国家公园自然资源资产管理标准体系框架建设初探

万利 高昂 程越 王双 李柏晨

摘 要：国家公园自然资源资产管理标准体系构建是开展国家公园自然资源资产管理的基础性和统领性工作，目前国内尚无完整的与国家公园自然资源资产管理相关的标准体系。为了促进国家公园自然资源资产规范化管理水平提升，本文科学分析了国内外标准化工作现状，基于自然资源资产管理视角，提出了构建标准体系的主要原则，构建了包括基础通用、资产清查与核算、资产产权管理、资产利用、资产规划与管护、资产监督考核及资产管理信息化等3个层次7个子体系的国家公园自然资源资产管理标准体系框架。最后，根据国家公园自然资源资产管理的实际需求，提出了标准体系建设与实施的建议，可为国家公园自然资源资产规范化、标准化管理提供依据。

关键词：自然资源资产，产权管理，标准体系，国家公园

DOI编码：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.01.006

1 引 言

自然资源资产是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性资源。党的十八届三中全会把“健全国家自然资源资产管理体制”列为生态文明建设的一项重要内容。有关自然资源资产的论述在十八届三中全会后相继出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》、十九大报告、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等重要文件中，自然资源资产管理的概念逐渐被各方认知并成为了社会各界关注和研究的热点。

作为我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分[1]，国家公园所蕴涵的自然资源资产既是社会经济发展的重要物质基础，也是人类生存环境的基本构成要素。国家公园自然资源资产管理是指“对国家公园范围内自然资源进行资产化管理，履行自然资源资产保值增值的责任，建立和完善有偿使用制度和确权登记制度，制定相关标准，对区域内自然资源资产的保值增值情况进行监管”；自然资源管理贯穿于资产管理工作的各个环节，二者在实践中难以截然分开[2]。自然资源是国家公园管理的核心，以资产理念管理国家公园自然资源，有助于最大限度实现自然资源資产生态价值、经济价值和社会价值的统筹兼顾。

标准化凭借其“简化、统一、协调、优选”等特点，是支撑国家公园自然资源资产管理水平快速提升的有效手段，是推进国家公园内自然资源的统一确权登记、快速摸清国家公园自然资源资产“家底”、完善自然资源资产价值核算和计量、推进形成人与自然和谐共生新格局的有力保障。标准体系建设是国家公园管理局依法依规监测和管理国家公园内国有自然资源资产的重要保障。构建国家公园自然资源资产管理标准体系，将有利于国家公园自然资源资产有效保护与科学利用理念的统一认识；有利于明确国家公园自然资源资产管理的工作要求。

然而，目前国内尚无完整的与国家公园自然资源资产管理相关的标准体系，很多国家公园自然资源资产管理的重要内容无标可依，导致国家公园自然资源资产管理要求不统一、不规范，复制推广的可行性较欠缺，影响了国家公园自然资源资产调查、监测、评估、规划、管理、保护和合理利用的系统性，亟需构建自然资源资产管理标准化体系。本文在科学分析国内外自然资源资产管理标准化工作现状的基础上，从业务视角出发，围绕国家公园自然资源资产管理涉及的各项业务工作，运用标准化系统工程理论，提出构建标准体系的主要原则，探索构建国家公园自然资源资产管理标准体系框架，并提出标准体系建设与实施的建议。

2 自然资源资产管理标准化现状

2.1 国外情况

法律法规是由国家强制力保证实施的规范文件[3]，是制定标准的重要依据，对于国家公园自然资源的规范化管理同样发挥着至关重要的作用。纵观世界上建设国家公园比较成熟的国家，都在国家层面订立了国家公园管理法律体系，自然资源管理标准与法律法规、政策文件密切结合，共同支撑各国国家公园自然资源资产管理体系的运转。

国际标准化组织环境管理技术委员会（I S O /TC 207）已有涉及环境经济的标准发布。ISO 14007《环境管理-确定环境成本和效益的指南》规定为保障可持续发展计划的落实，需要进行自然资源评估和环境成本效益分析，该标准为组织确定与其环境因素相关的环境成本和效益提供了指南[4-5]；ISO14008《环境影响和相关环境因素的货币估价》标准给出自然资源的定义，规定了环境影响和相关环境因素货币估价的方法框架；环境影响包括自然资源和生态系统服务的使用[5-6]。

作为国家公园理念的发源地，美国国家公园自然资源管理起步较早[7-10]，在自然资源综合管理标准化方面最突出的特点是国家公园自然资源管理法律法规体系比较完善和健全，形成了联邦法规、专项法规和“一园一法”互为补充的法规架构[10]。美国先后颁布了各类自然资源管理法律法规，主要包括《国家公园综合管理法》《国家公园管理局组织法》等专门法规，以及《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法》《荒野保护法》《联邦土地政策和管理法案》（FL PMA）等综合性资源环境法规和《红杉法案》《候鸟保护法案》《资源保护及恢复法案》《联邦洞穴资源保护法案》等其他适用法规[10]。在自然资源资产管护方面，美国国家公园管理局对公园自然资源行使管理权，林务局、土地管理局、鱼类与野生动物局等机构与其合作，共同保护国家公园的自然资源[10]。在自然资源产权登记方面，美国主要集中在土地资源权属的处理方式和处理过程上。美国国家公园管理局在现有法律和规则框架下，依据《联邦土地征收统一评估标准》对公园界内存在的非联邦土地进行征收评估[11-12]。

除法律法规中的直接规定外，美国还制定了标准、基准、标准操作程序、指南和其他类型的标准化文件，从不同层面，对国家公园活动所应达到的基本要求和条件、操作步骤和要求等统一规定[13-14]。如：《联邦法规》（Code of Federal Regulations，简称CFR）要求“国家公园资源合理利用、管理和保护等”条款[14]。《水质基准》《水生生物基准》和《大柏树国家保护区应对地表水位（变化）越野车和狩猎通道基准》等基准文件对国家公园有关环境资源和国家公园活动应达到的基本要求和条件提出了统一规定；《国家公园培训和发展标准操作程序》对特定活动操作步骤和要求所作的统一程序性规定[15]。此外，美国还发布了其他类型的直接适用的标准化文件，主要包括《国家公园植被调查12步指南》（2010年）、《分类指导（自然资源管理研究报告NPS/NRPC/NRR-2011/374）》、《联邦地理数据委员会国家植被分类标准（第2版）》（2008年）、《内政部地质调查局和国家公园管理局植被制图实地调查法》（1994）、《国家公园管理局植被调查精读评估程序（第2版）》（2010年）等[14-15]。

除美国以外，以加拿大和新西兰为代表的国家也制定了自己的国家公园法，为国家公园自然资源管理提供法律依据。20 0 0年，加拿大颁布了《加拿大国家法案》，对公园的受保护物种、公园土地规划等提出统一要求；以该法案为基础，加拿大颁布了《加拿大瓜依·哈纳斯国家公园保护区令》《加拿大野生动物条例》等一系列的法案和条例对环境资源进行规范管理[1 5 -16 ]。在国家公园的标准化管理方面，加拿大公园管理局鼓励各国家公园依据ISO 140 01环境管理标准体系对国家公园的自然资源和生态环境进行规范管理[15-16]。新西兰颁布了《国家公园法》《资源管理法》《保育法案》《森林法》《野生动物法》等相关法律，制定了《生物多样性监测和报告制度：技术说明》《标准普查和监测项目计划》，以及植被调查、种群调查和监测技术标准等，目前已发布了DOCDM-870579《种群监测指南》、DOCDM-259067《调查和监测标准操作程序》、DOCDM-374012《植被调查和监测：空中树冠调查》等相关标准[14-15]。

自然资源资产核算是自然资源资产负债表编制的基础[17-18]，也是资产管理的重要内容。在自然资源资产核算标准化方面，国际上对自然资源资产核算的探索始于上世纪70年代。自然资源价值核算和国家资产负债表等相关领域在世界各国的理论研究和实践中得到不断发展。2014年，联合国统计署等国际机构正式发布了首个环境经济核算体系的国际统计标准《2012年环境经济核算体系：中心框架》（SEEA-2012）[19]。国际货币基金组织（IMF）给出了编制政府资产负债表的标准格式[20]。目前已有很多国家完成了政府资产负债表的编制，以加拿大为代表的国家编制了较为完善的政府资产负债表；企业和政府主要采用分类标准、列报方式、流程和组织形式等方法编制资产负债表，可为自然资源负债表的编制提供方法借鉴[20]。

在自然资源资产利用方面，国家公园对其自然资源资产采取特许经营的方式实现自然资源产品的保值增值。美国、加拿大、新西兰和日本等国家制定了特许经营方面的法规政策，为国家重要自然资源资产的保护与利用提供依据。美国先后颁发了《国家公园管理局特许事业决议法案》《特许经营管理改进法案》《国家公园管理政策》《国家公园服务特许经营促进法》等法规政策，明确规定了特许经营的目标、形式、项目类型、经营范围与期限、经营合同审查和特许经营的程序等内容；加拿大制定了《加拿大国家公园商业条例》和《国家公园租赁和营业许可证法规》，统一规定了特许经营活动及注意事项，公共土地租赁费等内容[21]；新西兰的主要法律依据是《保护法》与《国家公园法》[22]，其国家公园特许经营的授权审批非常严格。日本颁布了《自然公园法》，第三条规定了特许经营的设施建设范围、自然资源保护与利用的基本理念以及其他注意事项[23]；韩国通过《自然公园法实施令》和《自然公园法》来管理国家公园，以保证政府对国家公园的环境保护与对资源的合理利用，其中《自然公园法》第七十三条对国家公园实施特许经营的目的、营业范围等事项做了统一的规定[24]。

2.2 国内情况

在我国，党的十八届三中全会提出了要“建立国家公园体制”和“健全国家自然资源资产管理体制，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”，要从资产的角度来管理和保护自然资源。我国自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。

在相关标准化政策推进方面，中共中央办公厅、国务院办公厅已发布了一系列有关自然资源资产产权制度的法律法规和政策文件。2016年12月，国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出“以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程”[25]。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求健全自然资源资产产权体系、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作[2 6 ]。同年6月，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求推进自然资源资产确权登记。进一步完善自然资源统一确权登记办法，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质[27]。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求推进自然资源确权登记，制定生态产品价值核算规范，明确生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等，推进生态产品价值核算标准化[28]。2021年10月，中共中央国务院印发了《国家标准化发展纲要》，在完善绿色发展标准化保障方面，提出推进自然资源节约集约利用；以自然资源资产清查统计和资产核算为重点，推动自然资源资产管理体系标准化[29]。这些都为统筹推进自然保护地自然资源资产管理领域标准的研制和实施提供了依据。

相关管理部门积极制定了自然资源资产价值评估与核算、资产确权登记和资产开发利用等方面的标准。2016年，原国家林业局发布相关的林业行业标准2项，分别是LY/ T 2735-2016《自然资源（森林）资产评价技术规范》和LY/T 2650-2016《自然保护区自然资源适应性经营方案编制导则》；2020年，由全国环境管理标准化技术委员会（TC207）归口的计划号：20201654-T-469《生态系统评估 陆地生态系统生产总值（GEP）核算指南》和计划号：20213356-T- 469《生态资产核算技术指南》两项国家标准已经分别进入审查阶段和起草阶段。2021年，由全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（T C93）归口的计划号：20211154-T-334《海洋生态资产评估技术导则》进入征求意见阶段；由全国地理信息标准化技术委员会（TC 230）归口的计划号：20212935-T-466《自然资源确权登记数据库规范》进入起草阶段。

各地也在国家公园体制试点建设过程中积极开展了标准化探索工作。国家公园方面，目前已发布4项国家标准，5项行业标准，20项地方标准。其中，与自然资源资产管理相关的国家标准3项，GB/T 39736-2020《国家公园总体规劃技术规范》规定了国家公园的服务体系规划包括科学研究、自然教育、游憩体验[3 0]；GB/ T 39738-2020《国家公园监测规范》明确了国家公园监测的基础数据范围，包括国家公园自然资源资产确权登记材料，管理机构印发的文件、报告和数据；国土、森林、湿地、水、矿产、野生动植物等调查结果[31]；GB/T 39739-2020《国家公园考核评价规范》给出了生态资产的定义，对生态资产评估的一般方法和保护管理成效的评估方法提出了统一的规定[32]。与自然资源资产管理相关的林业行业标准2项，LY/ T 2933-2018《国家公园功能分区规范》明确了国家公园实行差别化管理，功能区分为严格保护区、生态保育区、传统利用区和科教游憩区[33]；LY/T 3189-2018《国家公园资源调查与评价规范》对陆域国家公园范围的资源调查与评价等提出了统一的技术要求[34]。这些标准涉及到国家公园范围内的资产利用分类、自然资源调查、监测与评价、资产确权登记、保护管理成效的评估等不同管理活动，为促进国家公园自然资源资产规范化管理提供标准支撑。

3 国家公园自然资源资产管理标准体系构建

3.1 标准体系构建原则

国家公园自然资源资产管理标准体系是由该领域内的标准按其内在联系形成的科学有机整体，是国家公园自然资源资产管理标准研制和标准化建设的重要依据。国家公园自然资源资产管理标准体系的安全、可靠运行是靠其体系内每个标准的有效运行来支撑。在构建国家公园自然资源资产管理标准体系时，应遵循以下几个原则。

3.1.1 可操作性原则

在构建标准体系时，既要紧密联系国家公园的建设发展要求和自然资源管理部门的实际发展需要，合理设置标准的具体内容，也要结合自然资源资产管理的相关政策和理论发展方向，统筹规划，突出重点，建立科学实用、指导性强、具有可操作性的标准体系。

3.1.2 系统协调性原则

标准体系编制要遵循系统性和协调性原则，将各项标准明确地归纳入标准体系中的相应位置，并使其相互协调约束、配合。国家公园的自然资源资产管理工作涉及到多方面的工作协调，标准体系的构建既要考虑不同要素间的有机联系，也要注意与我国自然资源资产管理、国家公园的实际管理情况相适应，尤其是必须与我国国家公园建设、自然资源资产管理的现行法律法规、规范性文件相衔接。

3.1.3 科学性原则

科学性是构建标准体系最基本的原则，它能确保标准体系满足实际需求。在了解国家公园总体规划、国家公园自然资源管理目标与要求、自然资源管理方面的法律法规与政策文件等客观需求的基础上，运用相关学科的科学理论和方法构建国家公园自然资源资产管理标准体系，真正做到为国家公园自然资源资产的高质量管理工作服务。

3.1.4 先进性与可扩展性原则

标准体系的构建应以满足当前实际需求为基点，兼顾体现自然资源资产管理领域相关技术的未来发展方向，积极采用相关国家标准、国际标准和国外标准，体现出前瞻性和先进性。同时还应充分考虑标准体系的可扩展性。在构建标准体系的初始阶段，要确保标准体系具有一定的开放包容性。通过合理构建标准体系框架，一方面保证自然资源管理领域在标准体系的基础上进一步细化和扩充，另一方面，使其能够随自然资源科学技术的发展以及管理工作需求的变化和发展得以兼容性地扩充。

3.2 国家公园自然资源资产管理标准体系框架

国家公园自然资源管理的核心内容之一就是自然资源资产管理[35]。自然资源资产管理是一个系统工程，主要涉及到自然资源调查监测、生态保护与修复、资产统一确权登记、登记对象的用途管制、自然资源资产价值评估与核算、自然资源动态监督管理等一系列自然资源管理环节[36]。从业务视角出发，围绕国家公园自然资源资产管理框架下的各项业务活动，结合我国国家公园管理、自然资源资产管理相关技术和行业发展的现状，借鉴相关领域标准化建设的经验，可将该领域的标准体系划分为基础通用类标准、资产清查与核算类标准、资产产权管理类标准、资产利用类标准、资产规划与管护类标准、资产监督考核类标准等6个子体系。国家公园自然资源资产管理标准体系框架如图1所示。

3.2.1 基础通用类标准

基础通用类标准是在一定范围内可以直接使用的，可用于规范国家公园自然资源资产管理工作中所需的基础性、通用性的标准，主要包括标准化工作指南、术语、符号与标志、分类分级等基础性标准。基础通用类标准在本领域内具有普遍的指导意义，可为国家公园自然资源资产管理标准体系内的其他各类标准提供支撑。

3.2.2 资产清查与核算类标准

资产清查与核算类标准是指导“摸清”国家公园自然资源资产家底业务实践制定的通用性资源调查、实物量统计、价值量核算等标准。资产清查与核算类标准主要包括自然资源调查与监测、自然资源资产价值评估与核算、自然资源质量调查等相关标准，资产清查与核算类标准为国家公园自然资源资产的空间优化配置、保值增值管理提供标准支撑。

3.2.3 资产产权管理类标准

自然资源的产权管理既是自然资源资产管理的核心内容，也是国家公园建设的重要内容之一，涉及多方利益相关者[37]。资产产权管理类标准是为支撑国家公园自然资源资产产权管理工作，规范自然资源确权和管理涉及的不同环节活动而制定的标准。产权管理类标准主要包括自然资源资产产权确权登记、自然资源资产产权权属管理、自然资源资产有偿使用、自然资源资产产权与不动产融合等相关标准，资产产权管理类标准为促进国家公园自然资源资产产权的规范化管理提供标准支撑。

3.2.4 资产利用类标准

资产利用类标准是指导合理利用国家公园内的自然资源开展特许经营、游憩利用、科研教育等活动而制定的标准。资产利用类标准主要包括特许经营、游憩利用、科研教育、资源开发与利用等相关标准，該类标准为国家公园自然资源资产的合理利用、保值增值管理提供标准支撑，将有助于充分发挥国家公园内自然资源的游憩、科研和教育功能等价值。

3.2.5 资产规划与管护类标准

资产规划与管护类标准是是围绕国家公园自然资源资产的空间优化配置和科学保护修复过程制定的标准。资产规划与管护类标准主要包括自然资源资产规划、自然资源资产管护、自然生态空间用途管制等相关标准，为国家公园规范自然生态空间用途管制与生态保护修复工作，实现健康发展提供支撑。

3.2.6 资产监督考核类标准

资产监督考核类标准是保障国家公园自然资源资产管理监督考核工作有效开展的重要基础。资产监督考核类标准主要包括过程监管标准、考核评价标准、管理督查标准等相关标准，为确保国家公园自然资源资产管理的质量和效益，促进国家公园规范运行和可持续发展提供支撑。

3.2.7 资产管理信息化类标准

资产管理信息化类标准是为规范国家公园自然资源资产管理信息化建设活动而制定的一系列标准。资产管理信息化类标准主要包括自然资源资产数据管理与共享服务、自然资源资产管理业务信息化、自然资源资产管理网络与信息安全等相关标准，共同支撑国家公园自然资源资产管理效率提升，是保障自然资源资产管理信息化工作有序、健康发展的基础。

4 自然资源资产管理标准体系建设与实施建议

4.1 持续完善标准体系

国家公园和各类保护地的自然资源和自然资源资产管理很难分开[11]。在国家公园自然资源资产管理标准体系实施中，各国家公园体制试点单位应按照自然资源资产清查与核算、自然资源资产产权管理、自然资源资产合理利用等资产管理的实际情况，以生态监管为底线，以产权清晰为抓手，不断完善和健全标准体系，并按照标准体系提出相关标准的制修订计划，进一步落实标准制修订工作。在统一的自然资源资产管理架构下，实现规范化管理理念与国家公园建设的融合发展，更好地发挥标准在自然资源资产管理中的指导、引领和规范作用，为国家公园自然资源资产管理有序、健康地发展提供标准化保障。

4.2 有序推进关键标准制定

在标准体系的总体框架下，以满足国家公园内自然资源资产的严格保护和合理利用的要求为导向，有计划地开展符合国家公园自然资源资产管理方向的关键标准研制。遵循基础性、通用性和专用性的顺序，优先安排资产清查与核算类标准、资产规划与管护类标准的研制，包含自然资源调查与监测、自然资源资产价值评估与核算、资产规划、资产管护和自然生态空间用途管制等相关标准，此类标准是国家公园自然资源资产管理的基础和重点标准；重点加强资产产权管理类标准的研制，包含自然资源资产和不动产的统一确权登记、权属调查与管理等相关标准，此类标准是国家公园自然资源资产管理的核心标准。通过实施年度标准制修订工作计划，指导开展促进国家公园自然资源资产管理快速发展的相关标准的制修订工作，落实并不断优化自然资源资产管理标准体系，以标准引领国家公园自然资源资产管理高质量发展。

4.3 强化标准宣贯及培训工作

依据国家公园自然资源资产管理标准体系，系统编写标准化宣贯教材；拟定自然资源资产管理领域相关标准宣贯计划，标委会每年定期举办标准化培训班，为国家公园自然资源资产管理相关从业人员提供系统的标准化知识培训。通过培训树立自然资源资产管理标准化意识，提高国家公园自然资源管理者、标准化工作者以及标准使用者的标准化技能，以保障从业人员在实践过程中能够准确地理解标准，进而自觉地遵守和正确使用标准。

4.4 加强自然资源资产管理标准化人才队伍建设

国家公园自然资源资产管理标准体系的有效构建和实施，有赖于自然资源领域标准化的人才和队伍建设。国家公园管理相关主管部门应协调各国家公园体制试点单位广泛吸引优秀的专业技术人才重视和参与标准化工作，要通过自然资源和资产管理相关的标准化技术委员会定期组织开展标准制定、标准化理论和应用等标准化知识培训，提升标准化人才的业务能力和水平，着力培育一批既懂标准化理论和专业知识、又熟悉国家公园自然资源资产管理相关专业技术的复合型技术骨干、高层次专家和专业团队，促进我国国家公园自然资源资产管理标准化工作的健康持续发展。

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