深化澳琴合作 助推粤港澳大湾区建设

齐冠钧 马林静 刘 娅

（商务部国际贸易经济合作研究院）

2017 年3 月，《粤港澳大湾区城市群发展规划》正式列入政府工作报告。同年7 月，国家发改委与粤港澳三地政府签署了《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》（以下简称《湾区框架协议》）。2021 年9 月17 日，横琴粤澳深度合作区管理机构正式揭牌，标志着大湾区融合建设发展迈入一个新阶段。在资源全球化配置时代，大湾区不仅是区域经济发展的重要增长极，也是国家参与全球竞争的桥头堡。

一、大湾区建设为澳琴合作注入新动力

澳琴合作是粤澳合作的重点项目之一，是澳门未来经济适度多元发展的主要路径之一，更是未来粤港澳大湾区城市群建设发展的出发点之一。现今粤港澳大湾区建设工作已进入新阶段，为澳琴合作注入更多新动力。

（一）横琴将成为大湾区核心引擎

《湾区框架协议》在三地重点合作领域中，再次明确提出“支持重大合作平台建设”，并将推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大粤港澳合作平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范和引领带动作用，并复制推广成功经验。横琴一直以作为粤港澳更紧密合作示范区为发展方向，随着横琴这一粤港澳重大合作平台的深化建设，将进一步凸显澳琴两地合作的重要性，并在粤港澳三地发展合作中发挥更有效的核心引擎作用，促进粤港澳大湾区中的人流、物流、资金流、信息流等要素的流动。未来，当横琴与港澳合作的模式发展成熟，其成功经验更可尝试复制至大湾区内各市，促进粤港澳大湾区的深化建设，并能进一步助力推动港澳融入国家发展大局，落实“一国两制”的成功实践。

（二）大湾区需要先行先试的制度创新平台

全国首个促进自贸区建设的法规文件《珠海经济特区促进中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴片区建设办法》正式实施以来，澳琴合作得益于横琴自贸片区发展的大力推动，各领域合作不断深化，制度改革力度持续提升。当前，粤港澳大湾区建设得到国家大力支持，粤港澳三地各项合作迎来更大的创新动力，在此重大机遇引领下，将更进一步增强澳琴合作的制度创新力度，其推动力甚至远超于过往发展阶段。在制度创新条件、支持力度、政策氛围均充足的环境下，横琴也有在多项制度上尝试创新，包括税收优惠、一站式服务等。随着《粤港澳大湾区城市群发展规划》的出台实施，澳琴合作将迎来更大的政策机遇。

（三）基建互联连通湾区东西两侧

港珠澳大桥通车直接连通珠江三角洲的东西两岸，也同样连接粤港澳大湾区的东西两侧。作为港珠澳大桥西岸连接点之一的澳门，以及隔水相望的横琴，将成为大湾区内一处主要的生产要素流通点和交合点。为确保大湾区东西两岸的顺畅联系，澳琴进一步合作将具有更重大的意义。目前港珠澳大桥已经通车，澳琴两地百公里半径内有5 个国际国内机场、4 个深水港，开车半小时内可进入8 条高速公路，搭乘多条轨道交通，加快建设“大湾区一小时生活圈”。会引导更多生产要素向身处大桥西岸的澳门与横琴两地流动，有利于澳门加快建设“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商务合作服务平台”，澳门与横琴双方发展成果的相互影响，加上现今更多基建陆续互联互通，将更有效消除人流、物流、资金流、信息流等要素的流动障碍，让澳琴两地作为大湾区东西要素流通要点的地位更为突出。澳琴各类要素的便捷流动，将引导更多要素经两地流动互通，甚至成为大湾区高端要素资源自由流动和高度集聚的载体，结合未来粤港澳大湾区的繁荣发展，澳琴合作的贡献更可成为国家坚持实现对外开放新格局的重要标志之一。

二、澳琴合作现状

自2009 年横琴开发启动以来，面对国内外环境的深刻以及复杂多变的形势，在中央政府的支持下，澳琴双方在经贸、金融、跨界交通和民生等领域务实耕耘，努力推动两地经济社会的可持续发展，促进两地民生的不断改善。重点从以下几个方面回顾澳琴两地取得的合作进展。

（一）澳门企业在横琴投资发展日益频繁

自广东自贸区横琴片区成立以来，坚持“面向世界、优先港澳”原则，促进澳门经济适度多元发展，积极配合澳门建设“世界旅游休闲中心”和“中国与葡萄牙语国家商贸合作服务平台”，横琴与澳门经贸合作不断深入，越来越多澳门企业在横琴投资发展，既为澳门产业多元发展搭建新平台，也为澳琴合作可持续发展打下更坚实的市场基础。截至2022 年底，在横琴注册的澳资企业超过5700 家，覆盖国民经济17 大行业门类，尽管不少澳门投资者仍表达难于进入横琴发展，但从数据来看，澳门企业落户横琴发展呈现日益频繁的态势，未来将成为澳门企业在大湾区投资发展的重要组成部分。

（二）“单牌车”政策落地实施，方便澳琴两地人员往来

澳门机动车辆便利进出横琴（“单牌车”政策）是《横琴总体发展规划》及《粤澳合作框架协定》的跨境交通政策安排，这项政策在全国属创新性的尝试，国家部委和粤澳两地政府经过多年的共同探索，最终于2016 年粤澳合作联席会议上公布了“单牌车”管理模式参照粤澳两地牌客车管理作出实施。“单牌车”政策的落地实施，标志广东自贸区制度创新的一项重大突破，是粤澳合作一项标志性成果，体现了中央政府对澳门发展、对横琴开发以及对粤澳合作的关怀和重视。在“单牌车”政策推动下，在横琴投资和就业的澳门居民将更便利往来澳门和横琴，这有利于横琴开发尤其粤澳合作产业园项目的积极推进，对吸引澳门居民在横琴投资就业、深化珠澳口岸改革创新、澳门与横琴协同创新发展，具有正面、长远的意义。

（三）粤澳中医药产业园建设迈入快车道

澳门与广东省在横琴建设中医药科技产业园，期望通过澳门连接葡语国家的桥梁作用，以及世界卫生组织在澳门设立传统医药中心的优势，推动中医药产业化和国际化。近年来，粤澳中医药科技产业园在政策创新、园区基础建设、招商引资、人才培训等方面做了大量工作，突出推进面向葡语国家的交流合作，多管齐下推进园区建设。在政策创新方面，粤澳中医药园取得了两大突破：一是允许产业园使用澳门的产品进行各种剂型的生产线的药品生产管理规范认证(GMP)，同意澳门企业的产品在产业园生产，但所生产的产品要全部销往境外；二是允许产业园的检测中心同时向园区内的企业提供检验服务。这些制度创新助推园区产品迈向国际市场，也减轻了澳门药企的检测成本，增加园区企业发展的后劲。可以说，粤澳中医药产业园呈现良好的发展态势，管理团队积极营造园区国际化发展的氛围，加快中医药人才培训，逐步完善园区硬件环境、制度配套和竞争力，着力提高横琴中医药产品的国际认可，为内地、澳门与葡语国家中医药合作创造出互动交流的平台。

（四）横琴创业谷助力澳青创新创业

澳门特区政府支持澳门青年“走出去”，在更广阔的市场上拓展事业。作为粤港澳紧密合作示范区，横琴新区成为澳门青年“走出去”创新创业的试验田。2015 年，粤澳合作启动了“横琴澳门青年创业谷”项目，从场地、资金、优惠政策和服务机制等方面提供一条龙的服务，为澳门青年提供创业平台。横琴创业谷对澳门创业项目提供多项政策优惠，包括免一年办公场地租金；享受横琴企业税收及个人所得税优惠政策等。创业谷的首个项目与澳门科技大学签署，项目借助横琴新区广阔平台，在横琴新区共同打造“政、产、学、研、孵”一体化的“澳门科技大学青年创新创业基地”。其后，亦有不少项目陆续进入创业谷发展。“横琴澳门青年创业谷”从开园首批入驻30 家企业，到如今累计孵化项目433 个，其中港澳项目244 个，引进培育高新技术企业50 家，为30 家企业融资5.03 亿元；从孵化器行业“新兵”到获得国家级科技企业孵化器、国家众创空间、粤澳青年创新创业基地等30 余项资质，创业谷已成为横琴服务港澳、招商引资、招才引智、青创孵化的重要载体和平台。

三、澳琴合作存在的问题

作为内地与澳门对接的重要平台，横琴新区在2009 年成立之初就被定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，肩负起丰富澳门“一国两制”实践的天然使命和重要责任。2015年4 月，广东自贸区挂牌成立，横琴片区对创新粤澳合作与澳门可持续发展有着更重要的作用和意义。诚然，横琴这一粤澳合作重点平台的建设虽取得了一定成果，但其在与澳门的合作模式及衔接机制上还面临一些不足。主要表现在以下几方面：

（一）横琴投资门槛相对本澳中小微企业实力而言仍然偏高

横琴的重要角色是打造澳门经济适度多元的新载体，本地中小微企业到横琴发展是拓展澳门经济适度多元的有效途径。尽管广东自贸区在制度上进一步降低进入横琴的企业经营门槛，但横琴在具体操作层面上还是部分沿用传统招商引资模式，重点吸引大型和投资规模大的企业（如世界500 强、中国500 强的大企业）。除了获推荐进入粤澳合作产业园的80 多个澳门项目外，仍有不少澳门中小企业未能进入横琴发展。

（二）澳门中葡商贸平台与横琴中拉经贸平台合作与竞争关系并存

近年，横琴发展中拉平台的步伐较快，已宣布要打造中葡商品展示展销中心和跨境电子商务平台，横琴中拉经贸合作园于2017 年中建成。横琴构建中拉平台本应是助力澳门中葡平台的建设，两地平台定位应是相辅相成、彼此匹配，但目前所看，澳琴双方在开拓葡语国家、拉美国家市场的策略和资源运用上未有形成错位分工和协同效应，中拉平台甚至在一定程度上与澳门中葡平台形成竞争关系。

（三）横琴口岸分流能力尚有较大提升空间

2014 年底起，澳珠口岸实施新的通关安排，横琴口岸率先实施“24 小时通关”，期望分流拱北口岸的人流压力。经过两年多的实践，横琴口岸虽然人流较以往多，但其分流效果距离本澳居民和旅游业界的期望仍有一段距离。据业界反映，横琴口岸实行“两地两检”的传统通关模式，口岸交通配套尚未完善，横琴通关环境不及拱北口岸便捷，导致横琴口岸始终未能吸引大量旅客利用该口岸作为进出点。

四、大湾区背景下深化澳琴合作的建议

（一）澳琴互补共拓“一带一路”市场

2016 年6 月，粤澳双方签订了《粤澳携手参与国家“一带一路”建设合作意向书》，藉此促进粤澳与“一带一路”沿线国家和地区的共同发展。作为国家的自贸片区，横琴应当根据《粤澳合作框架协定》和《粤澳携手参与国家“一带一路”建设合作意向书》等框架，主动与澳门发挥互补协同效应，携手参与和助力“一带一路”建设。具体有四个建议：一是于横琴发展中引入更多“一带一路”和澳门元素，促进“五通”多元合作，体现合作精神，共同助力“一带一路”倡议；二是澳琴两地合力推动贸易投资和人文交往领域的交流合作，重点推进旅游、中医药、经贸合作、物流等领域的合作项目落地，在粤澳参与“一带一路”建设过程中，让澳琴合作走在前面；三是在澳门和横琴重大会展活动中引入更多“一带一路”和两地名优元素，邀请更多“一带一路”沿线国家和地区参展参会和商务旅游，促进互补共赢；四是双方促进青少年的交流互动，令年轻一代认知、支持、投身“一带一路”建设，带动两地的创新创业。

（二）降低横琴各行业澳资企业所得税率

澳资企业到横琴希望拥有国际化的税务环境，希望利得税率能够与澳门接近，这样可提升澳资企业的竞争力。然而，目前只有鼓励类产业企业能在横琴新区享受减按15%的税率征收企业所得税优惠，但政策未惠及所有本澳发展所需的新兴行业（如会展）。为此，建议进一步扩大横琴自贸片区已有鼓励优势产业目录和税收优惠政策的适用范围，将横琴新区的所得税优惠范围延伸至房地产业以外的其他企业，长远地将把税务的成功经验复制到整个大湾区。此举将有利营造“澳企澳税”的发展环境，提升澳门中小企业在内地市场的竞争力，吸引更多澳资企业进驻大湾区发展。

（三）为粤澳中医药产品内销创造绿色通道

正如前述，横琴粤澳中医药产业园在使用新药、引进先进医疗技术，以及药品内销中国市场上均面临政策和行政上的障碍。争取国家部委的支持，让粤澳合作的中医药产业园的政策有所突破。具体有三条建议：一是支持将发达国家医药主管机构已批准的先进治疗方法、医疗技术引进粤澳合作产业园区，经横琴地方相关部门备案后，即可合法使用。可先行允许在产业园区内的中国澳门企业所属的门诊内操作，验证后可适用于产业园区内的所有医疗主体；二是把粤澳合作产业园区作为国际药物开放的试点区，允许已通过FDA、欧盟、日本等认证的药物在园区诊所内使用。简化境外此类药品进入产业园区的审批流程，显著降低税负，允许地方政府报备即可使用；三是为粤澳中医药园研发的中成药品提供药物注册的绿色通道，简化审批流程，以便捷渠道反销内地市场。

（四）优化签证政策便利旅客利用横琴口岸往返澳琴

旅客在澳琴间便捷往返，有助两地相互延伸旅游线路、相互共享旅游资源，也会吸引更多国际游客到两地联游，优化澳门和横琴旅客结构。目前，内地旅客需持有效证件及签注才能进入澳门，每次逗留时间不能超过七天。在当前政策下，内地居民入境澳门旅游后若到横琴游玩，其签注将失效，不能再回到澳门继续行程，这使澳琴旅游业难以起到互动效果。澳琴两地的旅游各具特色，在客源上拥有自身优势，两地庞大的客流若保持便捷双向流动，可发挥更强的联动效应。为此，出于支持澳门建设“一个中心”和横琴旅游休闲发展的考虑，建议在横琴先行先试，适度调整内地旅客赴澳旅游签注政策，允许赴澳内地旅客在签注及逗留有效期内，可在澳门与横琴之间多次往返，真正做到“一线放开”，便利旅客弹性安排澳琴两地的行程，鼓励更多旅客使用横琴口岸出入境，强化两地旅游吸引力。为减少推行此项政策的风险，可限定内地游客须从莲花口岸(澳方)进入横琴，从横琴口岸返回澳门，方便两地政府做好人流管理。随着港珠澳大桥落成及澳门轻轨启用，澳门内部及对外交通基建连接，可将旅客分流至本澳其他区域及粤港澳湾区城市群。建议参考澳门单牌车进入横琴，先允许部分人经横琴口岸自由进出澳门，如商务签注持有人可以作首批试点，逐步检验成效及完善细节，日后再视情况开放至其他层面，最终达到有序的人员自由流动。

（五）澳琴共建国家级文化金融合作试验区

2014 年3 月25 日，中央文化部、人民银行及财政部联合出台《关于深入推进文化金融合作的意见》，提出探索创建文化金融合作试验区。建议澳琴两地合作建立国家文化金融合作试验区，允许澳资金融机构进入横琴，提供文化产业知识产权的相关金融服务，建立和完善针对文化企业、文化项目融资的信用评级制度，引导和促进金融机构创新金融产品和服务模式，搭建文化金融服务平台，并引导各类文化产业投资基金落户横琴，从而吸引国内外文化领域专业机构及组织进驻广东省。