党建统合+双元结构：村级组织实践逻辑和运作机制

2023-11-24任亮亮

中共宁波市委党校学报 2023年6期

任亮亮

任亮亮

（武汉大学社会学院，湖北武汉 430072）

治理有效是乡村振兴的应有之义。治理有效的关键在于村级组织的治理能力与治理事务相匹配。涂村的经验表明，行政与自治的协同需要在党建统合下方能高质量达成。通过治理主体、治理手段、治理目标和功能定位的实践安排，可以形成事务驱动与系统联动、制度激励与社会激励以及制度规范与地方规范为运作机制的村级组织“党建统合+双元结构”范式。由此，可以实现公法秩序与民主决策的双重激活、行政有限介入背景下村级治理的生活化转型、党建统合下行政与自治博弈的均衡以及多元主体组织起来与治理体系的现代化转型等。这为村庄治理转型提供了一条低成本、高效率的路径。

党建统合；双元结构；行政化；村民自治

一、问题的提出

党的二十大报告提出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”通过基层民主实现治理有效是乡村振兴的应有之义。治理有效的关键在于有一个治理能力匹配村级治理事务的村级组织，村级组织结构设置科学、精准，有利于村级治理。关于村级组织结构的设置，当前已经实现了党支部书记、村委会主任一肩挑的制度设置。“一肩挑”背景下，村级组织的结构如何设置、功能如何定位，是存在讨论空间的。当前，村治组织存在行政化背景下的治理悬浮，也有民主化背景下的治理异化。其本质问题在于村级组织的自治性和行政化两股力量之间难以实现耦合协同。《村民委员会组织法》确立的村民自治制度，是一套规范确立并长期发挥民主决策和民主监督价值的基层实践制度[1]。这套制度在实施过程中，要求村级组织既需要协助作为国家意志最基层代理者的乡镇做行政工作，又需要调动村民积极主动的精神[2]。也就是说村级组织既是国家代言人，又是村庄当家人[3]。在实际运作过程中，村级组织如何兼顾国家意志在村庄的实现和村民利益诉求的上传，成为治理有效的主要评判标准。

资源下乡时期，国家治理事务复杂化、治理方式规范化、治理知识专业化和利益密集输入背景下依附性乡村关系的形成，加速了村级组织行政化，以村干部职业化和纳入国家财政体系内为代表[4]。为回应上级政府要求，在压力型体制驱动下基层政府通过中心工作常规化、硬化考核等方式，将村级组织改造为类似公共服务站所的治理单元，村级治理行政化趋势得以表现出来[5]。在制度设置上，村级组织未被纳入政府行政体系中，但从治理主体的权威来源与行为逻辑以及正式治理规则在治理实践中占据主导等方面来看，村级组织行政化成为村级治理的基本趋势[6]。行政化的发展使得村委会脱离群众，形成“悬浮性”治理[7]，悬浮型治理带来了国家与农民关系的新形式，即国家退出农民日常生活的同时，农民愈加个体化，基层治理陷入内卷化[8]。服务型村级组织被困在科层系统中，村级治理动员和组织村民的群众工作能力弱化。也由此，乡村陷入了治理失序的困境[9]，表现为资源输入乡村社会，基层组织却无法有效承接，村级组织向上负责、对内脱离[10]，缺少能动空间，村级治理逐渐保守化、消极化[11]，普通农民脱离乡村民主政治发展的轨道，失去参与村庄治理的机会[12]。

如此一来，资源下乡遭遇官民不合作的困境也就不难理解[13]。面对行政化困境，不少学者提出行政嵌入自治，行政力量监督村级事务的治理，保障了村庄集体资金用于村民福利和公共支出，村民自治服务于村庄公共利益[14]。行政嵌入自治的路径为内生性秩序的行政激活，以村庄内生性秩序的合理改造为基础，基层政府激活村庄内生性秩序的治理作用，进而对自治秩序加以行政规范，以引导村庄选举的方式，实现基层政府规范村庄的自治秩序[15]。具体来说，通过选择性治理事务下沉、民主性议事规则供给、发展性经济资源输入，基层政府可以将行政力量有效嵌入村级治理[16]。同时，不少学者认为应该从提高村民自治能力来弥补村级组织行政化带来的治理能力有限问题，如构建“村民理事会”等自治组织，可以吸纳农村社会中的“非体制精英”参与村级治理，进而利用他们的社会权威强化对普通农民的动员能力[17]。加强对传统伦理道德的优化与整合，实现德治在农村治理中的强势回归，进而重塑村民自治的社会基础[18]。构建双轨政治，在依法行政的体制改革中保留自治传统，充分利用有效的自治资源，支持不同类型农村社会组织自我约束、自我管理，发挥乡规民约、行业规章和团队章程等社会规范在社会治理中的积极作用[19]。

基层政府行政力量介入村级组织以及村级组织治理过程成为村级治理的重要组成部分。这种情况下，村级组织的结构和功能定位如何既按照《村民委员会组织法》这一成文制度进行实践，又在治理中服从和服务于国家资源下乡带来的行政下乡？2022年7月份，笔者与所在团队成员到浙江农村地区进行了为期20天的调研。在调研中发现，不少浙江东部的农村地区村级组织也被行政吸纳，村干部出现了科层化、专业化、职业化和坐班化趋势。然而，研究发现，浙江地区的村级治理行政化没有带来过于严重的基层治理悬浮，反而通过村级组织的“党建统领+双元结构”的安排实现了村级治理有效，乡镇行政权力延伸与村民民主自治达至均衡，可以说探索出了乡政村治的善治路径。如何理解双元结构的实践逻辑、制度安排与运作机制，构成本文的问题意识。

基于此，本文提出“党建统合+双元结构”的村级组织框架，分析行政与自治如何在党建统合下实现协同，达到治理有效。研究发现，治理主体中年轻干部能够适应科层体系，可以负责规则事务，工作主要面向回应乡镇展开，这一群体在制度体系内接受强激励加强监督。治理主体中的老干部擅长于群众工作，能够应对村庄产生的非规则事务，工作主要面向服务村民展开，他们在接受制度激励和制裁的同时也受着村庄社会的激励与地方规范的监督。村级组织中的两大负责主体在党建联席会议中形成有效协同，实现了有分有合、统分结合，同时年轻的村干部在党建联席会议上直面群众，逐渐习得群众工作的经验与方法。通过党建统合，不仅实现了村级组织主体的激活，村民代表与党员群体等村庄积极分子也参与到村庄治理，实现了多主体共治，使得基层党组织的组织力和战斗力稳固提升。党建统合激发了村民民主参与意识，通过党建联席会议，为村民提供了民主参与的组织化路径和制度化平台，达成了治理有效。

二、村级组织“党建统合+双元结构”治理体系的实践逻辑

涂村①位于浙江东部地区，户籍人口1000多人，其中常住人口800余人，村庄人口结构相对完整。当地镇域工业发达，不少村民在镇里工厂上班，家庭年均收入达15万元左右。村庄近几年被选树为重点发展村，据统计，三年来在村庄内实施的项目资金流水达七千万元左右。村庄修建了梨园大棚，并将其修建为观光旅游采摘区，涉及土地征用的大量矛盾密集出现。此外，村庄实施美丽庭院、垃圾分类等建设，对村民的生活进行介入治理，村庄里有大量租住在本村的外地务工人员，土客矛盾时有爆发。村庄修建了红色旅游景点，游客在旅游旺季也进入村庄，会产生诸多不确定的问题与需求。这种情况下，一方面是治理资源、治理规则的大量输入，一方面是非规则性治理事务的大规模涌现，对村级组织的及时回应与治理有效提出了挑战。针对此，村级组织依循“党建统领+双元结构”框架展开治理，具体从治理主体、治理目标、治理手段和功能定位四方面展开。

（一）治理主体：党建组织与新老结合

党的建设是基层治理现代化的内核，加强党的建设是在村级组织行政化背景下应对群众工作能力弱化的措施，要求重新从群众本位出发来进行村级组织的治理工作。

涂村在2018年以前短暂实施过一段时间村级组织干部年轻化，当时村里党支部书记兼村委会主任32岁，村委会副主任34岁，村监委主任35岁，这几人之前长期在外地务工，完全没有村干部经验，同时也没有在村长期生活的经历。担任村干部后，在村干部坐班化和职业化要求下，他们在工作时间到村党群服务中心坐班，为前来办事的村民服务。当时村里资源输入较少、治理事务简单，几名年轻的村干部还能应对得过来。但2018年被选树为重点发展村之后，治理资源密集输入、村内矛盾频繁爆发，年轻的村干部仍然以坐班来进行村级治理，诸多村内矛盾不能有效调解，导致村级大量的矛盾溢出到村庄之外。这种情况下，乡镇党委政府趁着换届调整了村干部人员结构，实施新老结合，把之前担任过村干部、在村庄威望较高、长期在村庄生活的一些人作为候选人，同时要求村组干部中有不低于两名的年轻人。

重新选举之后，形成了新的村级组织主体结构，党支部书记兼村主任和村委会副主任分别由58岁、56岁的两名原先做过村民小组长的人担任，监委主任、会计和文书由三名统一招考的本村户籍大学生担任，实现了村级组织人员结构上的新老结合。为了防止村干部以权谋私、损蚀公共利益的情形出现，该村积极发挥党建作用。首先是村级干部全部纳入党建组织，并且对村庄三万元以上的工程、资源分配等事项，要求必须由村干部、在村党员和村民代表组成的党建联席会议讨论通过。在党建联席会议上，在村的党员同时又是具有代表性的村民和村干部都可以对村庄事务进行批评与质疑，村干部必须对此回应。由于是党建联席会议的名义，乡镇政府会安排人员到会监督，避免会议形式化和过程化。村庄治理事务繁杂，几乎每次会议都有特别多的事项需要讨论。村支部书记说，虽然讨论过程比较艰难，有的时候要讨论好几个小时，但是经过讨论的事务在后续推进中就变得快了很多，村民都很支持。

表1　“党建统合+双元结构”框架图

（二）治理手段：系统回应与群众工作

资源下乡时期，村级组织需要协助代表国家意志的基层政府进行资源的落地与实施。这个过程中，资源下乡带来了规范下乡和监督下乡，突出表现为村级组织被纳入基层政府的科层治理体系，也可以说是国家力量通过科层体系延伸到村级组织，由此带来了村级组织回应国家治理体系的需要。同时，资源下乡又面临着“最后一公里”的问题，即如何有效动员村民积极参与到资源落地工程，并且能够在这个过程中激发村民的民主参与和民主管理意识成为村级组织工作的另一重要方面。也就是说，基层治理的策略，一方面对资源使用进行规范，一方面允许基层治理有相当灵活的空间[20]。

涂村建设过程中，来自省、市、县不同部门的项目资源进入村庄，对于项目如何实施，所有的部门都有明确的规范，都在对要素实施进行全过程的管理和监督。由此，就带来了村级组织困在系统里的这一问题。据不完全统计，村干部需要在80多个电脑网站和手机app上填报相关的项目实施情况，将村级治理事务上报，并且将“上报问题—解决问题—群众反响”在系统中形成闭环。三名年轻的村干部精通电脑办公软件，每天按照坐班模式在党群服务中心接单、派单和回单，专门应对来自各个条线部门的系统内的工作。同时，当地项目落地的要求是村庄在申请前要将矛盾摆平，确保项目的平稳实施。而建设过程中浮现出来的土地矛盾、邻里纠纷、征地纠纷等事务既有当时具体情境中利益冲突的问题，又有历史积攒的怨气，处理起来比较棘手。涂村的村主任和副主任两人就专职负责村庄群众工作。年轻的村干部做事的工作，年老的村干部基于丰富的农村生活经验做人的工作，就形成了系统回应和群众工作的基本分工格局。

（三）治理目标：回应乡镇与服务村民

村级组织行为模式存在双重性，既要协助乡镇完成治理，又要代表村民完成村庄公共品的提供。然而，在具体的村级组织治理过程中，存在根本性的矛盾，即自上而下的治理资源的输入与自下而上的村民需求往往存在脱节的情形。也就是在乡镇和村民之间的利益存在直接冲突的情况下，村级组织如何调适自我的角色，需要在与乡镇博弈与村民博弈中作出取舍。

在大量资源输入的背景下，涂村的村干部没有完全接受行政化体系的束缚，而是通过党建联席会议，听取村民的意见，对群众反对声音比较集中的项目收集建议和意见进行整理，形成对上级政府部门的汇报，从而在可能的情况下采取变通的方式实施资源落地。同时，通过党建联席会议，对有损村民短期利益而有利于村民长期利益、有损村庄少数群体利益而有利于村庄多数群体利益的项目进行充分讨论，在村庄形成普遍共识，从而对少数的“钉子户”形成社会性舆论。党建联席会议上，党员以及村民可以对村干部“唯上”行为进行讨论，形成舆论共识之后，村干部本身作为村庄内生活的主体，也会受到村庄社会规范的约束，也要考虑群众的影响。一名村干部说在引起特别重大的反对意见时，自己必须考虑之后还能不能继续干村干部，保证矛盾不外溢都成了不确定的问题。由此，“党建统合+双元结构”下，村级组织能够实现回应乡镇和服务村民两项工作的均衡。

（四）功能定位：常规治理与超常规应对

村中治理资源不密集、治理事务不多的情况下，村级组织往往只需要做好常规的治理工作。但是在治理资源密集输入、治理事务繁杂的情形下，村级组织就需要作应对超常规工作的准备。

涂村上一任年轻的村干部之所以落选，就是因为在村庄被选树为重点发展村时，大量超常规的事件出现，村干部没有能力回应。一般来说，这些超常规的事件要处理好，必须群众工作经验丰富的村干部才能胜任。为此，双元结构的出现，老干部和年轻干部相互配合形成常规治理和超常规治理的有效组织队伍。党建联席会议本身也是将年轻村干部和年老村干部集合到党建组织中，通过基层党建和党建会议来达成思想和行为的理解和适应，为村干部之间的紧密配合提供了另一个政治性空间，从而实现了村级组织功能定位中的双重应对。

三、村级组织“党建统合+双元结构”治理体系的运作机制

（一）组织机制：党建统合与双元结构

组织机构的设置是否能够匹配相应治理事务的治理需求，是决定村庄治理有效的关键因素。涂村在村级组织的架构设计上设置了双元结构，一元是指党组织结构，是行政力量延伸到村级治理的载体。村党支部作为一级组织按照党章的规定接受来自上级党组织也就是乡镇党委的管理，要负责党组织意志的执行与贯彻，而具体治理资源和治理事务也是乡镇党委管辖范围内的工作内容，村党支部必须落实好。另一元是指村民自治组织结构，村民委员会是村民自我管理和自我教育的基层群众性自治组织。从作用发挥上来说，村委会需要办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。在实际运作过程中，过去村主任和党支部书记没有一肩挑的情况下，村庄治理存在分歧和矛盾时，往往会上升为村委会和党支部的矛盾，并且极有可能撕裂村庄集体共识，形成派系矛盾，造成村级治理的无效。涂村的经验表明，一肩挑制度下，在实际运作过程中，村支部书记兼村委会主任能够通过党建统合的方式实现村庄二元结构的整合。

党建统合是指村委会组织既是村民选举产生的自治组织，又是按照党章设立的党支部组织，自治组织包括主要的几名村干部，但党支部人员可以和村干部人员重合。在村的党员本身就是村中的精英人物，他们或有较高声望，或有丰富阅历，或有行政权威，又是经过党组织培养、选拔，经受了村民讨论，具有代表性的人员。这些人员作为村庄治理的积极分子获得了合法进入村级治理组织的制度渠道，村干部、在村党支部全体党员、一部分村民代表定期通过党建联席会议协商讨论村庄公共事务。在会上代表不同利益群体表达诉求、相互协商、形成讨论，在矛盾难以调解时，按照党组织会议中民主集中制的方式形成方案，达成基本共识。

在这个过程中，党建统合能够兼顾各方主体的利益关切，也能够照顾到党组织和村干部的双重角色属性的协调作用。作为党支部成员，支部负责的几名成员要从国家意识形态、国家大局、党组织意志实现等角度对同是村民的党员们进行宣讲和解释。作为村干部，在党建联席会议上对村庄具体事务进行解释和论证，争取村民的支持。双重身份属性和各自所承担的功能性工作可以在党建联席会议上得到充分彰显。由此，实现了“党建统合+双元结构”在组织机制上的完善。

（二）工作机制：事务驱动与系统联动

村级治理事务分为常规性治理和非常规性治理，在涂村的村级组织治理工作中，既有来自条线部门定期的工作要求，如端午、中秋、春节的活动举办，每月一度的美丽庭院评比，以季度为单位的村庄公共活动举办，这些工作是定期完成的。同时，村庄内高度的人员流动性情景下发生的土客矛盾、时有发生的邻里纠纷、伴随资源落地产生的土地纠纷、偷窃事件等都是不确定的。这种情况下，涂村的村级组织即主要的村干部进行了工作方面的分工。一是按照常规治理与非常规治理，确定了老干部做群众工作，年轻干部做事务工作的基本分工格局。二是区分条线部门工作的群众性和事务性，各个村干部各自负责几条线上的工作。三是涂村由三个自然村合并而成，确立了三名村干部分别进行村组包片治理的方式。由此，确立了涂村村级组织基本的工作机制。

在既定分工的基础上，对上级条线部门的工作确立专门负责的对象。由此，村干部工作就是本着事务主义原则进行的。不同的村干部各自负责一块内容，同时包片村干部负责本区域内需要多人协调配合的工作。例如，涉及需要小组长完成的事务，其他村干部作为原自然村的代表，在小组长和群众之间更有威信力，能够协助负责具体工作事务的村干部完成工作。在这个过程中，治理工作主要来自上级条线部门的任务下达以及村庄村民需求的产生，是在事务驱动逻辑下实现村庄治理的。

系统联动是指村庄治理事务本身就不是规则的，按照条线部门的要求，往往由单个的村干部是难以完成工作的。例如，电脑系统回应的事务工作需要具体的活动现场的照片和材料，而这些工作又是年老的村干部负责的。所以，在应对超常规事务的治理时，涂村的村干部也会按照中心工作设置来实现村干部的紧密配合。由负责相应条线部门工作的村干部牵头，成立中心工作组，村支部书记兼主任担任组长，调动村干部以及在村党员、村民代表、小组长等内生性人力资源介入治理工作，形成系统联动的工作方式。

通过事务驱动，实现了村庄治理中的事事有人负责、有人回应。从而完成常规事务。通过系统联动，调动村组干部和在村积极分子共同参与到村庄治理中，形成了民主参与、管理和服务的实效。这些积极分子在党建统合的组织机制中获得合法性身份，在参与村庄治理过程中，能够保证其积极性的最大限度发挥和有效保护，从而构建了村庄整体性回应和系统性治理的工作格局。

（三）激励机制：制度激励与社会激励

村级组织既是乡镇力量延伸的载体，又是村民利益的代表。在享有权利和义务的同时，如何确保村级组织中的干部具有工作积极性，也是基层治理有效的关键。村干部是不是具有积极性，是否愿意为大家服务，这存在不确定性，必须设置激励机制。在涂村的治理实践中，其激励机制来源于制度激励和社会激励。

制度激励是指涂村的村级组织被纳入到乡镇科层体系中，几名村干部都按照国家工作人员身份领取国家财政拨付的工资，也就是说，这一群体获得了体制内工作人员的待遇。在日常工作中按照积分制的方式将工作分解，工作积分与工资绩效挂钩。这种绩效制度激励着村干部做好每一件事务性工作，保证拿到每一分，乡镇会按照积分进行月度排名公示，排名不好的会被约谈，因此构成一种强激励。同时，乡镇以及县里相关单位招聘时，会专门拿出一部分岗位招录具有村干部经历的人员进入体制内工作，从而彻底获得体制内身份，这也就是为什么涂村以及该地区每个村都有2—3名大学生通过事业编制招聘的方式到村里工作，并且在工作期间被选举为村干部。这种低竞争下可能获得体制内工作的制度设置也是一种强化激励。此外，针对老村干部文化素质不高，不能通过考试进入体制的情况，设置了连续三届或者十二年以上考核优秀的村级主要干部（村主任）可以享受副科级退休待遇的强激励。

社会激励的生成是因为村庄本身就是一个熟人社会，村干部们在村庄工作期间为村民做好服务工作，获得村民的认可与满意，得到村民的赞赏，从而在村庄舆论上形成对村干部的好评性讨论。这对在村庄生活的村干部来说，能够满足其获得社会性价值的心理，这种好评和认可转化为村干部做好工作的动力。同时，在涂村内部阶层分化、面子竞争显化的背景下，村干部们办酒席的时候能够邀请到乡镇领导出席，这种村干部才有的待遇成了一份荣誉，成为面子竞争中获胜的法宝。因此，对于村庄结构比较完整，能够在公共空间形成公共舆论的情况下，社会性评价体系的确立能够形成对村干部的激励。

通过制度的确立和完善，构成了对村干部的强激励，村庄社会所形成的公共评价又会构成对村干部的软激励，也就是村干部能够在对上系统回应和对下服务群众中获得双重激励力量的支持。这种制度性的激励和社会性激励在党建联席会议中能够被予以讨论，做得不好的工作，村干部要予以解释，做得好的事务，能够得到参加会议村民的认可与支持。一名村干部表示，每次开会，都不知道会受表扬还是会挨批评，由此这种党建联席会议上的民主发言也形成了一种公共空间的舆论讨论。

（四）监督机制：制度规范与地方规范

治理资源的密集输入与治理过程控制的驱动下，村级组织的监督机制也构建得愈加完善，即对小微治理中容易出现的微腐败实现有效监督。对于村级组织来说，其监督机制的设计主要从制度规范和地方规范两方面进行。

制度规范是指，在村级组织行政化过程中，上级组织对其赋予相应权力允许其实施某种行为模式的同时，也构建了相应的制裁监督机制。例如项目下乡落地过程中的资源输入，一方面是公共品进村，但另一方面是上级部门对财权、公共品实施规则与效果等都确立了相应的一套准则，违反这套准则的话，村级组织要受到来自上级组织的惩戒和惩罚。这也称之为治权的双重面向，即责权统一。在涂村治理过程中，所有的资源落地几乎都有来自相关条线部门的工作人员进行定期或者不定期的检查。尤其是当地实施治理资源的市场化，即输入资源的过程中，实施主体是村组干部和相关的中标公司，监督主体是通过市场购买服务的第三方主体和政府部门，有效地避免了乡镇和村组干部的合谋。在资源落地的制度刚性化要求下，制度规范的作用是有力且有效的。

地方规范是指，在村庄长期的生产生活中，在村民群体中形成了一套比较成熟且人人知晓的评价体系，集中表现为村规民约等。村干部在工作过程中，既要遵循制度性的规则体系，也要尊重地方性的规范和秩序。作为村庄生活的个体，也会受到来自村庄舆论的压力，自己工作得不好，饱受批评，也就没有了面子，这构成了对村干部的软约束，也就是村干部的行为受着个人的行动伦理的制约，其构成了对村干部行为的规范。

由此，制度化的刚性约束和地方规范的软约束就能够实现对村级组织的双重束缚，能够有效监督好村干部的权力行使并督促治理行为在既定的框架内展开。党建联席会议是制度规范和地方规范有效作用的平台，参会人员直言、质疑和批评，都构成了村庄舆论的一种宣示，并且作为村干部或者党支部成员，是不能无理反驳的。

由此可见，双元结构体系下，其中一元按照行政化的逻辑负责在事务驱动、制度激励和制度规范等机制中有效运作，另一元按照自治性的逻辑在系统联动、社会激励和地方规范等机制中有效运作。即行政主体和自治主体各自运作的逻辑是不同的。通过党建统合，实施组织、工作、激励和监督等机制的联动和联通，能够实现行政主体和自治主体的协同治理，实现行政有效嵌入自治。

四、村级组织“党建统合+双元结构”治理体系的效果

（一）公法秩序与民主决策的双重激活

村干部在国家意识形态、法律规则、制度准则等工作中着力的同时，也作为自治组织的一员有效地激活了自我管理、自我教育和自我服务的自治体系。这表现为在党建联席会议召开过程中，从行政化的角度要“送法下乡”，即在会议讨论过程中，解读国家的成文制度，由此确立村庄的公法秩序并且通过党建联席会议实现秩序的再生产。这个过程中，实现国家和个体通过村级组织这一中介体的互动，将硬性的规章制度和法律条文通过村级组织负责人因地制宜式地输入，实现国家制度在村庄社会的软着陆。同时，党建联席会议上，村干部、村民代表们对具体的事务展开讨论、协商、博弈，最终形成共识，这也是在贯彻民主决策规则，并且再生产着自治秩序理念。通过党建联席会议，既能够实现党组织、党员联系群众了解群众的功能，又能够收集来自村民的建议与意见，作为乡镇政府代表的官员在场，能够实现民众需求的自下而上的传递。这也是激发村民参与村庄治理、培养民主理念和树立公民意识的有效方式。最终，通过党建联席会议，村级组织的二元属性得到充分彰显，其公法秩序和民主决策理念都得到村庄的认可与接受，实现了村庄治理秩序中公与私的调适。

（二）行政有限介入背景下村级治理的生活化转型

应对风险的治理观下，国家对农村的治理极容易出现纵向到底、横向到边的极端情形，这种过度行政化的治理方式使得国家要直接面对千家万户的个体，回应个体千差万别的需求，丧失了国家与个体之间的弹性空间。在双元治理结构设计中，资源下乡的承接能够通过行政化的治理逻辑有效实施。但是，村级组织仍然保留着民主自治的功能属性，在对上回应的同时，积极发挥其作为村民自治组织的功能。从实际情况来看，涂村的经验表明，激发民主决策和民主管理的村级组织更容易完成行政化任务。因为在这个过程中，村民参与村庄治理的积极性被激发出来，公共品的分配和实施能够得到村民的积极配合，如此一来，有效地解决了资源落地的最后一公里问题。同时，这种村级组织作为中介和功能转化器，行政化的力量延伸到这一载体为止。对于村庄事务的具体治理，通过党建联席会议实现民主决策，最终实现行政有限介入。村级治理的生活化转型是指作为发达地区的农村，涂村的基础公共品建设已经基本完成，当前的村庄治理资源的输入和治理工作的展开主要是围绕村民美好生活需要来进行的。即人居环境的整治、文化载体的修建等，这些需要村民发挥主体性才能实现低成本、高效率完成的事务具有典型的生活化的特征。这种情况下，党建统合能够确保行政力量有限介入的同时实现治理目标的达成，最终完成了行政有限介入背景下村级治理的生活化转型。

（三）党建统合下行政与自治博弈的均衡

村级组织要处理好国家代言人和村民当家人这一双重角色的内在矛盾是比较困难的。在行政化背景下，村级组织作为乡镇政府力量延伸的载体，有对上完成工作和对下进行回应的需求。但是过度行政化的结果是村干部坐班化、职业化，村干部有了回避真实问题和应付群众工作的借口，也就是村干部的惰性问题无法通过行政化来解决。而完全作为村民利益代表的当家人，村干部有了公意力量的加持，如何保证这一群体配合政府完成工作，如果不配合，从制度上来讲，也没有相应的惩罚措施。同时，完全自治的组织脱离了政府的管理，可能会发生侵害弱势群体利益的事件，造成社会不公平。因此，对于村级组织既有行政化的需要，也有自治性的需求。这种情况下，党建统合就显得是一项极为有效的措施。在涂村的实践中，党建联席会议上，对上级组织的意志和工作进行传达，经过党员和村民代表的讨论，实现了行政力量主导下的工作到民主决策决定的工作的转化，在村庄实施时既具有合法性，又具有合理性。党建联席会议正是给代表行政化和民主化的双方利益主体冲突与博弈提供了一个合理的平台，在这个平台上，能够将行政意志转化为大多数人的意志，或者获得大多数人的支持，实现行政有效嵌入自治，达到行政与自治的均衡。

（四）多元主体组织起来与治理体系的现代化转型

无论是在村的党员群体还是在村的村民代表，凡是关心村庄发展的村民都可以参与到党建联席会议中来，通过这一平台将村庄的积极分子和权威代表全部吸纳到村级组织中来。这种情况下，村干部作为组织者和执行者参与到村庄治理中，真正对村庄事务进行决策的是党建联席会议上的村民们。在党群互动过程中，党员的先进性不仅能够表现出来，而且通过党员先进性影响和带动，使农民树立正确的权利义务观，重塑农民的公共精神，从而激发农民参与乡村振兴建设的主体性[21]。这极大增强了在村的群体参与村庄治理的积极性，关键是激发了这一群体的主体性，从而实现了国家资源的“公”属性到村庄所有的“共”属性的转化，有效抑制了个体或少数群体的“私”意表达。村集体对村庄精英进行了利益吸纳与制度整合，使得精英本身的权威制度化，消解了反对性精英力量的存在[22]。这是多主体协同共治的结果。同时，对农民参与的重视并不意味着将其置于农村基层治理的主导地位，而是因循特定的制度基础和制度平台实现农村基层治理有效的一种手段和方式。这种多元主体参与、有效平台提供、公共事务协商的方式确立了基本的治理有效格局[23]。党建统合下，双元结构正是看到了行政化与自治性的重要性，意识到了做事的工作和做人的工作的同等重要性。在这个过程中，既实现了治理手段的技术性，又没有丧失人格性，保持了村庄治理群众性这一低成本、高效率的手段，呈现为以自主性和灵活性、整体主义和人格化为基本特点的简约治理[24]。并且党建统合，加强了基层党组织的战斗力，为基层治理转型提供了党建引领的借鉴范式。

五、结论

基层治理现代化的关键是保持低成本、高效率，从而实现国家治理资源的高质量输入[25]。涂村的经验表明，不能将基层党组织与乡村多元治理主体割裂开来，要明晰基层党组织与乡村多元治理主体是相辅相成的有机统一体，基层党建的引领对乡村治理有促进作用，而在党建引领乡村多元共治的过程中，基层党建的引领力又能得以塑造[26]。确立党建组织与新老结合的治理主体、系统回应与群众工作的治理手段、回应乡镇与服务村民的治理目标以及常规治理与超常规治理的功能定位这一治理体系的实践是实现有效治理的关键。在这个过程中构建了村级组织“党建统合+双元结构”的治理范式，其运作机制表现为党建统合与双元结构的组织机制、事务驱动与系统联动的工作机制、制度激励与社会激励的激励机制以及制度规范与地方规范的监督机制，从而取得了公法秩序与民主决策的双重激活、行政有限介入背景下村级治理的生活化转型、党建统合下的行政与自治博弈的均衡和多元主体组织起来与治理体系的现代化转型等治理效果。

实践证明，村级治理是乡村社会中各参与主体通过持续互动、博弈，达成一致行动的过程，动员各利益主体投入公共事务成为一致行动达成的前提。完成行政任务和村庄内部的自主管理和自我服务，构成村级治理的基本功能[27]。村级治理有效既需要行政化的取向，也需要自治性的作用，行政与自治的均衡或协同需要从党建统合的角度加以推进。这是因为，村级治理的有效，既需要来自国家意志的制度保障，也需要考虑到村庄社会的基本情况。而基层党支部在功能上可以作为国家力量的延伸载体，又能够指导村民自治。在这个过程中，实现党的领导在村级治理中的有效落实。研究发现，党建引领既从价值、权威与利益等方面耦合多元治理力量，又从共识、动员与分配等方面调适基层政权与乡村社会治理间的需求差异，从而塑造党建引领乡村共治的格局[28]。全面提升农村基层党组织治理能力，打造党建引领乡村振兴的动力引擎，不断适应新的经济结构、社会关系和利益格局的重大变化，有效协同农村多元利益主体参与基层社会治理，探索构建良性互动的农村基层治理新格局显得尤为迫切[29]。

值得注意的是，我国农村地区具有巨大的差异，不同区域的村庄有自己的社会文化和历史条件，如何在不同区域的村庄有效实现治理转型，依托党建统合是比较符合现实考量的。基层党组织有定期学习国家成文制度和贯彻国家意志的需要，大部分党员长期在村庄生活，能够了解村庄基本情况。由此，有效激活党组织的路径便是创设召开党建联席会议，通过制度化的会议召开，吸纳党员和村民参与到这一相比较而言具有政治色彩的严肃性的会议中来，既能够加强党组织的群众工作能力，又能够实现民主决策。在这个过程中，以村级组织为动员主体，以援引国家法理和村庄社会情理等各种内外部规则调动农民参与村庄事务的积极性为动员内容，进而通过协商方式形成村庄公共意志和行动合力以实现治理目标。村级党支部书记和村主任的一肩挑在很大程度上能够避免个人认知不足产生的问题与错误，能够在行政化背景下实现行政对自治的有效嵌入或者行政与自治的有效协同。

① 遵照学术惯例，本文中人名、地名均已作匿名处理。

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