创新机制守护好老年人“幸福晚年”

□ 钱 维

党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。让老年人安享晚年，既是“家事”，也是“国事”。近年来，南京市着力破解特大城市养老难题，千方百计满足老年人的服务需求，不断提高老年群体的幸福指数。全市先后实施居家和社区基本养老服务提升行动等6个国家级试点，养老兜底保障、发展普惠型养老服务、完善社区居家养老服务网络等工作获得国务院办公厅2021年度真抓实干成效明显地方督查激励。

南京已达深度老龄化程度，老年群体呈现四方面特点：一是基数大。到2022 年底，全市户籍人口中老年人达170.3 万人，占比23.04%，比全国平均水平高出3.2 个百分点。二是增速快。目前全市60 周岁以上户籍人口占比超过20%，到“十四五”末，全市60 周岁以上户籍人口预计将达210.7 万，占户籍人口的26%。三是寿龄长。到“十三五”末，全市人均预期寿命已超过83.88 岁，目前80 周岁以上户籍人口近26 万人，占老年人口14.9%。四是抚养比高。从2010 年的17.9%快速增长到2015 年的22.9%再到2021 年的34.95%。当前，南京养老服务产业虽然快速发展，但仍难以满足老年群体多元化养老服务需求，需要大力推动机制创新、破解难点堵点，努力守护全体老年人“幸福晚年”。

建体系，创新政策扶持机制。推进养老服务体系建设是实现老有所养、提升老年群体生活福祉的重要任务。强化组织领导。坚持党委领导、政府主导，坚持“一把手”亲自抓，市委市政府主要领导带头研究和推进养老工作。市级专门成立主要负责同志任组长的养老服务业综合改革领导小组，25 个政府部门和单位参与，实行“组织发动、高位推动、部门联动”，连续多年将养老工作列入年度为民办实事项目，确保养老服务年年都有新进展、新成效。注重顶层设计。先后出台多个养老政策文件，特别是2018年出台的“南京养老十条”，对养老机构规划布局、服务标准、运营模式、质量监管等予以明确，构建了较为完备的养老服务发展政策体系。2020 年，又在省内率先出台综合养老法规《南京市养老服务条例》，标志着南京养老服务进入新的发展阶段。加强考核评价。接受上门服务的居家老年人占比被列为全市“十四五”经济社会发展主要指标。在每年市对区高质量发展考核和部门绩效考核指标体系中，明确把“养老机构护理型床位占比、居家养老上门服务比例、千名老人床位占比”3 项养老工作指标纳入其中，并加大考核权重，加强跟踪督查，强化结果运用，充分发挥考核“指挥棒”“风向标”作用。

增活力，创新多元共建机制。随着人口老龄化趋势日渐明显，家庭养老难、社会养老负担重等一系列养老问题也日益突出，亟需多方共建，形成全市养老“一盘棋”。强化政府托底。近1.3 万名特困老年人“应养尽养”，1.6万多名失能、半失能老年人“按需入住”。所有80 岁以上高龄老年人及失能、半失能老年人每月可享受2—48 小时时间不等的免费照护服务，为4.2 万余户困难老年人家庭完成适老化改造。制定《南京市基本养老服务指导性目录》，在省目录30 项的基础上，增加紧急呼叫服务、就餐补助、入住养老机构补贴等6 项市级基本养老服务。助力家庭尽责。将失能、失智老年人家庭成员照护免费培训纳入基本养老服务目录，2021 年以来参训老年人家属超3.2 万名。向居家重度失能老年人照料家属按照每年15 天、每天150 元标准，提供“喘息服务”，受到失能老年人家属高度评价，已累计惠及2000 多户。引导社会参与。将社区40%以上用房无偿用于养老服务，有效降低养老服务机构运营成本，社区居家专业养老服务组织从2012 年的8 个增长到目前的1400 多个。打造“七统一”（名称、风格、标识、布局、设施、规范、服务）的示范性助餐点25个，建成“五明确”（工作目标、服务对象、补贴标准、建设规范、运营要求）的认知症社区服务中心10 个。激发市场活力。全市社会化养老机构占比超过80%，法国欧葆庭、新加坡吉宝以及市安居集团、泰康、银城等资本纷纷布局南京养老市场，7 家养老服务机构入选江苏省养老服务高质量发展示范企业。2022 年，向200 多家在运营民营养老机构发放一次性纾困资金2011.3 万元，其中惠及小微机构108 家。倡导志愿服务。在全国率先启动市级层面权威统一、通存通兑的养老服务“时间银行”建设。目前，已注册志愿者4.6 万人、服务对象7.7 万人、服务订单63.8 万个，服务内容涉及助餐、助洁、助学等多个领域，获评江苏省高质量民政事业发展创新成果。

提质量，创新精准供给机制。老年人受健康状况、年龄、文化和家庭等因素影响，对养老服务的需求各异，需要摸清老年人实际需求，促进养老服务精准化供给。破解关键难题。针对养老机构“一床难求”问题，在全国率先探索并建成家庭养老床位9000 多张，把“机构式”服务送进门，为老年人节省费用30%以上。为满足“家门口养老”需求，全市建成社区银发助餐点1282 个、社区居家养老服务中心1436 个，年提供居家上门服务超过1500 多万人次，惠及70 余万老年人。完善标准体系。制定养老服务机构等级评定、老年人能力评估等系列标准，对养老服务机构和老年人进行分级分类管理，目前等级养老机构有192 家，占比达59.6%，其中5 级机构8家，为全省最多。针对居家上门服务不够精准的问题，制定“六个一”（一份完整的记录、一份有效的评估、一份有力的保障、一份规范的协议、一份明确的清单、一份常态的回访）服务规范。推动医养融合。已建成具备医疗、养老双资质的社区居家综合护理中心119 个，覆盖全市60%街镇。养老机构内设医疗机构比例超过90%，其余机构也均与医疗机构签订医养融合协议。推出失能人员照护保险制度，已惠及2.1 万余名老年人，不断满足失能、半失能老年人的基本医疗、护理服务需求。推进智慧监管。率先成立有编制、有独立办公场地的市级养老服务质量指导中心，建设市级养老服务综合信息平台，建立“凡补必评、凡服务必评、凡评必挂钩”养老服务评估机制，引入第三方进行电话回访、实地核查，实现养老服务全方位“上线”、智能监管全天候“在线”。

强支撑，创新要素保障机制。优化养老服务需要注重要素保障，坚持软硬件同步提升，才能更好织密养老服务“保障网”。强化规划支撑。明确市民政局为市规委会成员单位，承担养老服务设施规划建设组织协调职能，按照人均用地不少于0.2平方米的标准，编制养老服务设施布局规划，全市已规划养老设施210 多万平方米。强化人才支撑。针对养老服务人才紧缺问题，出台财政补贴机制和“十百千万”培养计划，让优秀人才引得进、留得住、干得好。对从事养老护理的大中专毕业生给予3—5 万元一次性入职补贴，工作1 年以上的养老从业人员每月给予100—800 元岗位补贴。市区联动每年对50%的养老从业人员实施职业技能培训，近五年有12 人次在国家、省级养老护理技能竞赛中获奖。强化科技支撑。以“区块链+民政（养老服务）”国家创新应用试点项目为引领，持续推进“宁享养老”综合信息平台建设，打造“区块链+民政”可信数据管理中心，完成“区块链+养老服务‘时间银行’”“区块链+‘宁享养老’一站办”“区块链+养老服务调度”“区块链+养老机构补贴监管”等场景建设，不断提升全市养老服务领域数据治理专业化、精准化、科学化水平。强化财政支撑。明确福彩公益金不低于55%的比例用于发展养老服务。支持市级财政将养老作为重点民生工作，增加建设、运营、服务、人才等养老系列补贴，市区两级养老服务体系财政年投入达5亿元。