财政分权、环境规制与生态效率——基于中国省级数据的实证研究

包 健,郭宝棋

(1.首都经济贸易大学 财政税务学院,北京 100070;2.中国财政科学研究院,北京 100142)

一、引言

中国经济在取得举世瞩目成绩的同时,资源短缺、环境承载能力饱和等问题纷纷暴露出来[1]。党的十八大以来,我国高度重视生态文明建设,作为“五位一体”布局的组成部分,生态文明建设在我国新时代发展中居于重要的战略地位。习近平总书记多次强调,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,要正确处理好生态环境保护和发展的关系,既要绿水青山,也要金山银山,绿水青山就是金山银山。党的二十大报告明确指出,中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。在这一背景下,如何促进经济增长和生态保护的协调发展,成为全面建成社会主义现代化强国的重要议题。

生态效率是以较少的资源消耗和环境污染生产竞争力的产品和服务[2],是衡量经济与环境协调发展的重要指标,而环境规制是影响生态效率的重要因素。由于地方政府是环境规制政策的执行者,地方政府的行为直接影响政策效果。财政分权作为一种制度安排,通过调整中央与地方财政关系影响地方政府行为,进而影响环境规制政策的实施效果,这种影响在经济分权与政治集权并重的中国式财政分权体制下更深远。因此,有必要将财政分权、环境规制与生态效率纳入统一分析框架,探讨财政分权、环境规制和生态效率之间的关系及作用机制,为完善财政分权制度以及优化环境规制政策提出可行的建议。

二、文献综述与理论分析

(一)文献综述

随着经济社会的发展,环境污染问题日益凸显,如何改善环境质量促进经济发展成为学术界关注的重点议题。为此,学者从不同的角度展开研究,研究成果主要集中在财政分权与环境质量、环境规制对生态效率影响等方面。

传统的财政分权理论认为地方政府更了解辖区居民偏好,在“用手投票”和“用脚投票”机制作用下,地方政府能够提供更好的环境质量[3-5]。部分学者的实证结果也支持了这一理论[6-7]。不同于西方的财政分权,中国的财政分权是经济分权和政治集权的混合体,其对中国经济增长奇迹的重要贡献已成学界共识[8-10]。但是,中国的财政分权制度是否有利于改善环境质量尚无统一定论。大部分学者认为中国的财政分权不利于改善生态环境质量,并且随着分权度的提高,环境污染更加严重[11-14]。主要原因有三点：一是财政分权在激发地方政府发展积极性的同时,弱化了中央对地方行为的干预,为地方政府“环境保护让步经济发展”提供了政治空间[15];二是财政分权和GDP考核体系导致地方政府重基础建设、轻环境保护等公共支出,从而导致了环境污染[16-19];三是在现有财政制度和政绩考核体系下,地方政府为追求自身利益最大化而忽视环境治理,甚至牺牲以换取经济的增长[20-23]。只有少数学者认为财政分权改善了环境质量[24-26]。

生态环境属于准公共产品,无法依靠市场机制完全解决,环境规制是保护生态环境的重要手段。一方面,环境规制通过对经济主体的生产行为限制,改变了生产要素的配置,影响经济增长;另一方面,环境规制对经济主体污染排放的限制,改善了环境质量,两者的相互作用影响生态效率[27]。从现有研究看,多数学者认为环境规制能够有效提升生态效率[28-29],徐成龙和庄贵阳[30]陈明华等[31]对环渤海地区和黄河流域的研究也认为环境规制提高了上述地区的生态效率。少数学者认为环境规制抑制了生态效率[32-33]或者影响不确定,两者之间呈现倒U形关系[34]、呈U形关系[35-36],因规制类型、规制地区[37]和规制实施时间[38]不同存在差异。上述研究的结论虽具有多样性,但都支持环境规制对生态效率产生影响。

当前学者关注的是财政分权-环境治理、环境规制—环境治理两两的局部关系,对财政分权、环境规制和生态效率三者关系的研究较少。事实上环境规制的影响不能独立于制度之外,需要考虑财政分权这一制度因素在其中发挥的重要作用。此外,由于环境规制政策类型的多样性,决定了将其作为整体政策研究,容易忽略不同类型环境规制的差异从而导致政策效果的评估出现偏差。基于已有文献的不足,本文将对财政分权、环境规制对生态效率的影响及作用机制展开研究,希冀能为财政分权和环境治理提供经验数据支撑。本文的边际贡献主要有三点：一是从省级层面探讨财政分权、环境规制与生态效率的关系,实证检验财政分权对生态效率的影响以及环境规制的中介作用;二是在静态面板模型和动态面板模型实证基础上,分地区、分时期考察财政分权对生态效率的影响;三是将环境规制细分为命令强制和治理投入两种类型,考察财政分权体制下不同类型环境规制对生态效率的影响,为环境规制的精准实施提供经验数据和政策依据。

(二)理论分析

财政分权作为一种制度安排,界定了中央政府和地方政府财权和事权责任,通过影响地方政府环境规制进而对地区生态效率发挥作用(见图1)。中华人民共和国成立后,中国财政体制历经统收统支、财政包干制和分税制改革,逐步形成了政治集权与经济分权并存的独特财政分权体制。在中国式财政分权体制下,经济分权赋予了地方政府一定的财政自主权,使其成为独立的经济主体,从而促使地方政府通过经济增长来扩大地方财政收入,由此产生了财政激励;政治集权形成了自上而下的政绩考核机制,激发了地方政府为考核开展政治晋升锦标赛,由此产生了政治激励。在财政激励和政治激励的共同作用下,地方政府会依据自身利益最大化做出相应的行为选择。鉴于我国的环境规制虽然由中央政府制定,但却由地方政府负责实施的现实状况,在财政分权体制下,地方政府会依据自身行为目标选择性的实施环境规制政策,这最终影响地区的生态效率。

图1 财政分权、环境规制与生态效率的逻辑关系

在财政分权与政治集权的体制框架下,中国的政绩考核本质上具有引导地方政府行为选择的风向标作用[39]。如果中央政府的政绩考核目标只关注经济指标,地方政府的财政激励与政治激励目标一致,在两种激励的协同作用下,必然采取经济发展优先的策略。地方政府通过对土地、资源等生产要素优惠让利以及放松环境规制的方式吸引投资,从而获得财政和政绩双重收益。但是,经济发展的同时形成资源过度消耗和环境污染,造成经济与环境的冲突,不可避免地降低了地区生态效率。如果中央政府政绩考核包含经济、环境等多元化目标,地方政府会及时调整策略,适度纠偏宽松的环境规制政策,通过逐步放弃依靠传统高耗能、高税收产业拉动经济增长的方式,有选择性地吸引新兴产业投资,同时加大环境保护支出,寻求经济增长和环境保护的平衡,以便兼顾地方财政收入需求和中央政府的政策意图,上述行为也逐步提高了地区的生态效率。

三、计量模型及变量选择

(一)模型设定

基于以上理论分析,本文首先构建静态面板回归模型,同时控制个体效应和时间效应,考察财政分权和环境规制对生态效率的直接影响：

EEit=α0+α1FDit+α2Xit+εit

(1)

由于生态效率存在动态持续性,本文将生态效率的滞后一期引入模型,为防止内生性影响模型估计结果,建立动态面板模型：

EEit=β0+β1EEi,t-1+β2FDit+β3Xit+εit

(2)

其中,i代表所选省份,t代表年份。EEit表示生态效率水平,FDit表示财政分权程度,Xit表示控制变量集合,α、β分别为对应变量的待估系数,εit为随机误差项。

(二)变量选择

1.被解释变量。生态效率水平(EEit)反映各省生态环境投入与产出的相互关系,本文将投入划分为资源、资本、劳动力三类,其中,资源投入采用能源消耗总量、工业用水量、建设用地量三项指标,资本投入采用固定资本存量,劳动力投入以就业人数表示。产出划分为期望、非期望两类,期望产出以地区GDP总量表示,非期望产出采用工业废水排放量、工业废气排放量、工业固体废弃物产生量,并通过超效率SBM模型测算出各省生态效率值。

2.解释变量。财政分权(FDit)的测度指标具有多样性,但由于分税制改革遗留了地方财权事权的不匹配问题[40],为全面地反映财政分权对环境规制效果和生态效率的影响,本文从财政收入(FDre)与支出(FDex)两个角度衡量财政分权程度,财政收入分权用于静态和动态面板模型检验,财政支出分权用于稳健性检验。

3.中介变量。环境规制直接体现政府改善生态环境的决心,本文将其划分为命令强制型环境规制(ERco)和治理投入型环境规制(ERgo),参考任海军和姚银环[41]、郭进[42]的研究,以各省环境行政处罚案件数量表示命令强制型环境规制变量,以环境污染治理投资额的自然对数表示治理投入型环境规制变量。

控制变量。选取经济发展水平(lnpgdp)、技术水平(tec)、对外开放程度(open)、城市化水平(urb)、固定资产投资水平(inv)作为控制变量,分别以人均GDP的自然对数、研究与试验发展(R&D)经费支出的自然对数、地区进出口总额占比、城镇人口占比、固定资产投资额的自然对数表示。

本文选取2003—2021年30个省份(不包括西藏和港澳台地区)数据进行分析。各变量数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国能源统计年鉴》,以及国家统计局和生态环境部官方网站、北京大学法宝数据库,少数缺失数据以省份统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报和生态环境状况公报进行插补处理。各变量数据特征如表1所示。

表1 各变量描述性统计结果

四、实证分析

(一)生态效率测算结果分析

本文利用DEA-solver5软件,计算了我国2003—2021年各省份生态效率(见图2)。从全国层面看,我国生态效率均值为0.93,整体呈现先降后增趋势。从区域层面看,东中西部地区生态效率整体走势与全国基本一致,其中,东部地区生态效率均值为1.09,远远超过全国平均水平,中西部地区生态效率均值分别为0.82和0.86,低于全国平均水平,地区间生态效率呈现东部>西部>中部的格局。

(二)基准回归结果分析

表2列示了财政分权与生态效率的基准回归结果,其中模型(1)为静态面板双向固定效应模型回归结果,模型(2)为动态面板模型回归结果。

表2 基准回归结果

1.静态面板回归结果

通过平稳性检验等验证了变量间存在长期线性相关关系且适合双向固定效应回归模型。模型(1)中,财政分权(FDre)系数在5%水平显著为负,可见财政分权明显抑制了区域生态效率提升。主要原因在于GDP依然是地方政府绩效考核的重要指标,地方财政自主权越大,在财政激励和政治激励的双重作用下,各省发展经济的意愿强烈,因而无法平衡经济发展和环境保护之间的关系,以致在追求经济增长的同时忽略了生态环境。

2.动态面板回归结果

引入生态效率滞后一期建立动态面板模型,并通过系统广义矩估计(System GMM)方法进行有效估计,回归结果如模型(2)所示。AR(1)、AR(2)及Sargan结果均显示不存在二阶随机误差项自相关和过度识别问题,说明模型设定合理,财政分权变量有效。滞后一期的生态效率(L.EE)回归系数为正,表明当期生态效率明显受上期生态效率影响,存在“时间惯性”。模型(2)中,财政分权的回归系数在1%水平显著为负,表明财政分权度提高,生态效率反而下降,财政分权抑制了区域生态效率提升。

控制变量中,经济发展水平(lnpgdp)、技术水平(tec)、城市化水平(urb)系数均为正,表明随着经济社会发展、研发创新能力提高和城市化进程加快,三高企业节能减排步伐稳健,有利于生态效率的提升。对外开放程度(open)、固定资产投资水平(inv)系数多为负值,说明进出口贸易往来频繁、固定资产投资规模过大容易导致生产过程排放污染物量增多,难以及时改善生态环境。

(三)稳健性检验

为验证研究结论的可靠性,如表3所示,本文采用替换变量、改变样本容量、替换模型三种方法进行稳健性检验。模型(1)将收入分权变量替换为支出分权变量(FDex),从表3可以看出,财政分权的估计系数依然为负且在1%水平显著,可见支出分权也抑制了生态效率提升。模型(2)是对生态效率进行了1%双边缩尾处理后的回归结果,模型(3)是经Hausman检验后采用固定效应模型的回归结果,财政分权(FDre)系数均显著为负,这一结论与前述实证结果一致,增强了实证结论的说服力。

表3 稳健性检验结果

五、拓展性分析

(一)中介效应模型设定

根据前文的理论分析,财政分权通过影响地方的环境规制政策进而对地区生态效率产生影响。为检验环境规制的中介作用,本文参照董香书等[43]的逐步回归研究方法,在基准回归模型(1)基础上构建中介效应模型。第一步用基准回归模型(1)的反映财政分权对生态效率的总效应;第二步通过模型(3)检验财政分权对环境规制的影响;第三步将财政分权、环境规制均纳入模型,用模型(4)检验环境规制是否具有中介效应。具体模型设定如下：

ERit=δ0+δ1FDit+δ2Xit+εit

(3)

EEit=η0+η1FDit+η2ERit+η3Xit+εit

(4)

其中,中介变量ERit表示环境规制强度,其余变量定义与基准回归模型相同。通过系数的估计结果检验环境规制的中介效应是否存在。如果财政分权通过环境规制影响生态效率的路径存在,即中介效应显著,那么模型(1)中的系数α1、模型(3)中的系数δ1以及模型(4)中的系数η2显著不为0。此时,中介效应为δ1×η2。回归结果见表4。

表4 不同类型环境规制影响生态效率的中介效应结果

1.命令强制型环境规制的中介效应检验

表4列(1)和式(2)中财政分权和命令强制型环境规制的估计系数均在5%水平显著,验证了中介效应的存在。其中,列(1)回归结果显示,命令强制型环境规制受财政分权的影响系数为-0.0061,财政分权对命令强制型环境规制强度产生负向影响,列(2)回归结果显示,命令强制型环境规制对区域生态效率的影响系数为0.0438,命令强制型环境规制对生态效率具有正向影响,表明财政分权通过降低命令强制型环境规制强度来抑制区域生态效率提升,命令强制型环境规制的中介效应(δ1×η2)为0.00027。

2.治理投入型环境规制的中介效应检验

表4列(3)和列(4)中财政分权和治理投入型环境规制的估计系数均通过显著性检验,验证了中介效应的存在。其中,列(3)回归结果显示,财政分权治理投入型环境规制受财政分权的影响系数为-0.0006,列表(4)回归结果显示,治理投入型环境规制对区域生态效率的影响系数为0.4180,再次说明财政分权通过降低治理投入型环境规制强度来抑制区域生态效率提升,治理投入型环境规制的中介效应(δ1×η2)为0.00025,由此可见,治理投入型环境规制的中介作用效果强于命令强制型环境规制。

(二)异质性分析

1.地区异质性分析

不同地区资源禀赋、经济发展水平等存在较大差异,在中国式财政分权体制下,地方政府行为方式会有所不同,因此本文将全国分为东中西部三个区域进行实证回归,结果见表5。从分区结果看,三个地区的财政分权(FDre)的回归系数均为负,表明财政分权抑制了地区生态效率提升,但财政分权对东部地区的抑制作用最显著,中部地区次之,对西部地区抑制作用最弱。在财政分权体制下,各地区环境规制的中介效应也存在差异,命令强制型环境规制对东部地区生态效率的提升效果显著,治理投入型环境规制对中部地区生态效率的提升效果显著,两种环境规制都能显著提升西部地区的生态效率。

表5 地区异质性回归结果

2.时期异质性分析

党的十八大以来,中央日益关注生态环境,2013年中组部颁布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确提出不再将地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,同时强化环境保护等考核指标。随着多元化的政绩考核体系建立,本文将样本数据分为2003—2013年与2014—2021年两个时间段进行分析。

表6结果显示,2003—2013年间,财政分权回归系数均显著为负,验证了在财政激励和以GDP政绩考核为主的政治激励下,地方政府注重经济增长、地方政府放松环境规制,导致生态效率下降。2014—2021年间,财政分权的回归系数显著为正,主要原因是随着中央政绩考核体系的调整,地方政府调整了放松环境规制行为,以寻求经济和环境的平衡,客观上促进了生态效率。财政分权体制下,治理投入型环境规制对生态效率的提升效果显著,主要原因是相比行政性限制措施,地方政府更愿意采取“边污染边治理”方式以保证地区经济增长。

表6 分时间段回归结果

六、结论与政策启示

(一)结论

财政分权是创造中国经济奇迹的重要制度要素,也是影响地方政府环境治理行为的关键因素。本文以财政分权为逻辑起点,在理论分析基础上,选择2003—2021年我国30个省级面板数据,通过构建静态、动态面板模型,实证检验财政分权、环境规制对生态效率的影响,得出如下结论：(1)从总体情况看,财政分权对地方生态效率存在负向影响,财政分权度的提高降低了区域生态效率。(2)环境规制在财政分权和生态效率中发挥中介效应,其中治理投入型环境规制的作用效果优于命令强制型环境规制。(3)财政分权对区域生态效率的影响具有明显地区与时期异质性。在地区异质性方面,财政分权对东部地区和中部地区生态效率的提升抑制作用显著,对西部地区的抑制作用最弱。在时期异质性方面,2013年政绩考核体系调整之前,财政分权显著抑制了地区生态效率提升,随着中央调整地方绩效考核机制,财政分权对地区生态效率提升逐步转向正向影响。

(二)政策启示

第一,综合考虑地方财政压力,继续完善财政分权制度。1994年分税制是以政府间税收分配为核心财政收入改革,此后虽经多次改革,但都是围绕财政收入分配展开,政府间事权改革一直滞后,地方财权事权不匹配问题长期存在,加剧了地方经济增长和环境保护的冲突。因此,需要综合考虑地方财政压力,加大政府间事权改革力度,同时结合税制改革适度调整收入分权,构建财权事权匹配的分权制度。

第二,发挥地方政府作用,强化环境保护的内在激励。中国环境规制的制定者是中央政府,而实施者则是各个地方政府(张华,2016[44]),充分发挥地方政府环境治理主体作用至关重要。当前在我国政绩考核目标多元化的情况下,强化环境保护的内在激励,需要合理设置生态环境考核指标的权重,既要改变过去“唯GDP”考核目标,也要防止“唯环境”考核目标。政绩考核指标在提升环境考核权重的同时,要确保环境考核指标方便测量和控制,从而有效地发挥绩效考核对地方政府的引导作用。此外,除了加强中央的政绩考核机制外还要强化地区民众的监督机制,形成上下联动约束地方政府环境规制行为,促进地方经济发展与生态环境的协调统一。

第三,强化环境规制,注重政策配合使用。环境规制政策的多样性决定了任何一种政策工具无法完全有效,需要各种环境规制配合使用才能发挥政策合力,从而有效提升地区生态效率。此外,由于我国地域广阔,各地区经济发展状况和资源环境差异较大,不能对所有地区实行一刀切的环境规制,需要依据地区经济发展和产业结构有重点实施环境规制。