档案治理效能的三维逻辑阐释：概念出场、内容构成与提升路径＊

张 帆 刘鸿浩

（江苏省档案馆，江苏南京，210019）

随着“档案治理效能得到新提升”[1］的发展目标在《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称《“十四五”规划》）中得到明确，档案界对于推进档案治理现代化落脚点的认知逐步由“体系”与“能力”的互动，转向“效能”的融入[2］。目前，我国档案治理现代化建设已走到了集成进阶、优化增效的新阶段[3］，效能融入的重要意义被大大增强。当前学界关于国家治理效能的研究取得了较多成果，内容涉及国家治理效能的思想演进[4］、概念认知和制度优势转化[5］等；也有学者围绕专业领域的治理效能展开探讨，如社区治理效能[6］、环境治理效能[7］等。有关档案治理效能的研究则基于不同视角探讨了档案治理效能提升问题，其间也涉及到一些概念理解、理论架构等问题[8-11］，但整体仍处于不系统、不全面的零散式研究阶段。对此，有必要基于国家治理效能的相关研究，并结合档案领域的实际情况作进一步深化。

综合而言，“中国之治”关键在于“中国之制”，更在于其“效能转化”，在于把我国制度优势更好转化为国家治理效能。档案治理是国家治理的重要组成部分，档案制度体系是国家制度体系的内在构成，所以，“档案之治”关键在于“档案之制”，不仅在于构建出秉持我国制度优势而生成的档案制度体系，更在于将制度优势转化为档案治理效能。档案治理效能理论的提出和完善，对于指导档案实践，推动档案治理，具有重要引导作用。笔者认为，档案治理效能是指档案治理活动的积极效果同档案治理体系与治理能力现代化目标指向之间的匹配程度。本文以“档案治理效能”为对象，在厘清其出场逻辑的基础上，通过梳理当前的相关研究，辨析档案治理效能概念的内涵和定位，并结合同档案治理体系和档案治理能力的关系梳理，构建其理论框架，最终指明档案治理效能所涵的内容逻辑，以期为档案治理理论体系的完善、档案事业的高质量发展贡献理论力量。

1 出场逻辑：国家、行业和理论的三重呼唤

1.1 推进国家治理现代化深化发展的耦合需求

在坚持全面深化改革、推进中国式现代化进程中，习近平总书记高度重视国家治理的“效能之维”，围绕国家治理效能作出了许多重要论述。[12］如在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出，要“进一步提高政府效率和效能。”[13］在党的十九届四中全会上明确提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。[14］在党的二十大报告中，将“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”置于“新时代新征程中国共产党的使命任务”的高度。[15］从中可以看出：第一，国家治理效能的提出，是推进国家治理现代化的应有之义。中国式现代化道路的不断前进，不仅需要高质量的发展，更需要高效能的治理。第二，中国制度原理是国家治理效能的立论基点。“中国之治”离不开“中国之制”，制度体系的成效只有在执行和运转中才能得以发挥、检验、反馈、改进，从而形成良性循环。第三，国家治理效能是一个覆盖国家社会各领域的重大命题，其抽象于国家宏观，具体于社会治安、政法建设等专业事务。国家效能的提升，需要各领域治理效能的共同发力，档案领域自然被涵盖其中。由此构成了档案治理效能出场的国家逻辑。

1.2 推动档案事业体系高质量发展的现实需求

档案治理效能在国家语境中首次出场于2019 年12 月召开的“全国档案工作暨表彰先进会议”。时任国家档案局局长的李明华提出，“推动各级档案部门依法履行《档案法》赋予的各项职责，切实把法律制度转化为治理效能”[16］。此后，档案治理效能更在《“十四五”规划》中以“档案治理效能得到新提升”的提法被列为2025 年档案事业发展目标之一。可以发现，档案治理效能的提出源于三个因素：第一，提升国家治理效能的行业要求。国家治理效能的提升对档案治理效能提出了要求，档案工作要实现围绕中心、服务大局的目标，需要具有高效能的档案事业。第二，彰显依法治档成效的必然要求。档案工作的健康发展离不开档案主管部门的监督检查、统筹引导，而其依法依规治理档案事业的能力和职能发挥的成效，都与档案治理效能息息相关。第三，促进档案制度体系优势转化的整体要求。档案制度体系建设始终是档案工作的重点，当前我国档案制度体系正向全面覆盖阶段迈进。档案制度优势的发挥在于档案制度的执行以及高效能治理状态的实现，这便对档案治理效能提出了要求。由此构成了档案治理效能出场的行业逻辑。

1.3 完善档案治理理论整体性版图的框架需求

以档案制度推动档案工作发展、引导档案事业转型、促进国家治理现代化已成为档案界的共识。[17］如何进一步理顺档案管理体制机制、构建适应当下和适当超前的档案制度体系仍是当前的重要工作，但破解档案事业高质量发展难题的关键一方面在于档案制度优势的积累，另一方面在于档案制度优势的发挥，这就对档案制度优势发挥效果的衡量提出了要求。对于档案治理理论体系而言，推进档案治理体系和治理能力现代化是一项同制度建设紧密相关的系统工程。档案治理体系从微观角度指向了围绕档案治理事务形成的制度体系，再以档案制度体系为构成基准，进一步延展为涉及到整个档案事业体系的档案治理事务系统的宏观理解；而档案治理能力则是治理主体运用制度体系管理全社会范畴档案事务的能力。对于档案制度体系而言，前者以第一维度的角色对应档案制度建设逐步累积而成的档案制度优势；后者则以第二维度的角色对应档案制度优势的发挥。两者构成的二维理论框架无法衡量档案制度优势的发挥效果，需要增加一个变量，或者称之为第三维度的概念来实现这一客观要求，并以反馈性角色作用于档案治理体系和治理能力。由此构成了档案治理效能出场的理论逻辑。

2 内容逻辑：体系、能力和效能的螺旋组合

“档案治理”的系列话语自提出起便一直存在着实践先行、理论跟进并不断反哺实践的情况，档案治理效能也是如此。推动实现档案治理现代化的深化发展、构建档案事业发展新格局，需要进一步明确档案治理效能的内涵、性质，构建其理论框架，明确档案制度优势转化为档案治理效能的内在机理。

2.1 何为档案治理效能？

（1）“档案治理效能”的概念梳理

当前档案学界仅有两篇研究成果明确界定了档案治理效能的概念。赵晓、田人合、杨智勇等（下文简称“赵文”）指出，“‘档案治理效能’就是指档案工作主体围绕‘存史资政育人’的档案善治目标，凝聚档案治理的多元主体共同开展档案治理工作，在档案治理工作过程中档案工作主体所体现出来的治理能力和治理水平，以及档案治理工作最终呈现的效果、效力和效益的总和。简言之，‘档案治理效能’即为档案治理效果、效力和效益的总和。”[18］王英玮和戴柏清（下文简称“王文”）则认为，“国家治理现代化语境下的档案治理效能是多元治理主体围绕治理现代化目标所进行的制度改革的有效性及取得的治理效益的综合反映。因此，档案治理效能既是一个关于结果的概念，也是一个有关过程的概念。”[19］

几位学者对于档案治理效能概念的认知既有共通之处，也有相反角度。首先，就概念的界定依据而言，治理现代化语境是两者的立论基点。赵文以治理效能的概念为界定基础，王文则将档案治理效能置于国家治理现代化的大背景下作概念内涵的考量，但两者均结合档案治理的相关要素扩充了一定的档案治理效能影响因素。其次，就概念的生发边界而言，学者们均以档案治理活动作为形成档案治理效能的基础，明确是治理主体围绕治理目标进行治理活动的成效的反映。再次，就概念的落脚主体而言，两文均以“效益”“有效”等积极性词语作为档案治理效能内涵的落脚点，赵文强调概述性的档案治理成效，王文则突出了“制度改革”的问题。最后，就概念的基本性质而言，两者有较大分歧。“治理能力和治理水平”“效果、效力和效益的总和”整体指向了一种结果性的概念；而王文的概念界定文字传递出的是一种结果性概念，但其在后文中又指出档案治理效能是一个结果性和过程性并存的概念。笔者认为，档案治理效能概念的界定应当回到档案治理效能的出场逻辑进行探讨。

（2）作为一个结果性指向概念的确立

从档案治理效能的三大出场逻辑来看，一方面，治理现代化的界定语境和档案治理活动的生发边界是毋庸置疑的，但融入过多档案治理的相关要素会造成概念界定项的冗余，仅以档案治理活动即可传递出“多元主体”“善治目标”等涵义。另一方面，档案治理效能仅是一个结果性指向的概念。正如王文所言，“以过程为导向的档案治理效能是一组正向价值状态的治理过程，根据国家治理现代化的历史阶段和目标任务等环境影响的变动性结果”[20］。其落脚点还是在于结果，虽然这一结果在档案治理活动中会发生各种变化，带有一定过程性的表征，但归根结底其概念性质还是指向了结果。至于概念的落脚主体，则需明确“效能”的含义。效能作为动词，指行为主体为组织、他人或某个特定目标贡献才能；作为名词，则指事物所蕴含的有利的作用。[21］从“档案治理效能得到新提升”等提法来看，很明显其应当取名词义，理解为积极效果。但根据其出场逻辑，作为一种补充性角色，档案治理效能的认知自然无法脱离档案治理体系和档案治理能力，而因其是结果性指向概念，后两者也需要以现代化目标加以跟进。据此，档案治理效能可被界定为，档案治理活动的积极效果同档案治理体系与治理能力现代化目标指向之间的匹配程度。

档案治理效能的概念具有三层内涵：第一，档案治理效能具有积极性。它强调的是有利作用，是一种导向积极目标和正向价值的治理状态。[22］第二，档案治理效能具有复合性。同相关学者的观点，档案治理效能是档案治理效应、效果、效力、效益、效率等的综合，涉及到档案治理活动的多方面表现。第三，档案治理效能具有非稳定性。作为反映匹配程度的概念，既存在低匹配度的情况，也会有高匹配度的情况。其高低程度在于档案治理效能生成机制的作用，这便对构建档案治理效能的理论框架提出了要求。

2.2 档案治理效能理论框架：二维结构向三维结构的转化

（1）制度体系：理论框架的结构联结

档案治理效能以现下的档案治理活动结果，来反映档案治理现代化所指向的全社会范畴档案事业存在状态目标的实现程度。这是档案治理体系和档案治理能力在现代化推进过程中的二维结合，而两者的关联点正是档案制度体系。档案治理体系、能力与效能的关系认知也可就此理解为：档案治理主体以不同的综合素质水平运用档案制度体系的情况。这实则带来了两个问题：第一是档案制度体系的运行机制问题。当下学界对档案治理体系概念的界定均在档案制度体系运行机制的问题上出现了偏差，其或是包括了运行机制，但揉合了过多档案治理的构成要素，使得档案治理体系概念同档案治理概念之间的边界越发模糊；或是直接忽略了运行机制，令档案治理体系和档案治理能力难以顺利衔接。因此，当整体理解档案治理体系和档案治理能力时，前者所指的制度体系不仅仅包括静态的档案制度内在结构，还包括档案制度的运行机制；而随着后者的纳入，档案治理主体运用档案制度体系的积极结果便跃然而出。档案治理效能的三维理论框架就此构建（见图1）。对于档案治理活动而言，档案治理体系是基础与遵循，档案治理能力是条件与动力，档案治理效能是结果与反馈。

从图1可以发现，不同程度的档案治理体系和档案治理能力之间的组合，会形成不同程度的档案治理效能，由此产生了四种治理模式。毋庸置疑，强体系、高能力生成的高效能治理自然是我们追求的现代化治理模式；弱体系、低能力虽然因为两者间的强对应也带来较高的效能，但其并未带来档案事业整体意义上的发展，是一种传统治理。而体系和能力的不对应只会带来低效能的治理，弱体系、强能力限制了档案治理能力的发挥；强体系、弱能力浪费了档案治理体系的优势。但四种治理模式的共通之处在于制度体系的支点地位。

所谓“经国序民，正其制度”，档案制度是档案治理体系的形成基础，随着其横纵向的覆盖面逐步拓展而具有内在的丰富性，并且因有机组合而具有结构性时，便成为了制度体系；当融入了运行机制，使制度体系的表现状态由静态变为动态时，档案制度体系便转化为档案治理体系；制度体系的真正执行及效果发挥则离不开档案治理主体的档案治理能力。档案治理效能是一个积极性结果，走向高效能治理之路一则需要构建起具有内在优势的制度体系，二则需将制度优势真正释放，从而转化为档案治理效能。这也正是档案治理效能的生成机制。

（2）优势转化：理论框架的内在要求

李海青认为我国制度优势主要指的是中国特色社会主义制度的价值原则、理念精神、主要构成、主体框架，更为侧重中国特色社会主义的根本制度层面和基本制度层面。[23］这为档案制度优势提供了理解基础。常大伟提出的提升档案制度效能的举措也可反推出一些档案制度优势的表现：档案制度的权威性、档案制度的环境适应性、档案制度的自洽性等。[24］总体而言，档案制度优势，即档案制度体系在设计、建构和运行环境等方面表现出来的领先态势及有利形势，是档案制度优势在档案事业的内化结果，通过制度体系的价值优势和执行优势得以展现。[25］

因存在多样化的制度优势评价标准，档案制度优势的具体表现需要结合其转化为档案治理效能的关键要素加以明确。根据前述档案治理效能的生成机制，档案治理效能的转化有两个着力点，前者反映的是制度匹配性问题，是制度优势的转化基础；后者反映的是运行有效性问题，是制度优势的转化动力；制度体系的建设和运行还离不开制度体系的生存环境，其反映的是环境契合性问题，是制度优势的转化条件。第一，制度匹配性，即反映档案制度体系的内在结构同当前档案事业发展需求的匹配程度的性质。其首先要求源流性，一方面应扎根我国国家制度体系，充分展现我国制度优越性；另一方面要能够回应档案事业的痛点，促进档案工作水平提升。其次要求系统性，即要求制度体系能够全面覆盖全社会范畴的档案事务，并且有着自身内在的构成逻辑。最后要求合理性，即制度体系的结构和功能具有合理性，适配于当前档案事业。第二，运行有效性，即反映档案制度体系能否合理运转的性质。其要求在健全运行机制、实现档案制度体系系统集成的基础上，以强劲的执行力保障档案制度体系的落地施行，确保制度优势转化的动力。第三，环境契合性，即反映档案制度体系能否应对档案事业内外部风险挑战的性质。《“十四五”规划》就“十四五”时期面临的形势与挑战作出了界定，这是档案制度体系必须面对和应对的风险与挑战。

3 提升逻辑：矛盾、衔接和落地的渐次递进

提升档案治理效能在于档案制度优势的转化，后者的三大关键要素分别指向了制度结构、运行机制、制度执行，这也正是档案治理效能的提升逻辑所在。对于档案治理效能而言，其结果向的概念内涵会衍生出使动向的内容构成，即以内容推进结果实现。

3.1 把握制度结构的建设基点

高质量的档案制度结构是积累和转化档案制度优势的首要基础。整体分析制度匹配性要素的三大特征可以发现，其对档案制度结构的要求实际上指向的是档案工作的主要矛盾，能够回应档案工作主要矛盾的制度体系才是好的档案制度体系。吴建华和高胜楠指出，新时代档案工作的主要矛盾表现为：社会迅猛发展与档案事业发展相对滞后之间的矛盾。[26］这一主要矛盾的两个方面为明确档案制度结构的建设基点指明了方向：加速档案事业发展，更好发挥档案事业服务国家社会发展的作用。

从服务国家社会发展角度而言，把握制度结构的建设基点应：第一，将“集中统一，分级管理”的体制优势转化为服务中心大局的治理效能。我国拥有全世界规模最大的档案事业体系，横纵交错的“全国一盘棋”档案事业发展格局能够充分调动各级档案部门的优势力量，勇担“为党护旗、为国家立心、为民族铸魂”[27］的职责使命，为精准有力服务党和国家中心大局奠定效能基础。第二，将“为党管档，为国守史”的政治优势转化为赓续红色血脉的治理效能。“档案姓党、档案为党、档案护党”是档案工作始终不变的政治站位，习近平总书记对档案工作重要批示指出的“四个好”对档案事业“为党管档，为国守史”的政治优势融入档案工作明确了方向；各级档案部门应管好用好红色档案资源，发挥红色基因传承的档案力量。第三，将“为民服务，利用为本”的资源优势转化为满足民众需求的治理效能。为民服务是我国档案工作的初心使命要求，也是档案制度体系的内在属性，是档案制度体系建设的根本立足点。[28］提升档案治理效能，需要以更为完善的档案制度体系进一步推动覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系建设，增强档案为民服务实效。

从促进档案事业发展角度而言，因为档案治理效能是一个结果、一个导向，其反映到档案制度建设的基点问题上实则是一种统领性的表现，也就是《“十四五”规划》所指出的“档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”[29］。落实到具体的实践领域，因为实现上述目标的主要推动者是档案主管部门以及获得档案主管部门行政委托职责的综合档案馆，所以档案治理效能转化的制度建设基点便是基于档案主管部门权责而表现为“健全档案管理体制机制”“完善档案法规制度和标准规范”“严格档案执法、强化普法”“加强重点领域档案工作监管”“创新档案业务监督指导方式”等内容。

3.2 完善制度衔接的运行机制

把握档案制度体系的建设基点，能够进一步优化档案制度结构，为档案制度体系的完善和优化提供理论依据。由此形成的静态档案制度框架转变为动态表现时，档案制度体系才会转变为档案治理体系，从而对档案制度运行机制提出要求。新中国成立以来，历代档案人都非常重视档案制度的建设工作，迈入新时代后，我国覆盖档案事业体系各领域的基础性制度体系基本形成。但如何进一步贯通“条条”间的梗阻、打破“块块”间的阻碍，充分发挥多方合力，实现档案制度体系内部的系统集成、高效配合，这要求完善制度衔接的运行机制。

第一，以上下贯通的整体性机制推动纵向衔接。我国的档案制度体系不仅包括中央层面国家档案局制定的相关法律法规，还涉及各省级、市级、县级等档案主管部门对中央政策规定的落实方案和根据自身情况而制定的相关政策。整体性机制要求以宏观综合的视角整体性考虑我国各级档案机构所建设的档案制度，以避免中央层面制度缺乏地方落地适用性和地方层面偏离上级精神为两大着力点，构建上下贯通的制度有效贯彻和制度有效反馈的纵向衔接机制。第二，以统筹协调的包容性机制推动横向联通。档案制度体系的内容除涉及档案部门外，围绕全国各行各业档案工作形成的法律法规也是重要组成部分，如何通盘考虑全行业档案工作也始终是档案制度体系建设的重要考量，特别是国家数据局组建后，如何协调档案部门和国家数据管理部门间的关系成了关键问题。包容性机制要求以顶层设计的视角包容性考虑各机构间的职能冲突与潜在矛盾，以求同存异、公共利益为先的准则，建立统筹协调的制度相互契合和兼容的横向联通机制。第三，以全面纳入的协同性机制推动多元合作。多元主体是档案治理的核心要素，也是档案制度体系必须要关涉的核心问题。纵向衔接和横向联通目标的实现，离不开多元治理主体的共同努力。协同性机制要求以责任关联的视角协同性考虑多元治理主体的角色发挥，以明确职责和充分尊重的思路，确立全面纳入的制度精准性、明确性和开放性的多元合作机制。

3.3 增强制度落地的执行能力

建设基点的把握在于优化制度结构，运行机制的完善在于衔接制度体系，而制度体系的生命力则在于执行。只有真正将档案制度体系中的规定落于实处，才能切实将档案制度优势转化为档案治理效能。这要求档案治理主体从制度认同、治理目标、执行方式的角度创新治理活动，增强制度执行能力。

第一，凝聚制度认同，增强制度自信。制度认同和制度自信是激发档案治理主体执行档案制度的动力之一。陆阳指出，社会大众和档案制度制定主体对档案制度的心理认识与认同基础，在于档案制度中的文化-认知要素。[30］这一认同不仅在于我国源远流长的档案文化历史，而且在于中华民族优秀传统文化以及中华民族共同体的责任意识。此外，社会大众和档案制度制定主体对档案制度的共识还在于对档案制度优势和治理活动目标的认可。因此需要进一步将档案文化教育融入传统文化教育之中，并加强档案法制宣传工作，提升社会档案意识，增进制度认同和制度自信。第二，回应目标预设，适应环境变革。明确的行动目标和贴合现实环境的行动理念是增强制度执行能力的重要条件之一。档案治理主体，特别是档案部门等“元治理”者应积极回应“十四五”时期档案事业发展的新环境、新要求，以与时俱进的“智”力、解决矛盾的魄力、服务人民的定力，提升档案制度执行能力。第三，遵循四维治理，优化执行方式。有效的执行方式是提升档案制度执行能力的重要基础，档案治理主体应当遵循四维治理理念，将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的基本要义内化于具体的行动过程中，突出制度执行的有机协同性、依法依规性、全面平衡性和前瞻预防性，切实优化档案制度执行方式。

4 结 语

作为档案治理的第三维度，档案治理效能以积极性结果的概念性质同档案治理体系和档案治理能力共同组成了一个三维理论框架，其中，档案制度体系扮演着重要角色，档案制度优势的转化正是档案治理效能的生成条件。提升档案治理效能也就需要从制度结构、运作机制和制度执行三方面加以入手。本文虽从出场、内容和提升三大逻辑入手，对档案治理效能的一些基本问题提出了看法，但是如何在档案治理全局中进一步增强我国档案制度优势、如何结合档案治理效能问题进一步重塑档案治理格局的理论问题、档案治理效能如何落地为高效能治理的档案事业发展格局贡献力量的实践问题等，都还有待进一步探索，这也是笔者下一步努力的方向。