党的十八大以来我国老年教育政策论析

○李艳莉 徐新民 柴瑜婧

进入21 世纪，中国逐步迈入老龄化社会，且人口老龄化态势日趋严峻［1］。国家卫健委有关专家表示，预计2035 年左右，我国60 岁及以上老年人口将突破4 亿，在总人口中的占比将超过30%，将步入重度老龄化阶段。党的十八大以来，党和政府给予了老年教育持续且高度的关注，陆续出台了诸多老年教育政策，引领和推动着老年教育事业高质量发展。目前，已有学者对党的十八大以来我国职业教育［2］、教师教育［3］、社区教育［4］、学位与研究生教育［5］等相关政策进行了研究，但尚未有研究者对党的十八大以来我国老年教育政策进行梳理分析。有鉴于此，本研究通过系统梳理党的十八大以来我国颁布的老年教育政策，勾勒我国老年教育政策演进的历史图景，以有助于更好地发挥老年教育政策的基础保障作用，为未来老年教育政策的进一步完善提供参考，也为我国建设学习型社会提供有力政策支撑。

一、党的十八大以来我国老年教育政策的演变

政策文本的选取主要根据权威性、相关性与全面性原则［6］，本研究从我国当前政策文本收录较全的“北大法宝”数据库中，检索党的十八大以来（2013—2022 年）国家层面和地方层面发布的老年教育相关的政策文本，最终获取各类政策文本共计73 份。其中，国家层面的老年教育政策文本25 份，地方层面的老年教育政策文本48 份，以此作为本研究的分析样本，部分政策文本如图1、图2 所示。

根据我国老年教育政策出台的时间及政策的聚焦点，将党的十八大以来我国老年教育政策的演进历程划分为第一阶段（2013—2015 年）和第二阶段（2016 年至今）。

（一）第一阶段（2013—2015 年）

这一阶段，为积极应对人口老龄化和学习型城市建设，老年教育相关政策出台速度明显加快。2013 年，全国老龄工作委员会办公室等出台《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，对老年教育资源供给提出了整体方向要求，规定“老年教育资源要对城乡老年人公平开放，公共教育资源应为老年人学习提供指导和帮助”［7］。2015 年，国务院办公厅《指导意见》也明确指出“支持各类老年大学等教育机构发展，扩大老年教育资源供给”［8］。在地方层面，2013 年，武汉市人民政府发布《关于进一步加强老年教育工作的意见》，提出要从建设高素质的老年教育工作师资队伍、将老年教育纳入社区建设服务体系等五方面推进老年教育健康快速发展［9］。三明市、龙岩市、铜川市等地均出台了相关政策文件，强调要积极发展老年教育事业，将老年教育事业纳入终身教育体系，进一步完善老年教育的措施和场所。

（二）第二阶段（2016 年至今）

这一阶段，老年教育政策进一步进入国家顶层设计，政策内容趋于全面具体，相关规定不断创新发展［10］。2016 年3 月，全国人民代表大会下发的“十三五”规划纲要，明确指出要“发展老年教育”。同年10 月，国务院办公厅发布《发展规划》，从最高层面对老年教育发展的指导思想、基本原则、主要目标进行了具体阐释，并提出从资源供给、发展路径等五个方面推动老年教育持续健康发展［11］，标志着我国老年教育政策的制定和发展迈入新阶段。2017 年，“办好老年教育”首次出现在《政府工作报告》中。2021 年11 月，中共中央、国务院出台《老龄工作意见》，首次在国家最高层级文件中使用了“老年教育”这一概念，并明确提出要“扩大老年教育资源供给”，标志着老年教育在服务国家战略中的地位和作用得到了党和政府的高度重视［12］。在地方层面，各省市陆续出台老年教育条例以及保障老年人继续学习的法规，力求为老年人赋权。

总体而言，党的十八大以来，相关教育政策不断出台，基本形成了张弛有度、协调有序、上下结合的老年教育政策体系。国家层面上，2016 年，国务院《发展规划》确立了我国老年教育事业的宏观框架，标志着我国老年教育事业迈入新阶段。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确提出“加快发展城乡社区老年教育”，将老年教育提升到了战略高度。地方层面上，以《山东省老年教育条例》《安徽省老年教育条例》《贵州省老年教育条例》为代表，对老年教育的概念、性质、管理、设施、师资、经费、监督等内容进行了规定。从中央到地方老年教育政策的颁布，为我国老年教育高质量发展提供政策保障，标志着老年教育逐步走向规范化，也为我国老年教育专门立法提供了方向。

此外，统计分析颁布老年教育政策的单位得出，位列第一的单位为国务院，高达16 份，其次是全国人大发文4 份、教育部发文2 份、全国老龄工作委员会发文1 份以及各部门联合发文2 份。可以看出，在这一时间内，国务院、全国人大、教育部等部门始终位于政策颁布单位的前列，显示出党和政府历来高度重视老年教育以及对老年人群的真切关怀。在国家层面老年教育政策的引领下，党的十八大以来，省、市、自治区、直辖市出台的地方性老年教育法规、规范文件共48 份，其中安徽是发文量最多的省，发文7 份。各地区在国家老年教育政策的指引下，根据本地区的实际情况，颁布符合地方实情的老年教育政策法规，能够为我国区域老年教育发展提供强大助力。值得注意的是，我国老年教育政策也存在一定问题，如国家层面出台的老年教育专门性政策的数量较少，呈现老年教育政策制定国家和地方不太协调的问题。另外，即使在已经出台的相关政策文件中，老年教育内容所占篇幅都小、权重较轻。以地方层面为例，仅有湖南、山东、安徽、贵州等地出台了老年教育条例，因而我国老年教育政策还需要注重区域均衡，政策体系有待进一步发展和完善。

二、十八大以来我国老年教育政策的总体特征

本研究选取2013—2022 年间国家层面和地方层面老年教育重要政策文本作为研究样本，从政策目标、政策参与主体、政策内容三个方面着手进行分析，以期为未来老年教育政策的进一步完善提供参考。

（一）我国老年教育政策目标定位

政策目标是一切政策的立足点和最终归宿，它规定着政策活动的方向［13］。因此，老年教育的政策制定中首先会体现老年教育政策制定的目标，以此规范着老年教育政策和活动的走向。其中，就国家层面来看，国务院《发展规划》开篇就明确指出“老年教育是积极应对人口老龄化、实现教育现代化、建设学习型社会的重要举措［14］，高度肯定了老年教育在满足老年人多样化学习需求、积极应对人口老龄化等方面的重要作用与意义。就地方层面来看，武汉市人民政府出台《关于进一步加强老年教育工作的意见》，明确指出老年教育“以促进老年人的全面发展，实现老年人的个人价值和社会价值为目标”［15］，充分肯定了老年教育对提升老年人整体素质的作用。《山东省老年教育条例》也指出“发展老年教育应当以老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐为目标”［16］。

由相关政策文本可见，我国老年教育政策目标主要在于实现六个关键目标，首先是率先保障老年人多样化学习需求的满足；其次是促进老年人的个人价值和社会价值的实现；再次是促进社会和谐发展；第四是积极应对人口老龄化；第五是建设学习型社会；第六是实现教育现代化。总之，随着社会的发展以及老龄化带来的发展危机和挑战，我国老年教育政策目标不断得以调整改进并日趋清晰完善，注重在通过老年教育满足老年人发展的基础目标之上，将满足老年人个体发展需要的目标定位与老龄化社会、学习型社会、教育现代化实现双向统一，很好地体现了政策制定中个人价值和社会价值互相实现的协同推进。

（二）我国老年教育政策的参与主体

政策主体是政策系统的核心要素，在政策过程中发挥着关键性作用［17］。我国参与老年教育政策、决策过程的组织和机构十分广泛，它们各负其责又彼此协作。发展老年教育是一种政府行为，体现了党和国家意志。党的十八大以来，从中央到地方政府便一直高度重视老年教育，积极推动老年教育事业发展，把它视为自身的重要职责。在国家层面，《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人法》）第三章第三十一条明确规定“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划”。国务院《发展规划》也强调政府在老年教育中的领导、统筹和协调作用。在地方层面，安徽省、山东省、吉林省、湖北省武汉市、浙江省宁波市等各省、市均明确规定政府要加强对实施老年教育的领导，并明确了政府的职责。宁波市人民代表大会在《宁波市终身教育促进条例》中明确指出“市和县（市）区人民政府应当合理配置老年教育资源，优化老年教育布局，重视老年教育机构建设”［18］。

此外，实施老年教育是一场事关全局、涉及面广的深刻变革，它不仅需要各级地方政府和相关部门坚持不懈、共同推进，还离不开各级各类学校、社区、企事业单位、社会团体和组织、大众媒体、家庭以及公民个人等社会方方面面的共同支持与参与，是全社会的共同责任，这一点也在老年教育政策中有所体现。长期以来，我国一直高度重视调动社会各方面的力量参与和支持老年教育事业。国务院《发展规划》明确规定“坚持‘党委领导、政府主导、社会参与、全民行动’的老龄工作方针，充分利用各种资源，引导社会力量积极参与”。同时，《发展规划》还特别强调了各级各类学校和社会组织在实施老年教育中的重要作用。在地方层面，《贵州省老年教育条例》第八条明确规定，“发展老年教育事业是全社会的共同责任”，并且对各级各类教育机构、其他社会各界在推进老年教育中的责任予以明确，如“鼓励、支持职业院校和普通高校参与老年教育，结合实际开设老年教育相关专业，培养老年教育专业人才”。同时，地方老年教育条例还充分肯定家庭在推进老年教育中的重要作用，如《山东省老年教育条例》明确规定“家庭成员应当支持老年人参加老年教育活动”。

（三）我国老年教育政策的举措

我国老年教育政策的举措主要聚焦于受教育权、资源供给、经费投入、队伍建设等几方面，注重从满足老年人发展的本真追求、外在保障等丰富老年教育的政策内容，进而系统完整地推动老年教育的发展。

在受教育权方面，《老年人法》第七十一条明确规定，“老年人有继续受教育的权利”。《发展规划》也明确指出，“保障老年人受教育权利，努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”。

在资源供给方面，当前，我国老年教育面临资源供给不足的现实困境，多地老年大学出现“一座难求”现象，教育资源短缺已然成为我国老年教育发展的攻坚问题。教育资源是指社会为进行各种教育活动所提供的财力、人力、物力条件［19］，优化教育资源配置一直是我国老年教育政策的聚焦点和着力点。2013 年，全国老龄工作委员会等出台《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，规定“老年教育资源要对城乡老年人公平开放，公共教育资源应为老年人学习提供指导和帮助”。2015年，国务院《指导意见》继续强调，“支持各类老年大学等教育机构发展，扩大老年教育资源供给”。2016 年，国务院《发展规划》再次强调了这一点。在地方层面，《山东省老年教育条例》《安徽省老年教育条例》《贵州省老年教育条例》等均明确指出“扩大老年教育资源供给”。可以说，从中央政府到地方政府出台的老年教育政策均将扩大资源供给作为主要政策话语，其原因在于我国日益严峻的人口老龄化趋势［20］。

在经费投入方面，从中央到地方各级政府都对老年教育经费投入有着明确的规定，为我国老年教育高质量发展提供经费保障。国家层面，国务院《发展规划》明确指出要“形成政府、市场、社会组织和学习者等多主体分担和筹措老年教育经费的机制”。在地方层面上，老年教育政策较为关注于经费投入渠道和经费使用。如《贵州省老年教育条例》第五条规定，“县级以上人民政府应当将老年教育工作纳入国民经济和社会发展规划，加大老年教育事业发展投入力度”。《安徽省老年教育条例》对经费使用作出具体规定，“老年教育机构应当依法建立健全财务管理制度，严格管理、合理使用老年教育经费”。

就队伍建设而言，2016 年，国务院《发展规划》首次从国家层面聚焦老年教育队伍建设，明确指出要“加强队伍建设”，表明国家和政府开始着力建设高水平老年教育师资队伍，为老年教育高质量发展提供人才支撑［21］。地方政策对老年教育队伍建设的关注早于中央，早在2013 年，上海市教育委员会等就出台《关于加强老年教育机构及队伍建设的通知》，明确指出“加强老年教育教师队伍建设”。同年8 月，武汉市《关于进一步加强老年教育工作的意见》也指出“建设高素质的老年教育工作师资队伍”，并将其作为推进老年教育工作的主要内容。2016 年《发展规划》出台后，贵州省、吉林省、浙江省杭州市等各省、市涉及队伍建设的地方政策快速出台。

三、我国老年教育政策的未来发展路向

回顾党的十八大以来我国老年教育政策的演进历程，可以发现我国老年教育政策在探索中发展，于调整中完善，既完成了每一阶段赋予的历史任务，又推动了终身教育体系的建构［22］。未来，我国老年教育政策的制定和发展还必须在以下五方面下功夫。

（一）推进老年教育的立法进程，明晰老年教育的本真追求

当前，我国老年教育的立法还没有引发足够的重视，这影响了老年教育的有效实施，也不利于更好地保障老年教育的有序推进。结合当前我国在有关老年教育主题方面的立法内容较少、篇幅较小，法治化不平衡和不均衡发展的实际情况，我国亟待加快老年教育的立法进程。除此之外，随着老年人受教育程度提高、基本生活得到保障以及人口老龄化程度的加深，越来越多的老年人渴望再次回到学校进行学习，以满足他们日益增长的精神文化需求，但我国多地存在老年教育资源供给严重不足，难以满足老年群体的学习需求。《中国老年人生活质量发展报告（2019）》显示，2015年，中国参加老年大学的老年人比例仅为1.9%［23］，大部分老年人缺少继续学习的机会，老年教育资源存在总体性短缺和结构性短缺。虽然近年来国家不断推动老年教育事业发展，但依然存在经费短缺、管理不够规范、认识存在偏差、供需失衡等诸多问题，其原因之一就是尚未以立法形式保障老年教育的高质量发展。老年教育是终身教育不可或缺的一部分，随着人口老龄化危机的加剧，老年教育在终身教育链条中的重要地位日益凸显［24］。这一形势迫切要求我们将老年教育纳入法制化轨道，助推老年教育规范化发展。

为保障初等、中等、高等教育的实施和发展，我国政府除颁布相关政策外，更是先后制定了《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律。而老年教育由于缺乏专门法律法规的规定和保障，致使其发展中存在着诸多亟待解决的问题，制约着老年教育事业的可持续健康发展［25］。放眼国际，美国、法国、日本、韩国等国家普遍出台终身教育、老年教育的法律法规，以满足老年人的受教育权为本真追求，以强制性和约束性保障老年教育事业的发展。从老年教育政策约束力和强制力有限等因素，加之与国际老年教育立法同步等考虑出发，我国除需要继续出台老年教育政策助力老年人的受教育权，进而保障老年教育事业的高质量发展外，推进老年教育立法进程是保障我国老年教育持续健康发展的必然选择和题中应有之义。《老年教育法》的出台还可以完善我国的教育法律构成，实现教育法律的进一步纵向延伸，与《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等共同推进我国各级各类教育的规范发展，并且以法的形式切实践行终身学习、构建学习型社会的理念，在法律层面真正地推进我国终身教育体系建构。

（二）创新老年教育管理体制，促进老年教育的制度化、专业化发展

国务院《发展规划》强调，“要建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”。可以说，我国老年教育政策的制定中不可避免地会考虑我国老年教育如何得到不同部门的有效管理。我国老年教育管理体制经历了以办学主体为主的多元化管理模式，到以组织部和老干部局为主的管理模式，再到以老年教育领导小组加教委为主的管理模式三种管理模式，每种模式都为促进我国老年教育的规范化、现代化发展起到了重要的促进作用［26］。我国的老年教育管理模式处于不断转变的动态进程之中，每种老年教育管理模式对于其所处的社会发展阶段都发挥了不可或缺的重要作用。前一种老年教育管理体制作为后一种老年教育管理体制的现实基础，后者又以前者为发展背景，根据社会现实的变化不断朝着制度化、规范化迈进。然而，随着我国老龄化程度的不断加剧，以往的老年教育管理模式逐渐凸显出一定的局限性，难以适应我国老年教育发展的新形势、新任务、新要求。

今后，我国老年教育政策制定中，依然需要延续以往思路，通过政策引导管理体制的完善、权责明晰而协调推进老年教育的发展。当然，我们更需要转变思路，注重不断与时俱进，在政策文本中体现老年教育管理体制的开拓和创新，这样才能更好地适应当前老年教育发展现状；只有形成多方合力、协同共进才能助力老年教育事业实现高质量发展。具体来说，当前我国老年教育政策文本中可以突出建立“1+1+1”新的老年教育管理体制模式，即老年教育领导小组加上教委加上老年教育协会三者合力共同指导和推进我国老年教育事业的发展［27］。老年教育管理体制在实际的推进过程中，还需要结合各地区的实际状况，比如教育资源配置情况、已有的老年教育管理政策等，扎根中国大地办好老年教育，与时俱进，开拓创新，在继承优良教育传统的基础上，进一步创新老年教育管理体制。此外，老年教育政策制定中除从管理制度层面考虑引领老年教育的发展外，还需要打开思路、开放眼界，广泛征求各方意见，考虑盘活各项老年教育专家库，征求与老年教育理论和实践发展相关的专家学者参与政策制定等，以强化老年教育政策的专业性和民众认同感。在老年教育政策制定的过程中，通过政府、专家、民众等各方积极交流沟通，让老年教育政策在制定和推进的过程中尽可能实现规范化和系统化、专业化和实践化。

（三）扩大老年教育资源供给，推动老年教育资源配置合理布局

国务院《发展规划》明确指出要“扩大老年教育资源供给”，但是当前我国老年教育资源供给不充足、不均衡，多地存在老年教育资源供给严重不足的现象，许多老年学习者需要等3 年甚至5 年才能获得一个入学机会。老年教育资源配置上存在城乡、区域教育资源配置严重失衡，制约着我国老年教育的可持续发展。中国老年大学协会发布的《中国老年教育发展报告（2019—2020年）》指出，截至2019 年末，我国约有1088.2 万在校老年学员，仅占我国老年人口总数的4.3%，绝大部分老年人尚未进入老年大学、开放大学学习。可见，虽然国家和政府不断增加老年教育的资源投入，但现有资源供给仍然无法满足大量的社会需求。教育资源是教育实现高质量发展的物质基础，是促进老年教育管理机制优化进阶的基本保障。老年教育资源供给不足容易让其实际发展进度囿于现实条件，而困步于某一发展阶段，致使老年教育难以在短时间内实现更高、更快、更好的发展。

面对老年人不断增长的教育需求，未来，我国在老年教育政策制定中应该考虑努力提升老年教育优质资源的供给能力和老年教育资源的均衡布局，主动适应老龄化社会发展需求。首先，老年教育政策可以体现注重增设老年大学和开放大学、鼓励中小学和高校开办老年教育等要点，以学校教育的实践活动形式满足老年人的教育需求，实现各级各类学校的教育资源为老年教育服务，实现各级各类教育实践活动的互相沟通、互惠互利。其次，老年教育政策中还可以积极鼓励社区、企业、社会组织等社会力量参与到老年教育的发展中来，以人力、经费投入等支撑推动老年教育资源的有效开发；最后，老年教育政策的制定中也要体现老年教育资源的均衡发展。目前，我国老年教育还存在区域、城乡间的差异，老年教育政策的制定中要注重考虑和切实推动老年教育资源的区域均衡、城乡差异和互补，最终推动我国老年教育的健康、均衡、可持续发展。

（四）制定专门的老年教育工作队伍政策，夯实老年教育师资力量

良好的师资队伍是办好老年教育的关键之一，工作队伍的素质与管理是影响老年教育吸引力与凝聚力的关键因素。但就现实情况而言，由于老年大学等相关机构多属公益性质，受到政府拨款比重偏低［28］，职业发展空间不足等因素的制约，在工作过程中，仍存在任教人员波动性大、教师专业化程度不高以及教学水平参差不齐等问题。以全国老年教育发达地区上海市为例，其市级老年大学2020 年在编教师仅为1.6%，其余多属于兼职或临时性质，且反映薪酬水平达不到预期与队伍结构不合理分别占受访人数的18.7%与13.3%，居问题反馈调查的第一和第二位［29］。由此可见，新时期加强教师队伍建设以推进老年教育发展刻不容缓。

具体而言，第一，制定专门的老年教育工作队伍政策、条例等。党的十八大以来，我国陆续出台了有关基础教育、职业教育等多种类型教育的教师队伍建设的改革方案，但老年教育教师队伍的有关政策尚处空缺，致使其行动部署实效欠缺。因此，中央及地方政府应以《教师法》《教师资格条例》为依据，并借鉴吸收其他各国的成熟范式，颁布《老年教育工作队伍条例》，将各级各类老年师资队伍的资格、权利、待遇及义务加以细化规范，使工作队伍之地位与利益切实得到尊重与保障。第二，相关老年教育政策鼓励拓宽师资来源渠道。以往我国老年工作主要由退休兼职人员、志愿者以及部分少量正式员工承担。随着老龄化程度加深，这种方式已逐渐不能满足社会对多数量、高质量老年教育的需要。因此，首先，相关老年教育政策中应该鼓励相关部门定期开展社会选聘。例如从美术机构、书法协会聘请专业人员从事绘画与书法教学工作；从中医院聘请大夫担任老年机构保健指导等；其次，老年教育政策中也要鼓励在高等院校或职业院校开设老年师范专业，在培养方案中设置教育学、老年学以及技能专业课，加强师资队伍的专业素养和实践能力，为相关老年教育机构输送大批专业化人才［30］；最后，老年教育政策中可以体现设计志愿者、兼职者积分转换机制。即规定临时工作人员若在某地域服务满一定时长或具有杰出贡献且通过学员、单位考核者，可从公益性质向在编人员转岗，从而得以提升师资稳定性与工作质量，夯实老年教育的人力发展基础。

（五）完善老年教育政策体系，注重政策的预见性、一体性、差异性、长期性

20 世纪90 年代以后，我国老年教育政策不断增加，至今相关政策数量呈上升趋势，政策内容也不断细化［31］。因此，老年教育政策的制定深受老年教育实践发展、时代和社会变迁等影响。这就使得老年教育政策制定不能一蹴而就，应在系统论思维的指导下，将老年教育政策的制定看作一个系统工程，以此出发，系统谋划、整体推进老年教育政策的制定和发展。当前，我国老年教育政策发展中还存在政策的预见功能和落地情况不够充分等问题。为了更好地发挥老年教育政策的引导功能，今后，我国老年教育政策制定还需要切实考虑老年教育政策的预见性、一体性、差异性、长期性这四个方面。

第一，老年教育政策应当具有预见性。这就要求老年教育政策在制定中需要对老年教育发展现状以及存在的问题进行剖析，使得政策制定先于可能出现的问题。通过充分了解现状、进行调研、问询专家意见，制定具有前瞻性、预见性并且切实有效的老年教育政策，以更好地发挥老年教育政策的引导功能。第二，老年教育政策制定需要考虑一体性。我国老年教育政策应该形成从颁布到执行再到监督和评估的一体化政策体系。因此，我国老年教育政策不应仅局限于老年教育政策的颁布，还需要强调政策的落地执行以及对政策执行情况的监督和评估，定期组织专家、第三方机构对老年教育政策的落地性进行评估，进而总结经验教训，更好地完善、改进、修正老年教育政策。第三，老年教育政策的制定需要考虑差异性。当前，我国老年教育政策的制定已经聚焦国家的顶层设计以及地方政策的适应性，但是对于不同省份的差异性关注不够，对于西部地区老年教育如何发展的引导性不足，而且地方出台的老年教育政策也仅局限于个别省份。因此，今后老年教育政策制定除需要考虑国家的提纲挈领外，还需要考虑不同地区的差异性，根据其地区发展实际情况对老年教育政策进行差异化调整。第四，老年教育政策的制定应具有长期性。党的十八大以来，我国老年教育政策制定始终响应时代发展的新需求，不断进行调整和改进，从而更好适应社会发展。因此，我国老年教育政策的制定需要考虑长期性，老年教育政策制定需要精准把握时代脉搏，根据时代变化和实践发展，在历史逻辑、实践逻辑中不断进行自我调整和完善，从而更好适应社会发展，进一步推动老年教育的良性发展。