精细化治理:脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑和路径

况 伟

一、问题的提出

中国的绝对贫困已被消除,国家 “三农” 工作重心从脱贫攻坚历史性转向全面推进乡村振兴。 2020 年,中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出: “从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。” 党的二十大报告中指出,全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村,要巩固拓展脱贫攻坚成果,全面推进乡村振兴。 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,是未来一段时间内国家 “三农” 工作的重点,也是推动农业农村现代化的重要任务。

脱贫攻坚转向乡村振兴是基层社会治理体系和治理能力现代化的建设过程,①郭亮:《从脱贫攻坚到乡村振兴:村级治理的主体性建设研究》,《湖南社会科学》2022 年第1 期。而精细化治理是脱贫攻坚中乡村社会治理模式创新的典范。 在脱贫攻坚阶段,大量人、财、物、政策等扶贫资源下沉到农村。 精细化治理破解了精准扶贫政策落地的困境,推动乡村社会治理向精细化治理模式转型。①吴晓燕:《精细化治理:从扶贫破局到治理模式的创新》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2016 年第6 期。进入5 年过渡期(2021—2025),国家向农村输入的资源集中到乡村全面振兴上,并沿用脱贫攻坚阶段的资源配置方式,比如产业扶贫政策过渡为产业振兴政策、继续选派驻村第一书记等。 然而,衔接工作面临着覆盖主体从个体扩展到整个农村群体、聚焦空间从区域延伸到全域、任务时期从短期跨入长期等诸多挑战。②姜正君:《脱贫攻坚与乡村振兴的衔接贯通:逻辑、难题与路径》,《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020 年第12 期。有些地区重新回到粗放式管理模式,采取 “一刀切” 政策,比如示范村打造替代普通村庄、产业振兴替代全面振兴。③李尧磊、余敏江:《警惕乡村振兴中的 “目标替代” 现象》,《廉政瞭望》2020 年第5 期。乡村振兴政策在落地过程中遭遇 “最后一公里” 困境。 显然,这种现象不利于两大战略有效衔接。 脱贫攻坚与乡村振兴政策落地都需要以有效的乡村社会治理为基础。 因此,梳理总结扶贫资源配置落地的成功实践及乡村社会精细化治理模式,对推进乡村振兴资源落地,实现两大战略有效衔接具有重要的理论和实践意义。

当前学界对如何实现脱贫攻坚战略同乡村振兴战略有效衔接的问题已形成了较为丰富的成果。④如黄承伟:《从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移——基于理论视野和大历史观的认识与思考》,《华中农业大学学报》(社会科学版)2021 年第4 期。 李宁慧、龙花楼:《实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的内涵、机理与模式》,《经济地理》2022 年第4 期。 张明皓、叶敬忠:《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的机制构建和政策体系研究》,《经济学家》2021 年第10 期。 陈文胜:《脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现途径》,《贵州社会科学》2020 年第1 期。 朱冬亮、殷文梅:《内生与外生:巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的防贫治理》,《学术研究》2022 年第1 期。但已有成果对逻辑、政策、机制维度的研究较多,其他维度的持续研究较少。 在治理维度上,既有研究立足于防返贫或衔接整体性,而没有将资源配置与乡村社会治理联系起来,这为本文提供了进一步研究的空间。 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的问题关键在于找准二者衔接的点,而精细化治理是推动精准扶贫和乡村振兴资源配置落地的关键路径。 基于此,本文以Y 县为案例,梳理脱贫攻坚中精细化治理的实践经验,从制度逻辑、技术逻辑和乡土逻辑三个维度探索如何实现乡村精细化治理,推进国家资源配置落地,进而促进巩固脱贫攻坚成果同全面推动乡村振兴的有效衔接。 最后,本文尝试性提出乡村社会精细化治理的实现路径,为进一步构建乡村社会治理体系和治理能力现代化提供一些参考。

二、乡村社会精细化治理及其内在逻辑

(一)乡村社会精细化治理

精细化管理是一个以最大限度地减少管理资源和降低管理成本为主要目标,⑤刘晖:《精细化管理的涵义及其操作》,《企业改革与管理》2007 年第4 期。通过规范化、程序化、标准化、信息化等手段,使企业在产品生产及质量管理等各个环节实现精细化,从而降低企业成本,提升企业效率和效益的管理方式。 这种发端于企业管理的精细化理念逐渐推广到政府管理领域。 20 世纪80 年代以来,新公共管理运动兴起,西方各国开启了大规模的政府改革。 借鉴企业管理的经验,政府精细化管理强调在政府管理过程中全面体现 “精、准、细、严” 理念,准确了解公共需求,精准提供公共产品和公共服务,有效提高政府管理效能。①刘银喜、任梅:《精细化政府:中国政府改革新目标》,《中国行政管理》2017 年第11 期。随着社会结构、功能不断分化,社会分工与服务日益精细化,以及 “治理” 概念的推广, “精细化” 理念的适用范围进一步拓展到社会治理领域。

近年来,社会治理精细化逐渐引起国内学者的关注,当前学界存在两个典型研究视角:微观和宏观视角。 微观视角聚焦在管理方式,将社会精细化治理界定为按照精益、精确、细致、严格的原则,以标准化、科学化、规范化、人性化的思路,实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化,实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作,达到 “精、全、细、严、灵” 的目标。②陆志孟、于立平:《提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析》,《领导科学》2014 年第13 期。宏观视角则聚焦于公共权力,从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的视角进行分析,提出以规范化、科学化、人性化为基本目标,有序推进领导系统精细化、治理机制精细化、多元主体关系精细化,进而实现整体推进宏观领域的社会治理精细化实践。③赵孟营:《社会治理精细化:从微观视野转向宏观视野》,《中国特色社会主义研究》2016 年第1 期。这两种研究视角各有侧重及其局限性,前者侧重管理方式,可能会助长社会管理过程中的非人性化、碎片化等问题;后者侧重宏观公共权力则容易导致精细管理中遭遇 “最后一公里” 问题。 此外,学者吴新叶主张从公共管理的 “过程论” 视角来构建一个包含公民价值、多元主体和治理目标三要素的社会精细化治理框架。④吴新叶:《社会治理精细化的框架及其实现》,《华南农业大学学报》(社会科学版)2016 年第4 期。无论是微观视角、宏观视角,还是过程论视角,都是把社会视为治理的对象,自上而下地推动社会精细化治理实践,而忽视了社会的自主性及其对治理过程的影响。

中国正处于社会急剧转型期,脱贫攻坚过程中,国家通过资源下乡来提高对乡村社会的渗入能力,推动乡村社会治理从粗放式转向精细化,具体表现为治理主体多元化和协同化、治理对象个体化和差异化、治理过程标准化和程序化等。 在特定的国家与社会的关系中,乡村社会精细化治理展现了精细化治理理论在乡村社会层面的应用。 因此,本文尝试从国家与社会关系的角度,以 “中央-地方-社会” 三分结构理论为基础,⑤贺雪峰:《 “三分法” 与 “国家与社会” 分析框架的深化》,《学术探索》1999 年第6 期。针对乡村社会治理实践中国家资源难以落地的问题,研究乡村社会精细化治理的治理逻辑和实现路径。

(二)乡村精细化治理的内在逻辑

在国家与社会关系中,乡村社会精细化治理依据中央、地方、社会三个层次的治理逻辑分为制度逻辑、技术逻辑和乡土逻辑。 如图1 所示,只有通过制度、技术和地方性知识的嵌构整合,才能有效实现乡村社会精细化治理,推动乡村振兴资源落地,进而实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

图1 乡村社会精细化治理促进有效衔接的分析框架

1.制度逻辑:构建多元主体协同共治的治理体制

在实施脱贫攻坚战略中,国家做出一系列制度安排,以贫困治理为突破口,通过贫困治理与社会治理的同构共振,并以此作为治国理政的基础,进而解决经济建设与社会建设不平衡的问题,建设强社会。①孙兆霞、张建、曹端波等:《政治制度优势与贫困治理》,湖南人民出版社2018 年版,第32-33 页。

国家通过精细化的制度顶层设计来推动农村扶贫由 “大而全” 向 “小而精” 过渡。②王宇、李博、左停:《精准扶贫的理论导向与实践逻辑:基于精细社会理论的视角》,《贵州社会科学》2016 年第5 期。在制度细化方面,扶贫单位由贫困县细化为贫困村、贫困户,扶贫主体责任层层压实,纵向建立 “中央统筹、省负总责、市县抓落实” “五级书记一起抓” 的责任制,横向推进政府、社会、市场的大扶贫格局。 在制度理性化方面,制度设计以贫困村和贫困人口的基本特征为依据,政策目标的设定与乡村实际情况相符,使制度真正惠及贫困村和贫困人口。 制度精细化为人、财、物等扶贫资源 “统筹集中” 配置提供了制度保障和组织基础,有效引导地方政府、行业部门、企业、合作社、驻村工作队、结对帮扶干部、乡贤等多元主体有序和合理地参与到贫困治理。

国家权力以扶贫资源下乡的形式不断强化对乡村社会渗透和建构强社会,进而推动乡村社会精细化治理转型。 实际上,中央通过细化和理性化的制度顶层设计,针对解决农村绝对贫困问题,构建起多元主体协同共治的治理体制、机制,并理顺主体间关系和职责权利,明确治理流程,建立高效的治理体制,进而实现精细化治理的目标。③韩志明:《从三方面推进精细化治理》,《学习时报》2018 年9 月17 日。通过发挥国家制度优势,构建政府、行业部门、社会组织和公众等多元主体的协同治理体系,为乡村社会治理提供细化、具体化和程序严格的制度保障。

2.技术逻辑:实现治理对象 “全覆盖” “全过程” 管理

建立国家与社会良性互动的关系,关键在于将国家的政治制度优势转化为社会治理效能。 地方政府是地方治理的首要主体,是国家在地方的代表,也是地方治理涉及的各种关系的聚集点。④杨雪冬:《地方治理的逻辑》,社会科学文献出版社2018 年版,第6 页。建立国家与乡村社会协同治理的关系,需进一步提升地方政府的治理能效。

数字技术变革驱动地方政府治理效能的提升正成为趋势。 在互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术的支撑下,数字技术应用成为一种治理手段,促进政府与社会的互动治理。 一方面,数字技术运用改变了地方政府治理方法,由局部性转向整体性的全覆盖管理。 数字技术应用助力地方政府收集、处理乡土社会信息,同时助力地方政府实现对农村农户的全覆盖治理,进而提供精准服务。 通过各级地方政府统筹联动,横向上职能部门间沟通协作,数字技术应用助力地方政府收集农户家庭的基本生产生活信息以及村庄土地、经济发展等信息,实现数字信息快速对接、高效共享。 在对海量乡土社会信息的收集、挖掘、分析和决策基础上,数字技术驱动的地方政府治理更加具有准确性、时效性,能够更好地根据当地实际的村情民情,科学、合理、有效地利用国家资源,做到资源和对象的精准匹配。 另一方面,数字技术运用改变了治理过程中地方政府与村民的关系,由单向性转向互动性的全过程管理。 互联网技术、智能手机、微信、遥感技术等移动终端设备及软件平台提升了村民获取信息能力,也拓宽了其参与公共事务治理的渠道。 信息传递在一定程度上构建了地方政府与村民的互动关系。 在贫困治理过程中,地方政府能通过数字技术持续性收集村民在不同时间段的生产生活信息,从而制定个体化的帮扶措施。 同时,村民也可以通过数字技术参与到贫困治理中的各个环节,比如扶贫对象识别、帮扶措施落实、项目建设及收益分配公示等,并进行意见反馈。

3.乡土逻辑:打通政策执行的 “最后一公里”

乡村社会具有自主性,这意味着乡村社会精细化治理不仅是精细化制度的供给和数字技术的驱动,还有着乡土社会的底色。 农村是脱贫攻坚和乡村振兴的主要场所,农民则是其主体。 尽管在两大战略衔接中有诸多精细化的制度安排和数字技术应用,但部分农村地区衔接工作推进依旧不尽如人意,投入大量资源,不但没有达到预期效果,甚至适得其反。 究其原因,在于忽略了基层治理主要是服务群众生活,须嵌入到群众的生产生活方式之中。①吕德文:《基层中国:国家治理的基石》,东方出版社2021 年版,第177 页。

乡村社会是熟人社会,有着一套乡土逻辑。 农民长期在一个固定的区域内共同生活,在日常生产生活中互惠互助、人情往来。 “乡土社会的生活具有地方性,活动范围有地域上的限制,在区域间接触少,生活隔离,各自保持着孤立的社会圈子。”②费孝通:《乡土中国》,人民出版社2015 年版,第5-6 页。长期的共同生活和固定的地缘、血缘关系使得乡村社会内逐渐形成 “地方性共识” ,即公认一致的规则,它包含价值与规范,是农民行为的释义系统和规范系统,而由其形塑的农民的行为逻辑则为乡土逻辑。③贺雪峰:《新乡土中国(修订版)》,北京大学出版社2013 年版,第7 页。可见,乡土逻辑维持着乡村社会的基本秩序,在乡村社会治理中起着基础性作用。

乡村社会精细化治理的制度逻辑和技术逻辑需要嵌入到乡土逻辑。 在乡村社会治理中,代表国家权力的乡镇政府及其代理人村干部在场,而村民普遍缺位,一定程度上造成政策执行中容易以行政方式推进,出现经验化、简单化、一刀切等问题,偏离群众需求,形成 “政府在干、群众在看” 现象。 如果在政策执行中不考虑乡村的地方性共识,不了解群众的实际需求,进行粗放式治理,或将导致制度失效、技术游离和政策难以落地。 乡土逻辑强调坚持农民的主体地位,尊重乡村社会的地方性共识,将中央政府的制度安排和地方政府的技术运用深度嵌入到乡村社会的规则体系中,引导农民、合作社等多元社会主体参与进来,使得国家政策在基层真正执行,满足农民生产生活的实际需求,解决农村社会发展的实际问题。

三、江西省Y 县的实践经验

Y 县位于江西省西北部,土地总面积1935 平方公里,辖16 个乡镇(场),215 个村(居)委会,总人口约30 万人,其中农村人口19.9 万人。 截至2022 年10 月,全县共有2893 户脱贫人口,137 户监测对象,58 个省(市县) “十四五” 乡村振兴重点帮扶村。

(一)统筹资源配置:乡村社会精细化治理的制度保障

精准扶贫是由国家主导的自上而下的一场全国性贫困治理运动。 中央政府通过一系列细化、合理化的制度安排,扭转了传统的粗放治贫方式,使贫困治理转向精细化。

在制度细化方面,制度的顶层设计为统筹扶贫资源配置,构建政府主导、多元主体参与的大扶贫格局提供了制度保障。 2018 年6 月,中共中央和国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,提出要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,强化政府责任,引导市场、社会协同发力,构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。 中央对各级地方政府的角色定位,以及政府、市场和社会主体的职责进行了细化界定,以指导和规范地方政府和其它主体参与扶贫。 比如,Y 县制定《Y 县2018 年脱贫攻坚工作要点》文件,提出加大政府、市场、社会资源统筹力度,构建大扶贫格局,统筹整合帮扶资源。在实践中,Y 县积极动员各方力量。 一方面,推进 “市县抓落实、乡镇推进和实施” 的工作机制,压实县、乡、村三级主体责任。 比如,推行村级 “精准扶贫例会” 制度,每月初由村支部书记和驻村第一书记召开会议,对贫困户的就业状况、住房安全、饮水安全等基本情况进行排查,对扶贫工作及政策的落实情况进行分析研判。 另一方面,压实各行业部门的责任,同时吸引社会主体参与进来。 县农业农村局、人社局、城建局等县直部门牵头,负责产业扶贫、就业扶贫、安居扶贫等 “十大扶贫工程” ;县直单位、国企、银行等定点帮扶行政村,并派出驻村工作队;帮扶干部结对帮扶贫困户,合作社则吸纳贫困户入股入社;同时,吸引民营企业或慈善机构参与 “百企帮百村” 、爱心捐赠等活动。

在制度合理化方面,制度的顶层设计符合农村农民的实际情况,使得各级政府尤其是基层政府在扶贫实践中有章可循、有据可依。 比如,在贫困户识别标准上,既有简洁明确的 “硬标准” ,即农户年人均纯收入低于国家当年扶贫标准线以下(2018 年为3535 元/年),还有让村民容易理解接受的 “软标准” ,即 “两不愁三保障” :不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗、住房安全有保障。 在识别程序上,中央结合农村实际情况,明确提出了 “两公示一公告” 程序,将上户核查、开会研判、张贴公示等 “土办法” 纳入到程序中。

相比于绝对贫困治理,脱贫攻坚与乡村振兴衔接阶段的治理区域扩展到农村全域、治理对象覆盖全体村民,既有已脱贫户、边缘易致贫户、突发严重困难户和其他农村低收入群体,也有普通村民。 这对乡村社会治理提出了更高要求,更需要精细化的体制建设,需要坚持以党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制和 “中央统筹、省负总责、市县乡抓落实” 的机制,进一步完善乡村社会多元主体治理体系。 比如,2022 年,Y县建立了有效衔接的责任落实清单,对包括县级党委和政府责任、县直部门(单位)、乡镇、村 “两委” 、帮扶干部的主体责任进行细致的规范和指导,村一级的 “精准扶贫例会” 制度过渡为 “巩固脱贫攻坚成果例会” 制度,会议内容也扩充到防返贫动态监测工作,对已脱贫户及低收入群体等重点人员和其他一般农户的就业状况、住房安全、饮水安全等监测排查。

(二)资源配置到户:乡村社会精细化治理的数字技术支撑

国家统筹集中资源投入到农村贫困治理后,地方政府的重要任务是提升资源配置的效率。 基层政府作为最低一级的地方政府,直接管理农村社会,在国家与社会间起着承上启下的关键作用。 一方面,基层政府是农村贫困人口的最主要的帮扶主体,需要去衔接大量的由上而下的制度和资源,并将其精准地对接到贫困户。 另一方面,基层政府又是精准扶贫成效直接考核对象,在 “一票否决” 的体制压力下,顺利通过国家、省、第三方评估等多方扶贫成效考核是基层政府的最大政治任务和责任。 面对细化的考核指标,基层政府沿用传统粗放式的管理方式显然无法完成考核任务。 在Y 县,每个乡镇都有上百户,甚至近千户的建档立卡贫困户。 精准扶贫的精细化制度要求瞄准到户、因户施策、精准帮扶,且有相应的精细化的考核制度,如第三方评估、省际交叉检查、国家考核评估,都是采取直接入户考察,核心考核指标围绕着贫困人口的 “两不愁三保障” 和 “三率一度” 。 这也意味着,面对严峻的脱贫攻坚任务和当地可支配的有限资源,最大效率地使用扶贫资源,衔接好上级政府的制度政策,开展精细化帮扶,是基层政府的理性选择。

数字技术的应用,使得各级地方政府,尤其是直接面对社会的基层政府,能够持续性地掌握全部治理对象的基本生产生活情况,用数据说话,用数据决策,将人员、技术、政策等资源配置到户,提高资源配置效率。 在脱贫攻坚阶段,面对贫困人口的家庭生产生活情况和致贫原因的多样性和复杂性,为使扶贫政策落实到户,相关县直部门需要根据各个乡镇上报的贫困户信息进行决策;而乡镇政府在帮扶贫困户脱贫也需要从各个部门获得政策落实的效果,并进行跟踪服务。 在Y 县,由镇、村两级干部采集贫困人口基本家庭信息并录入到国办、省办大数据平台系统。 县教育局、卫健委等县直部门则将贫困户享受教育补助、看病报销等情况导入到大数据平台。 贫困户所享受的扶贫政策信息分散在 “十大扶贫工程” 的相关牵头单位。 为推动负责扶贫工程的不同县直单位间合作共享信息,县里多次召开培训会,由各单位负责人讲解行业政策,并依托精准扶贫平台,建立不同部门间的信息共享机制。 在乡镇政府,则有 “七站八所” 对应着县级部门,及时收集信息数据向县里反馈,确保各项政策落实到户。 通过上下联动,有效地将原子化的贫困户的生产生活信息及其享受的帮扶政策数字化,并汇总在大数据平台,从而实现治理对象全覆盖管理。

贫困户摆脱贫困有赖于各项扶贫政策的落实,这意味着地方政府需根据贫困户的基本情况,制定帮扶措施,分配扶贫资源,并对扶贫政策执行情况进行持续性管理。 由于精准扶贫时间跨度大,以及农村人员流动性加大,贫困户的家庭情况及扶贫政策不可避免地会发生改变。 这就要求地方政府持续性地掌握贫困户的基本信息及政策落实情况,并及时根据实际情况调整帮扶措施和政策资源分配。 比如,在落实教育扶贫政策上,政府根据贫困家庭的学生所处的区域和教育阶段,相应地调整帮扶政策,进行教育补助,直至该学生毕业进入社会就业。 借助数字技术,基层政府能够长期地对贫困户基本家庭人口、已享受的扶贫政策、就医就学、创业就业等情况等进行动态监测,并依托大数据平台及时监测到贫困户的异常信息。 比如,在新冠疫情中,大数据平台排查出贫困户务工收入连续中断,及时反馈到乡镇政府。 乡镇政府则根据贫困户实际情况,及时安排公益性岗位,增加贫困户收入。 由此,各级地方政府对贫困户家庭成员就医、就学、就业等信息进行及时共享,合力助贫,并在大数据分析判断的基础上及时开展持续的管理和服务,从而实现治理对象全过程有效管理。

数字技术应用提升了资源配置的效率,也为乡村社会精细化提供了技术支撑。 面对分散的、原子化的,甚至是被排斥在农村社会边缘的农户,地方政府利用数字技术能够以治理对象数字化方式实现农村、农户全覆盖全过程管理。

(三)资源配置落地:打通乡村社会精细化治理的 “最后一公里”

尽管有精细化制度的保障和数字技术的支撑,但精准扶贫政策在农村地区执行过程中,中央的制度逻辑、地方的技术逻辑和乡村社会的乡土逻辑之间的张力仍是政策落地的主要障碍。

其一,制度逻辑与乡土逻辑之间的张力及其嵌入关系。 精准扶贫,贵在精准,重在扶志。扶志强调激发贫困户的内生动力,消除贫困户 “等靠要” 的思想,并对积极主动脱贫的贫困户进行一定的物质或精神奖励。 然而,在农村社会普遍存在着 “不患寡而患不均” 的思想。 两者之间的张力导致一些扶贫政策在执行中出现偏差。 比如,产业扶贫政策目标不在于 “输血” ,而是 “造血” 。 在Y 县产业帮扶过程中,村党支部领办的合作社吸纳本村贫困户入股入社,建立起利益联结机制。 尽管上级政府要求对产业利润进行差异化分配,通过以奖代补、以工代赈、小型公益事业等形式来激发贫困户的内生动力,进行差异化分配,但合作社在产业收益分配中往往会顾及贫困户间的平均思想,避免引发彼此间甚至其他村民的不满,结果造成简单分钱、一分了之。 这就使得产业帮扶的 “输血” 功能和激发内生动力的机制,最终又沦为简单的分钱,甚至助长贫困户 “等靠要” 的思想。 为此,Y 县组织驻村干部、帮扶干部进村入户,上户宣传讲解产业政策和自主脱贫的典型案例,做好贫困户的思想工作,并定期开展 “三讲一评” 等活动,评选出自主脱贫的典型进行表彰。 在长期的互动中,驻村第一书记、帮扶干部和贫困户建立起信任关系。 在此基础上,通过制定产业利润分配计划、组织有劳动力的贫困户在产业基地务工等措施,最终实现了利润的差异化分配。 可见,驻村工作队制度是制度嵌入到乡土逻辑的成功典型,推动着政策落地,并调和了国家与社会间的关系。

其二,技术逻辑与乡土逻辑之间的张力及其嵌入关系。 数字技术为地方政府提高资源配置效率提供了支撑。 然而,地方政府在 “压力型体制” 下执行政策过程中为追求 “效率优先” ,忽略农村社会的 “地方性共识” ,导致政策执行在乡土社会受阻,甚至使得国家与社会的关系走向对抗。 比如,健康扶贫政策对贫困户的住院费用进行一定比例的报销。 但在层层加码下,地方政府更关注提高报销的人数和报销比例来呈现政策执行的成效,导致不少地区的贫困户住院报销比例高达99%。 这样的政策结果引起了其他村民,尤其是处于贫困线附近但没有被纳入到帮扶对象的村民不满,进而质疑扶贫政策的公平性。 最后,地方政府将医疗报销比例控制在90%。 大数据技术的应用,实现了医院、县卫健委、乡镇农医所等部门间的数据共享,使得看病报销变得便捷。 然而,忽视了乡村的价值观念,则给政策落实带来阻挠。 技术需要嵌入乡土社会,才能让政策真正落地。 在Y 县,推动健康扶贫政策时,注重行政村的村级卫生室建设,统一安装医疗结算系统,并对村卫生室医生进行技术培训,让村民能够享受到健康扶贫政策。

驻村工作制度和技术下乡是精准扶贫工作嵌入乡村社会的典型重要载体。 在国家向乡村社会输入资源的背景下,制度和技术嵌入乡土逻辑中,才能够打通政策执行的 “最后一公里” ,实现资源配置落地,推动乡村社会治理精细化。

四、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径

乡村社会精细化治理推动国家资源有效落地,为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接提供有效路径。 因此,集中资源支持两大战略有效衔接,需要遵循乡村社会精细化治理的制度逻辑、技术逻辑和乡土逻辑。

首先,在治理体制方面,做好从大扶贫格局到多方协同共治格局的无缝衔接。 一是坚持党的领导。 加强党对 “三农” 工作的全面领导,发挥党组织的政治优势,统筹集中资源。 坚持党建引领,选优配强村党支部书记和驻村第一书记,把基层党组织建设与巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作结合起来。 二是纵向贯通责任体制。 构建从中央到地方再到乡村的责任体制,细化五级书记、各级农业农村机构等主体职责。 在政策衔接中,中央顶层设计要保持现有政策的延续性,地方根据本地实际情况逐步调整政策内容,乡村一级则要做好新政策的入户宣传及解释工作。 三是横向扩展参与机制。 拓宽多元主体参与乡村振兴事业的渠道,有序引导龙头企业、合作社等市场主体参与农业发展,吸引新乡贤、返乡大学生、公益组织等社会主体参与乡村治理和建设,充分发挥政府、市场和社会的不同功能。

其次,在治理过程方面,做好从治理常规化到数字化的无缝衔接。 一是建立大数据库。充分利用大数据、云计算、互联网和GIS 等数字技术,采集村庄建设和农户生产生活信息,将数据信息汇入系统平台,建立起全体农村农户信息的大数据库。 二是实行动态管理。 定期采集、更新政策项目实施进度和农户家庭人口、就学、就业、就医及享受的相关政策落实情况等基本信息,并根据实际情况统筹配置资源,制定或调整帮扶措施,做到动态管理。 三是依据数据进行科学决策。 通过跨部门、跨层级的数据流动和共享,整合村庄村民的数字信息资源,进而依据海量数据信息,进行科学分析和决策,提高地方政府的决策水平。

最后,在治理方式方面,做好从行政治理到简约治理的无缝衔接。 在脱贫攻坚中,行政主导型的扶贫治理方式一度遭遇治理成本居高不下和 “政热民冷” 困境。 因此,亟须转变治理方式,降低治理成本,提升治理成效。 一方面要坚持农民主体地位。 加强政策宣传和思想教育,提高农民的 “主体地位” 意识。 同时,积极培育村民理事会、村务监督委员会等社会组织,引导村民参与,充分发挥村民主体作用。 另一方面要回应及满足农民的需求。 坚持 “为人民服务” 的思想,走好群众路线,通过线上和线下相结合的方式,深入群众,了解农村低收入群体的基本家庭情况及帮扶政策落实情况,切实回应和满足农民的实际需求。 同时,继续发挥驻村第一书记、包村干部等主体的 “结点” 治理能效,低成本、高效率地连接国家政策和乡村社会。①欧阳静:《简约治理:超越科层化的乡村治理现代化》,《中国社会科学》2022 年第3 期。

结 语

在国家与社会关系的 “中央-地方-社会” 理论框架下,乡村社会精细化治理是一种多层次、系统性的治理新范式,具体表现为通过精细化的制度创新构建多元主体协同共治的治理体系,运用数字技术提高治理效率和效能,并将制度和技术嵌入到乡村社会价值规范中,打通政策执行的 “最后一公里” 。 可见,乡村社会精细化治理依据三层逻辑,即中央遵循制度逻辑进行资源统筹配置,地方政府遵循技术逻辑提升资源配置效率,而乡村社会遵循乡土逻辑实现资源有效落地。 制度逻辑、技术逻辑和乡土逻辑三者之间,既有系统化的共在性,也存在内在的张力。 这就意味着彼此间可能相互增益或相互抵消。 因此,需要将制度逻辑、技术逻辑嵌入到乡土逻辑,从而形成多层次的精细化治理模式。

随着单位制的消解,社会领域逐渐从国家中分化出来,具有了更多的自主性,尤其表现在民众的利益和价值取向多元化。 这就对社会治理提出了更高的要求,即实现国家与社会之间的良性互动与连接。 精细化治理是对社会自主性的回应,是 “后单位时代” 社会治理的转型升级,推动了国家资源与社会之间的有效连接。 然而,需要进一步认识到,精细化治理不仅对制度和技术有较高的要求,对于社会也有着直接的要求,即需要有一定的社会基础。由此,如何提高民众的主体性,将民众组织起来,进行民主自治,开展自我管理,共同建设美好社会? 这是社会精细化治理值得进一步探讨的理论空间。