基于PPP模式的天津地铁融资及监管模式研究

□ 王文学

随着天津经济社会的不断发展，地铁在公共交通系统中发挥的作用越来越重要。“十三五”期间，天津市地铁建设规模达到152 公里，投资规模约1 600 亿元。如何在向公众提供便利交通的同时，探索有效、多元化的地铁融资建设模式，缓解巨大的资金压力已经成为天津地铁发展必须面临的课题。采用PPP 模式建设的地铁项目并不能排除其公共物品属性，但是，在政府推动项目建设过程中也会产生许多弊端：首先，作为决策者的政府职能部门缺乏足够的信息进行大规模基础设施建设。其次，政府投资项目不可避免地产生低效率。第三，在政府投资项目中，有权势的利益集团（或个人）容易产生寻租行为。因此，应加强政府监管在地铁PPP 项目的投资控制方面发挥积极的作用，通过项目审批、过程监管、审计等手段对项目法人的投资活动进行监督，保证项目法人的活动没有损害公共利益；项目法人应积极披露投资活动信息、接受监督。

一、天津地铁项目多元化融资的必要性

1. 缓解天津地铁建设的资金压力

地铁建设阶段需要投入的资金是巨大的，天津地铁建设资金主要由财政拨款和商业银行贷款组成。从目前形势来看，财政资金不能满足地铁建设的巨额资金需要，而且政府目前更多地从以往的财政补贴逐步转向政策支持，政府财政投入地铁建设资金的比例会逐步降低。而商业银行贷款利率较高，每年企业要向银行支付高额财务费用，给企业带来沉重的债务负担。在天津地铁建设快速发展的形势下，积极探索有效的地铁建设融资模式是迫切的。

2. 多元化地铁融资的发展趋势

多元化地铁融资的发展模式和市场化参与程度依赖于政府相关部门的意愿、企业效率高低以及外部环境（如国内资本市场的发育程度）等因素。结合国内外地铁建设运营发展的历程。可以看到，地铁建设的最终发展方向就是优化政府管制、提高融资市场化程度，从完全的政府财政投入到融资渠道多元化以及运营模式多元化阶段，是国内外地铁建设融资模式发展的必然规律。

3. 引入外部资本提升企业融资效率和经营效益

通过引入外部资本实现投资主体的多元化，对提升企业融资效率和经营效益具有推动作用。可以解决地铁建设的资金来源问题，同时提高融资资金的使用效率，降低融资成本。引入外部资本可以为企业带来先进的管理理念与方法，提高地铁公司自身的管理水平与盈利能力。在天津地铁建设中，引入外部资本开展PPP 融资模式成为一种有效的地铁融资建设途径。

二、天津地铁项目PPP 融资模式构建方案

构建天津地铁项目融资模式主要是从投资主体的多元化及企业经营的多元化两方面入手。通过PPP 项目吸引外部资本实现投资主体多元化，以及地铁建设与周边物业开发相结合的方式实现企业经营多元化，以拓宽天津地铁建设融资渠道。

1. 从地铁工程准公共产品的经济属性入手，建立公私合作的盈利模式

地铁工程是准公共产品，属于大型公益性项目，所提供的服务具有准公共物品的特性。地铁项目的票款收入无法弥补全部的建设投资以实现盈利，整个地铁项目由社会投资者投资建设并不具备经济的可行性，但地铁项目以公益性为主，兼具一定的盈利性的经济属性，使得合理区分项目属性、实现公私合作成为可能。从界定项目的经济价值入手，将整个地铁项目分为A、B 两部分：A 部分为公益性部分，不具备经营条件由政府投资；B 部分为具备经营条件的盈利性部分由社会投资，并通过项目建成运营后一定时期内的经营收入实现合理回报，建立起地铁项目的财务盈利模式吸引社会资本参与地铁工程建设。

2. 引入地铁影子票价，建立科学合理的票价机制

票价问题是地铁项目市场化运作的核心问题。地铁作为准公共物品实行政府定价，使得投资者很难通过价格来消化成本。在票价的制定上引入影子价格的概念，即在基期计程票价基础上，结合客流结构，确定平均人次票价，综合考虑运营期间与地铁运营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等因素，建立联动机制、量化票价公式，对票价进行及时调整。由政府与社会投资共同承担按政府定价计算的平均人次票价与按影子票价计算的平均人次票价的差额。这一价格机制成为地铁项目政府定价与市场价格之间的连接桥梁，使得引入社会资本成为可行。

3. 用非经营性资产租赁的方式，实现非经营性资产与经营性资产的结合

地铁项目在投资上分为非经营性与经营性两部分，分别由政府投资方和社会投资者负责建设，但在资产的管理运营上两者又是统一不可割裂的，因此社会投资者可以通过租赁非经营性资产的方式，向政府投资方缴纳租金获得非经营性资产的使用权来提升资产运营回报。

4. 设计合理保障机制，妥善处理好公共产品持续经营与经营性风险之间的关系

PPP模式下公共部门和市场化企业共同参与公共项目的建设和运营，共同分担风险、发挥各自的优势以便更好地为社会提供公共服务。由于地铁作为公共交通的重要组成，要服务于公众的集体利益。纵观国内外地铁项目市场化运作的案例，合理分配项目的收益与风险是项目成功的关键。如果项目产生超额利润，迫于公众压力，政府只得向社会投资者收回项目的经营权；如果项目实际收益过低，甚至出现连续亏损，投资者也会失去投资的动力，从而退出。为此，构建适度盈利、合理风险的保障机制对地铁融资实现公私合作是至关重要的。

（1）租金调整机制。以特许公司租赁政府投资的非经营性资产所缴纳的租金为蓄水池，地铁运营过程中如果实际的客流量低于预测的客流量一定比例，特许经营公司无法正常运行，经营困难，将危及地铁正常运营，影响人们的公共出行，地铁公司则应适当减免租金，增强项目抗风险能力；如果实际客流量超出预测可流量一定比例，则地铁公司可适当增加租金，以收回部分政府投资，避免项目产生超额利润。

（2）合理的社会投资退出机制。地铁运营公益性的特征，要求政府有义务保证公众利益不受损害。当不可预见事件发生并产生严重影响时，为了保证系统的正常运行，投资者需退出，政府有义务介入接管地铁运营。如果因投资者自身经营不善、违约导致地铁不能正常运营，地铁公司将折价甚至无偿接管其投资资产。若是因为不可抗力、政策调整及其他非经营性因素导致退出，地铁公司给予投资者公允价格补偿。

三、政府投资项目监管模式的发展

自21 世纪初以来，政府投资项目的市场化进入快速发展阶段，我国在借鉴国外政府投资项目监管经验的基础上，逐步加强了国内政府投资项目的监管制度建设。国外对于政府投资监管主要是明确的政府监督主体、全过程动态的监督体系，针对政府投资项目建立了事前、事中、事后监管相结合的全过程管理制度及机制。国内政府投资项目的投资监管历经多年发展及经验总结后，2019 年国务院发布了《政府投资条例》、天津市政府发布了《政府投资管理条例》，为规范政府投资管理的实施与操作，2020 年天津市发展改革委制定发布了《天津市政府投资管理条例实施细则》，从政府投资项目的全过程投资管控明确了各政府主管部门的职责，深化了政府投资监督管理机制。

PPP项目虽然引入社会资本参与政府投资项目建设，但是在项目本质上仍然属于准公益性项目或准经营性项目，其项目属性仍以社会公益属性为主，其项目资产最终仍由政府出资回购。政府出资人代表与社会资本方共同组建项目公司，项目建设投资仍在政府投资项目监管范围以内，政府主管部门的监督管理职能不可缺位。在PPP 项目全过程投资管控上，明确各政府主管部门的监管职责以及行政管理职能，强化投资管控机制，是政府投资管控工作的重点方向。

四、我国政府投资项目建设政府监管体系及存在的问题

1. 政府监管体系

我国在公共基础设施建设方面进行了多年探索，逐步形成了一条中国特色的政府投资监管体系。我国政府投资项目的监管体系主要是分阶段、分层次的各职能部门负责监管，主要包括4 大职能部门的监管组成。

（1）发改委的计划监管。发改委主要通过项目审批程序对政府投资项目建设项目进行计划监管。

（2）财政部门的资金监管。在项目实施阶段，由财政部门负责对项目建设项目的资金集中拨付与评审制度进行投资监管。

（3）建设部门的市场监管。在项目实施阶段，建设部门负责项目实施的建设监理等市场运行机制的合法合规性，主要通过完善招投标制度、合同管理制度以及工程交易保障机制进行市场秩序的维护。

（4）审计部门的审计监管。审计的重要职能是保证财政性资金合理有效地使用，同时政府投资项目建设项目还要接受监察部门、纪委部门以及重大建设项目稽查特派员的监管。

2. 存在的主要问题

目前，政府投资项目建设项目监管体系主要存在以下问题。

（1）投资监管主体不明，行政主管部门各自负责主责范围内的监管责任，缺乏统筹协调的系统性管控，导致监管责任界面不够清晰，监管有效性不足。

（2）监管依据和制度建设还不足，需要进一步深化。

五、政府投资项目建设项目的监督运行框架

政府投资项目建设项目投资控制离不开政府职能部门的强力监管，建立公平、公正与透明的建设市场是政府的职能之一。政府投资项目建设项目监管的改革需要集中在3个方面：系统整合政府各监管部门对政府投资项目的监管职能；进一步加强政府投资项目监管法律的制定执行；强化信息披露的社会各方监督机制。

1. 政府监管职能的整合

现行政府投资行政监管体制的主要缺陷是监管分散且缺乏独立性，因此，政府投资项目监管体制改革的原则是：审批与监管分离、实施与监管分离。政府投资行政监管体制改革的方向与途径是系统性整合政府投资行政监管机构，并加强政府投资项目建设项目行政监督体系内外部的协同。

2. 政府投资项目建设项目监管的立法与实施

（1）政府投资项目建设项目监管的立法。政府投资项目建设项目的监管体系的建立依赖于完善的监管立法工作，赋予监管机构明确的权力和责任。

（2）改进对政府投资项目建设项目的监督手段和平台。建立统一的项目建设项目监管信息平台；建立和实行政府投资项目的报告制度、监督制度、风险管理制度等；建立政府投资项目不良行为记录和公示制度；建立政府投资责任追究制度。

（3）分阶段的政府职能部门的协同监管。项目决策阶段建立专门的政府投资项目监管部门，负责政府投资项目的监管。项目实施阶段协调分工协作，有效避免重复监管。

（4）强化信息披露的社会监督机制。强化社会监督就必须强化政府投资项目建设项目的透明度及信息披露机制，健全并实行政府投资的信息公开制度；建立政府投资项目可行性研究和初步设计评审制度；健全完善建设项目监察制度。

3. PPP 项目的全过程动态投资管控

政府监管是地铁PPP 项目能够顺利实施的重要保障，为确保项目的合法合规，政府还应建立健全的PPP项目评估、审批、监管和风险防范机制，加强对PPP项目的信息公开和社会监督。

（1）开展PPP 项目前期评估以科学决策。PPP 项目评估是保障PPP 项目成功的重要环节，包括项目可行性研究、风险评估、社会效益评估等方面，评估结果是支撑政府决策的重要参考文件。

（2）完善PPP 项目审批程序确保依法合规。政府职能部门应建立健全PPP 项目审批机制，确保项目的合法性和合规性。同时，加强对PPP 项目的风险防范和控制，确保项目的安全性和运营效益。

（3）加强PPP项目的过程监管以确保项目顺利实施。加强政府职能部门对PPP 项目投资的跟踪监督和动态管理，强化信息公开和社会监督，确保项目的顺利实施并严控工程建设投资。

六、结语

结合PPP 多元化经营融资特点，构建天津地铁项目公私合作融资模式；地铁具有公共物品的属性，在融资过程中要同时兼顾公共利益；借鉴国外其他发达国家的政府投资项目监管经验，探讨政府投资项目的监管模式，加强地铁PPP 项目的投资管控，以利于更加顺利地推进天津地铁建设。