检察机关服务保障自贸试验区建设的实践

张克晓

摘 要：江苏省连云港经济技术开发区人民检察院把优化法治化营商环境同服务中心大局工作、履行法律监督责任、主动参与社会治理有机结合，形成“三个结合”工作理念，引领服务保障自贸试验区建设各项工作。在“三个结合”理念指引下，构建了以规范保障、专班推进、全程服务、多元协作为内容的工作机制，找到了一条契合自身实际的服务保障自贸试验区建设路径。在自贸试验区制度创新背景下，开发区检察院应以知识产权保护和企业合规建设为重点领域，基于对以往实践的自我省察，进一步优化办案方式，持续为服务保障自贸试验区建设提供优质高效的检察服务。

关键词：自贸试验区建设 法治化营商环境 检察服务保障

2019年8月，中国（江苏）自由贸易试验区连云港片区获批。3年多来，江苏省连云港经济技术开发区人民检察院（以下简称“开发区检察院”）紧紧围绕服务保障自贸试验区建设这一中心工作，以优化自贸试验区法治化营商环境为主要抓手，不断进行路径探索，形成了明确的工作理念和有效的工作机制，也为锚定下一步工作着力点，持续推进服务保障自贸试验区建设工作奠定了坚实的实践基础。

一、服务保障自贸试验区建设的背景与主要抓手

（一）宏观背景

对外开放是当代中国的鲜明标识，建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。2023年9月26日，习近平总书记就深入推进自由贸易试验区建设作出重要指示强调：“新征程上，要在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。”［1］最高检发布的《关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》（以下简称《意见》），对检察机关服务保障自贸试验区建设提出了明确的要求。《意见》指出，自贸试验区作为全面深化改革和扩大开放的试验田，对检察工作提出了更高的要求，因此检察机关要切实把思想和行动统一到中央的重大决策部署上来，积极发挥检察职能，为推进自贸试验区建设创新发展提供优质高效的检察产品。《意见》发布后，各地检察机关以高度的责任感和使命感积极响应，通过各种制度创新实践回应自贸试验区建设对检察工作提出的新要求、新挑战。

（二）服务保障的主要抓手

自贸试验区建设涉及领域广，因此需要检察机关从自身职责和工作实际出发，找准着力点精准发力。有实证研究指出，新加坡、香港、汉堡等国际知名自由贸易区（港）的建设之所以成功，很大程度上依赖于公正高效的司法保障。［2］在我国多年的自贸试验区建设实践探索中，法治是最好的营商环境的论断也早已成为一种共识。在国务院发布的18份自贸试验区总体方案中，无一例外地将形成法治化营商环境作为总体要求中的一项重要内容，这充分说明法治化营商环境在自贸试验区建设中的突出地位。基于这样的理论认知和实践经验，检察机关应将如何履行好檢察职能、助力优化法治化营商环境作为服务保障自贸试验区建设的主要抓手，积极进行路径探索，持续催化制度创新，在推进自贸试验区建设过程中切实履行检察担当。

（三）连云港自由贸易试验片区的功能定位与法治需求

连云港片区被赋予建设亚欧重要国际交通枢纽、集聚优质要素的开放门户、“一带一路”沿线国家（地区）交流合作平台三大功能定位。从开放资源来看，连云港片区拥有综合保税区、中哈物流合作基地、中科院能源动力研究中心、“中华药港”等开放创新平台载体。连云港片区持续推进国家各项改革试点任务落地落实和营商环境优化，重抓新医药、新材料、高端装备制造等主导产业培育，在深入推进“放管服”改革、贸易通关便利化、知识产权保护等方面的法律需求迫切。

二、服务保障自贸试验区建设的经验

自贸试验区获批以来，开发区检察院将优化自贸试验区法治化营商环境作为一项重要政治任务，经过多年路径探索，形成了以“三个结合”为理念指导、以“四个机制”为具体内容的工作模式，找到了一条契合自身实际的服务保障自贸试验区建设路径。

（一）“三个结合”的理念指导

紧紧围绕优化法治化营商环境做文章，在实践中逐渐形成“三个结合”指导理念，为服务保障自贸试验区建设工作提供指引。

1.把优化法治化营商环境与检察机关服务中心大局工作有机结合。随着连云港自贸片区的获批，连云港经济技术开发区迈入了国家级开发区、自贸试验区、综合保税区“三区叠加”的新时代。面对这一历史机遇和全新命题，开发区检察院党组紧紧围绕优化自贸试验区法治化营商环境部署开展工作，成立由检察长担任组长的服务自贸试验区工作领导小组，为优化自贸试验区法治化营商环境工作提供了坚强的组织领导保障。

2.把优化法治化营商环境与履行检察机关法律监督责任有机结合。一方面，聚焦主责主业，落实防范化解重大风险、维护社会大局稳定的重要职责。依法严惩各类危害、破坏营商环境的犯罪，准确、及时、有效打击侵犯企业家财产权、经营自主权等违法犯罪，为企业正常生产经营提供强有力的法治保障。另一方面，基于自贸试验区先行先试、制度创新的特质，积极转变司法理念，严格把握办案尺度，将司法办案对企业的影响降至最低，助力企业健康发展。

3.把优化法治化营商环境与检察机关主动参与社会综合治理有机结合。前伸触角，通过多种方式有效参与社会综合治理。一方面，深入开展精准普法，结合企业自身特点和实际需求，针对性地制定普法宣传主题；结合办理的案件，深入剖析典型案例和发案规律，及时制发风险提示函或检察建议，帮助企业建章立制、堵塞漏洞。另一方面，积极倾听企业诉求，对于涉企信访举报开辟绿色通道，坚持优先受理，专人负责，及时反馈，做到事事有回音、件件有落实。

（二）“四个机制”的实施

在“三个结合”理念引领下，开发区检察院基于多年实践探索，形成了以规范保障、专班推进、全程服务、多元协作为内容的工作机制，为优化自贸试验区法治化营商环境提供了重要的制度支撑。

1.规范保障机制。自贸试验区建设的先行实践表明，系统、完备的规范对于法治化营商环境的形成发挥着至关重要的保障作用，也决定着检察机关服务保障自贸试验区工作的质效和水平。［3］开发区检察院充分借鉴这一经验，结合自身实际情况，制定了一系列规范性文件，初步构建起了规范保障机制。例如，制定出台了《连云港经济技术开发区检察院服务保障自由贸易试验区建设的意见》《连云港经济技术开发区检察院服务保障自由贸易试验区建设意见的实施细则》及《加强自贸试验区建设检察服务保障工作12项措施》等文件，为有序、规范、高效地推进法治化营商环境建设提供了具体明确的依据。

2.专班推进机制。为了提供更加专业化、精准化的检察服务，积极探索涉自贸试验区案件办理新模式，形成了优化法治化营商环境的专班推进工作机制。首先，专门成立服务自贸试验区工作领导小组，统筹规划、统一推进相关工作。其次，整合全院力量，跨部门组建工作专班，全面履行“四大检察”职能，专职办理涉自贸试验区各类案件。再次，优化案件“一站式”服务流程，开通绿色通道和窗口，对涉自贸试验区案件优先分流，在关键性程序节点专人提醒和预警，提升流转质效。

3.全程服务机制。为了切实回应自贸试验区企业对法律的现实需求，帮助企业有效防范化解生产经营中的法律风险，建立了涵盖事前、事中、事后三个阶段的全程法律服务机制。

（1）在事前法律服务方面，通过前移关口延伸检察服务触角。一是以自贸试验区企业为对象，开展“检察长走访”等活动，了解企业经营情况及其法律需求。二是以问题和需求为导向，不断完善瞄准需求“靶向”定制、针对目标“分类”定制、组织讲师“专业”定制、选定契机“分时”定制的“企业定制法律讲堂”工作。三是在重点企业设立民行检察联系点，聘请民行检察联络员，协同收集生态环境保护、食药安全及行政权力监督等领域公益诉讼及民行案件线索。

（2）在事中法律服务方面，通过司法办案助力企业回归发展正轨。例如，针对涉案企业制发检察建议，促使企业实现整改。在办理的某妨害国境卫生检疫案中，在作出相对不起诉决定的同时制发《风险提示函》，帮助企业完善内部管理，向海关部门制发《检察建议书》，规范冷链物流行业监管。再如，联合公安机关建立“检企、警企联动”工作机制，在办理涉企案件过程中，做好风险防控预案，帮助企业化解矛盾。

（3）在事后法律服务方面，以事后回访和以案释法为依托，强化前期法律帮扶成果，帮助企业进一步筑牢法律风险防护墙。一方面，在案件办结后，通过主动回访方式，追踪涉案企业合规体系建设情况，协助企业查漏补缺。另一方面，建立涉自贸试验区典型案例制度，将办理的典型案例汇编成册，在保障企业合规经营方面以案释法。

4.多元协作机制。为凝聚多方智慧，形成工作合力，开辟内外两条协作路径，主动对接多方主体，形成多元协作的服务保障自贸试验区建设工作机制。

（1）在对内协作方面，积极对接自贸试验区相关部门，不断拓展检察服务保障广度和深度。例如，会同自贸试验区管委会深入落实双方达成的工作协作备忘录，强化机制运行。此外，积极推进同公安机关、审判机关的深度合作，探索建立联动高效的司法协作机制：建立检察机关和公安机关涉自贸试验区案件通报制度；与审判机关紧密配合，协同打击民商事案件中的虚假诉讼行为，营造公平公正的民商事纠纷诉讼司法环境。

（2）在对外协作方面，践行“走出去”工作思路，积极开展与外地自贸试验区检察机关、高校的横向交流，通过取经引智，提升服务保障质效。与同样以服务自贸试验区建设为职能定位的江苏省南京市江北新区人民检察院建立结对共建机制，在组建专家智库、实施课题研究等方面开展合作交流；与服务苏州自贸试验区的江苏省苏州市苏州工业园区人民检察院加强交流，在人才储备、金融检察等方面学习经验做法，提升服務保障能力。

三、服务保障自贸试验区建设过程中的瓶颈

自贸试验区建设核心是制度创新，需要在体制、机制、法治创新等方面做出表率，通过自身实践和发展，形成一批可复制、可推广的制度，以更大的开放倒逼更深入的改革，由此对创新的要求非常之高。另外随着市场注册主体的倍增，涉企纠纷日益增多，特别是在法律监督线索、知识产权保护等领域，越来越多地面临数据壁垒、衔接不畅等现实问题。

（一）创新服务保障举措的能力亟待进一步加强

检察服务保障自贸试验区建设，简单复制传统工作、程序优化已经不符合自贸理念，从目前实践来看，在制度创新成果的数量和质量两个维度均存在较大的提升空间，通过检察综合履职精准服务自贸试验区建设的制度机制在“人无我有，人有我优”的“首创性”“典型性”方面仍不够凸显。

（二）协同联动运用大数据赋能方面仍有较大空间

在自贸试验区内经营类型繁杂，经济纠纷较多，保障企业权益是一项“系统工程”，不能仅仅依靠司法这一道“最后的防线”，需要政府部门、行政机关、司法机关等各个方面通力协作，尤其要充分运用大数据手段整合资源，形成保护合力。以法律监督线索为例，目前来源主要依赖于群众提出申请、来信来访，尚未实现与相关单位大数据的共享，难以通过信息化、智能化的手段，有效扩大监督范围，提升监督质效。

四、突破创新发展瓶颈的思路

由于我国的自贸试验区建设实践仅有十年时间，且各自贸试验区的功能定位各异，相应检察机关的创新举措也呈现因地制宜、各有侧重的特点［4］，因此总体而言还没有形成具有普遍借鉴意义的检察机关服务保障自贸试验区建设经验。这意味着在今后一段时期内，各自贸试验区检察机关仍需根据本地情况和自身工作实际，承担起服务保障自贸试验区建设路径探索和制度创新的重要使命。有鉴于此，检察机关应结合自贸试验区建设实际，牢固树立“以法治保障创新，以创新服务创新”的理念，努力探索既适应自贸试验区创新建设的要求，又符合司法规律、高效运行的工作模式。

（一）持续创新服务保障工作机制

制度创新到哪里，检察服务就应跟进到哪里。要顺应自贸试验区特殊管理体制，探索形成新制度新经验。不断畅通沟通交流渠道，创新健全与自贸试验区职能部门沟通机制，定期召开联席会议，共同研判、协同解决痛点难点堵点问题。积极参与打造自贸试验区一站式法律服务窗口和司法公开平台。善借资源、善借外脑，创新区域自贸检察交流一体化协作机制。学习借鉴已复制推广的先进经验，从“他山之石”中汲取创新之道。

（二）加大知识产权保护综合履职力度

自贸试验区的设立背景和本质特征决定了知识产权保护必然成为关系其营商环境的核心要素。［5］因此，有效保护知识产权本就是检察机关服务保障自贸试验区建设的题中之义。2022年8月，国家知识产权局公布了首批国家级知识产权强国建设试点园区名单，连云港经济技术开发区成功入选，这无疑在知识产权保护领域提出了新的更高的要求，为此，开发区检察院将设立知识产权检察保护服务站，强化综合履职，融合协调办理刑民交叉案件，建立专家智库，创新知识产权协同保护路径。

（三）持续强化人才队伍建设

自贸试验区建设的新要求，必然需要建设一支与之相适应专业化、职业化、高素质检察官队伍。加强国际商贸、知识产权、涉外法律等领域专业知识的学习和调查研究，充分发挥自贸试验区“智库”的“智囊”作用。注重岗位练兵，增强自贸试验区新类型案件的办理能力，解决知识缺乏、能力不足问题。

（四）坚持“数字检察”理念引领

强化自贸试验区执法司法大数据共享，加强与相关执法部门、司法机关的沟通衔接，完善行政执法与刑事司法衔接机制建设，实现执法司法大数据资源的充分挖掘和多元化利用，积极运用大数据、人工智能等现代科技手段，聚焦营商环境中市场主体司法需求，进一步拓展智能、精准、高效的检察监督线索，明确重点监督任务，提升检察监督履职质效。