及其战略目标的关系进行整体层面的绩效评价。

美国《政府绩效与结果法案》对政府科研投入绩效管理提出了明确要求，为美国科研机构绩效评价提供法律保障；NSF 针对不同层次被评价主体特点，选取不同评估方及评估方法，确保整体绩效评估完整准确性。

将美国GPRA 模式与德国马普学会评价模式进行比较，前者基于战略目标制订绩效计划，评价绩效目标执行情况，将国家科研发展目标与评价相结合，关注到从绩效计划设定到研究所产出结果的全过程，属于强管理模式。德国马普则更关注科研绩效结果的评价，对于绩效的计划并未进行评价，属于弱管理模式。两种模式的相同点则是，评价不仅仅依赖评价数据的定量计算结果，均融合了专家的定性评价。

2.英国科研机构绩效评价

根据《1998 年教育改革法案》，英国政府建立了以评价结果为导向的高校科研绩效拨款制度。为进一步优化评价方法，精简评价分类，降低评价成本，提高评价成果质量，2014 年英国推出了高校“科研卓越框架”（Research Excellence Frame, REF）绩效评价体系[6]。该体系将学科分支作为评价单元，共包括四大类36 个学科分支。

REF 评价指标分为科研产出、科研影响力和科研环境三类。产权比重最高的为科研产出，占比65%，评价指标涵盖了产品、新材料、软件、音像、研究报告几方面，对科研成果更侧重于评价其“原创性、重要性和精确性”。科研影响力指标评价权重为20%，评价指标包括科学研究成果对社会、经济、文化、环境，公共服务、政策、卫生及科技创新能力等的影响，同时高校还需要在评价阶段提交与参评人数相配比的科研影响力典型案例。科研环境权重占比排第三，为15%，评价指标包括科研计划、人力资源配置、科研经费分配、科研基础条件、科研合作情况、科研领导能力。

高校基金委员会充分认识使用科研论文或著作引用率作为评价依据的局限性，要求评价专家增加主观判断，并说明在评价中如何使用引用。同时英国高校“科研卓越框架”的评价结果直接与高校科研拨款挂钩，原则上只有被评为3 星以上的学科及科研项目才可以获得资助，为我国绩效评价及应用提供参考。

三、我国国立科研机构绩效评价可借鉴经验

我国自2003 年首次提出建立绩效预算评价体系以来，财政部陆续出台项目支出绩效、预算支出绩效、预算绩效等管理办法，但绩效管理缺少明确的上位法。随着项目绩效评价逐渐走向成熟，中央与地方试点内容由项目绩效评价逐步拓展至单位整体支出绩效评价，但现阶段除试点部门，我国科研机构绩效评价仍以业务评价为主，“重收入轻支出，重数量轻效益”现象仍普遍存在。

我国科研机构绩效评价可选择性借鉴国外注重法律框架构建，设计完善的评价体系，引入第三方绩效审计等先进经验。一是建立立法先行、逐步推进模式，出台切实有效绩效评价上位法，将绩效预算管理纳入国家法律体系，二是全面完善绩效评价指标，区分不同领域科研运行特点，构建覆盖科研产出、科研影响力和科研环境的科研单位评价系统。三是加强绩效评价结果应用机制，将评价结果与单位争取科研项目，获得稳定性资金安排、单位领导考核等挂钩，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。四是充分运用独立第三方机构的专业评价力量，增强评价结果的专业性、准确性及公信度。五是扩大绩效结果公开范围，运用社会监督作用，倒逼单位提升整体绩效，促进其不断增强绩效理念和责任意识。