数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治保障

费艳颖，张栩凡

研究论文

数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治保障

费艳颖1，张栩凡2*

1. 大连理工大学公共管理学院，辽宁 大连 116024，中国；2. 大连理工大学马克思主义学院，辽宁 大连 116024，中国

数字乡村建设面临数据安全风险，通过探究数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治需求，梳理分析农业农村数据安全的法治现状，针对农业农村数据安全的法治困境，从完善农业农村政务数据安全与开放共享法律制度、健全农业农村企业数据安全防护制度、增强农民群众数据安全法治意识等方面入手，提出保障农业农村数据安全的法治对策，在法治层面保障农业农村数据安全，在法制层面为数字乡村建设保驾护航。

农业农村数据安全；法治保障；数字乡村建设

数字乡村建设是乡村治理现代化的重要抓手，也是全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化的必然要求[1]。在推进数字乡村建设的过程中，数字技术与农业农村各领域各部门渗透融合，积累海量数据资源，为农业农村部门精准决策、农业农村企业数字化生产销售、农民个人数字化生活提供了重要支撑。但是，由于外部网络环境与内部防控技术的不健全，引发农业农村数据安全风险。《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》指出要“加强农业农村数据安全保护”。法治作为现代社会治理的基本方式，是维护国家和社会安全的重要手段，因此有必要构建完备的法治保障体系，维护数据安全。

1 数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治需求

农业农村数据，是指运用大数据理念、技术和方法，解决涉农领域数据的采集、存储、处理、传输、交换、销毁等全生命周期问题，是大数据理论和技术在农业上的应用和实践[2]。农业农村数据的存在和发布形式类型多样，主要包括：①生产过程管理数据；②农业资源管理数据；③农业生态环境管理数据；④农产品与食品安全管理大数据；⑤农业装备与设施监控大数据；⑥各种科研活动产生的大数据；⑦涉农政府部门数据；⑧农业企业数据；⑨农民个人数据等。本文将上述多元类型化的数据分为三大类，一是农业农村政务数据；二是农业农村企业数据；三是农民个人数据。

数据作为生产要素，是提升数字乡村建设水平的重要资源，在农业农村数据广泛运用于农业农村生产生活的过程中，存在相应的数据安全风险。第一，农业农村政务数据存在安全风险。涉农政府部门掌握着农业农村生产生活的海量数据，其中蕴含着巨大的经济社会价值，同时，农业农村政务数据对于政府部门进行科学决策，实现农业农村现代化具有重要作用。但是，如果这些政务数据的机密性、完整性遭到破坏，一方面会影响涉农政府部门的日常办公，耽误农业农村生产生活进度，另一方面也会危害社会经济秩序，例如某些重要数据被不法分子篡改、窃取，可能会引发决策失误，进而损害农业农村企业和农民个人的利益。此外，由于农业农村政务数据涉及多方利益，数据的权责归属未有明确标准、政务数据库的技术保障手段不够等都会导致数据安全隐患[3]。第二，农业农村企业数据存在安全风险。数字技术的利用，提高了农业农村企业的生产效率，有助于加快数字乡村建设。例如，在设施种植业、养殖业、精准农业方面提高生产效率，在土地资源、水资源、农业生物资源、生产资料方面提高资源管理效率等。但是，正是由于这些数据的重要性，一是使农业农村生产数据面临被篡改、删除等数据完整性风险，例如篡改相关数据，影响农业生产效率，损害农业农村企业的经济利益；二是对于网络的高度依赖性使农业农村企业的各类数据面临数据可用性风险，例如针对无人化农业作业，一旦网络遭到攻击，数据被窃取，将影响正常农业生产；三是涉农关键核心技术数据存在泄露隐患，例如种业企业的技术数据涉及我国种子市场国际竞争力，一旦泄露，会威胁到我国的粮食安全。第三，农民个人数据存在安全风险。数字技术和互联网技术的迅猛来袭，给广大农民生产生活带来了便利，也加剧了数据安全风险指数。在各类农民个人数据采集、存储、处理、传输、交换、销毁的过程中，海量的个人数据蕴含着经济社会价值，例如农民在线办理的各类网上服务，存储和处理的数据可能会涉及农民的个人基本信息和敏感信息，此类数据的完整性、可用性、机密性面临着严重安全威胁，如果被不法分子窃取，极易导致农民经济利益的损失，甚至有可能影响农村社会稳定。综上所述，有必要从法治层面妥善保护国家、企业和公民的数据权益。具体来说，数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治需求主要集中在以下三方面：

一是农业农村政务数据安全法治供给需求。伴随农业农村数字化进程加快、农业农村政务数据开放共享技术水平的提高，我国初步建设了一批农业农村政务数据开放和共享平台，农业农村政务数据开放与共享在实践中已经逐步开展。例如，农业农村部开展监测统计工作，在部门网站上设立“数据”专栏，公开发布农业农村相关数据，基本覆盖农业农村生产经营各领域[4]。面对海量农业农村数据资源的开放共享，如何有效保障政务数据安全，亟需有针对性的法治措施。此外，面对海量的农业农村政务数据，如何有效地进行分类分级管理，也是涉农政府部门需要面对的问题，合理设置分类分级标准，对于提高行政效率，建设法治数字政府具有助推作用。二是农业农村企业数据安全防护制度需求。一方面，农业农村企业的商业秘密数据涉及知识产权，需要密织法治防护网。另一方面，《数据安全法》等数据法律法规相继实施，农业农村企业要及时跟进，构建企业数据安全合规体系。三是农业农村数据安全法治宣传需求。根据相关数据显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，农村网民规模为2.93亿，农村地区互联网普及率达58.8%[5]。面对如此庞大的农村网民规模，亟待强化其数据安全法治意识，通过多样化的法治宣传手段，普及数据安全法律法规的具体规定，帮助农村网民运用法治手段化解自身面对的数据安全风险。

2 数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治现状

我国基本形成了包括国家政策规划、法律法规和地方性立法在内的农业农村数据安全法治保障体系。国家层面，以统筹发展和安全为宗旨，制定农业农村数字化发展政策规划，既关注数字化建设，也强调数据安全的重要性，同时，以《数据安全法》为核心的数据法律法规给农业农村数据安全保护提供法律依据。地方层面，以促进乡村振兴和大数据发展为目标，出台了相关地方性法规，保障本区域的农业农村数据安全。

2.1 保障农业农村数据安全的政策规划

国务院和农业农村部等部门出台相关文件，将数据安全作为推动农业农村数据发展战略的重要组成部分（见表1）。其一，加强顶层设计，全面发展农业农村大数据。国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”推进农业农村现代化规划》将发展农业农村大数据作为推动数字乡村建设的重要举措，旨在提高农业农村生产生活数字化水平。其二，推动实现农业农村政务数据的开放与共享。农业农村部等政府部门各司其职，通过整合农业农村政务数据资源体系、建立数据开放平台、编制数据资源开放目录清单、完善数据采集体系和开放与共享规章制度等方式，为农业农村政务数据开放共享提供政策支持。其三，建立健全农业农村数据安全监管体系。农业农村部出台若干规范性文件，加强农业农村数据知识产权保护和核心数据保密工作，保障农业农村数据安全。

2.2 保障农业农村数据安全的法律法规

国家层面尚无关于农业农村数据安全保护的专门性立法，有关数据安全保护的法律法规为农业农村数据安全保护提供了法律依据，指明了保护重点（见表2）。我国已基本构建了涵盖民事保护、行政管理和刑事处罚在内的数据安全法治体系。其一，在民事保护方面，《民法典》确立了依法保护数据的原则，同时对个人信息的保护、使用和处理进行了相关规定，明确了数据安全立法的民事保护目标。其二，在行政管理方面，《数据安全法》《数据出境安全评估办法》等数据安全法律法规规定行政机关对收集和产生的数据及数据安全负责，通过建立健全数据安全制度，强化数据安全管理。其三，在刑事处罚方面，《中华人民共和国刑法修正案（七）》《中华人民共和国刑法修正案（九）》新增关于数据犯罪的罪名，通过将犯罪主体转变为一般主体，适度扩大了主体范围，设置了不同程度的量刑区间，展现了刑法对于个人数据保护力度的提升[6]。

表1 农业农村数据安全保护政策规划文件一览

表2 农业农村数据安全保护相关法律法规一览

2.3 保障农业农村数据安全的地方性法规

党和国家在构建农业农村数据安全法治体系的同时，鼓励、支持和引导地方政府结合实际制定农业农村数据安全保护的地方性法规，化解本区域存在的农业农村数据安全风险。农业农村数据资源体系较为完善的省市在贯彻执行国家法律法规基础上制定本区域农业农村数据安全法规，为地方农业农村数据安全治理做出了贡献，也为国家层面的农业农村数据安全立法提供了法治经验。目前，涉及农业农村数据安全的地方性法规主要集中在乡村振兴促进条例和大数据发展条例之中。具体如表3所示。

表3 农业农村数据安全保护相关地方性法规一览

3 数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治困境

数据安全是数字乡村建设的生命线，法治是维护数据安全的基本方式。尽管国家和地方层面出台了关于农业农村数据安全保护的政策法规，基本构建了数据安全法治体系，但在实践中仍面临多重法治困境，制约数据安全法治实效发挥，使数据安全保护存在漏洞，不利于推进数字乡村建设。

3.1 农业农村政务数据安全与开放共享立法有待完善

数字乡村建设过程中，农业农村部门掌握了涉农企业和农民个人生产生活的海量数据，这些数据对于农业农村部门进行科学决策具有重要作用。目前，关于农业农村政务数据安全与共享的法律制度供给不足，制约数据价值释放，阻碍数字乡村建设。一是农业农村政务数据安全监管机制不完善。虽然国家层面的数据安全法律法规都适用于农业农村数据安全保护，但是国家层面的数据安全法律制度概括性较强，仍需各部门细化可操作性规则。例如，《数据安全法》宏观规定相关部门要设置政务数据安全法律制度，实践中仍需要农业农村部门结合本领域政务数据发展情况，出台政务数据安全监管的配套措施。二是农业农村政务数据开放共享法律制度不完善。交通运输部、文化和旅游部办公厅已经出台本部门的政务数据开放共享管理办法，强化政务数据开放共享与安全管理。反观农业农村部颁布的政务数据安全与开放政策文件，大都旨在实现政务信息资源整合，加快政务信息公开进程，缺少对政务数据开放共享的全流程规定，且政务数据与政务信息二者存在明显区别，导致此类政策文件指导性意义较强，实践性有所不足。三是农业农村政务数据分类分级标准不一，根据国家层面的法律法规和地方性法规的规定，数据分类分级的标准以多样化的形式存在，好处在于具有灵活性，便于选取合适的标准对数据进行分类分级管理，但针对农业农村数据来说，多样化的标准不利于涉农政府部门管理数据，因此需要整合现有标准，形成便于涉农政府部门管理数据的分类分级标准。此外，因政务数据开放共享引发的个人数据安全问题尤为重要，就个人数据保护而言，只能适用国家层面的《个人信息保护法》，在实践中保护农民个人数据的针对性不够，导致农民个人数据泄露风险加剧。

3.2 农业农村企业数据安全风险防范制度有待健全

作为农业大国，我国农业产业包括种植业、林业、畜牧业、渔业、副业等领域，农业农村企业数量庞大，是推动数字乡村建设的主体力量之一。农业农村企业生产、销售和技术研发的商业秘密多以数据形式进行保存，而数据的流动性使得农业农村企业的核心技术秘密容易遭到窃取。对于农业农村企业而言，受困于自身防范措施的不完善，时常处于被恶意第三人窃取商业秘密数据的风险之中。具体而言，主要存在三重困境：一是农业农村企业员工接触商业秘密数据的权限不明确，需要厘清具体哪些技术人员有必要存储、传输和分析商业秘密数据。二是农业农村企业存储商业秘密数据的网络环境复杂，导致企业难以时刻监管关键核心数据。大型农业农村企业一般会建立单独使用的私有云数据库，数据保密性较强。中小型农业农村企业由于资金短缺和技术限制，大多借用云服务商提供的公有云数据库对其商业数据进行保密。但是，公有云数据库建立在防火墙外，数据容易被数据爬虫等先进网络科技获取，产生数据泄露的风险较高。三是农业技术发展日新月异，将商业秘密数据存储于公有云数据库的行为也很难被认定为符合商业秘密“合理”保密方式的构成要件。此外，一些企业的商业秘密数据更新速度较慢，失去保护的必要，这些都对农业农村企业数据安全防范制度提出了新的要求。

3.3 农民群众数据安全法治意识有待提高

受传统生产生活模式影响，农民群众对数字化认知不足，尚未重视自身数据安全保护，其根源在于农民群众数据安全法治意识不强，这主要表现在面对数据权益遭到侵害时，很少有农民群众使用法律手段来保护自身的合法权益。此外，在农民群众看来，法律的效力与权力、社会关系相比相差甚远，“遇事找关系”成为维护自身权益的主要手段，导致农民群众很难运用法治思维解决实际问题。农民群众数据安全法治意识不强，归根结底源于两方面：一方面是数据安全法治人才后备力量支撑不足。数据安全法治人才需要跨专业背景，真正精通大数据专业和法律专业的人才数量稀少，而农业农村数据安全保护还需要具备农业专业知识，此类法治人才更加稀缺。另一方面是数据安全普法宣传教育不到位。我国已基本形成了数据安全法治体系，应当结合农业农村重点领域重点人群，加强对数据安全法治目标、措施和价值的普法宣传教育工作[7]。

4 数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治对策

数字乡村建设除了重视农业农村数字化生产生活以外，对数据安全提出了更高的要求。因此在推进数字乡村建设过程中，必须采取行之有效的法治对策，保障农业农村数据安全。

4.1 完善农业农村政务数据安全与开放共享法律制度

4.1.1 关于农业农村政务数据安全监管机制

针对农业农村政务数据，可运用立法监管、行政监管和财政监管等方式进行安全监管。第一，立法监管是指农业农村部发布部门规章以及规范性文件，明确规定农业农村政务数据安全风险管理制度和数据安全审查与应急处理制度的操作细则，对政务数据安全风险进行定期评估。第二，行政监管是指对农业农村部门进行绩效考核和工作评议，以此来督促其强化政务数据安全监管职责。此外，政务数据安全监管人员应当强化自身义务观念与服务意识，遵守保密制度，不得泄露或者向他人非法提供政务数据信息，严格依据审查流程和审查条件进行数据安全监管，定期审计操作日志，合理行使行政职权。第三，财政监管是指中央政府运用财政手段，调控政务数据安全监管专项拨款，实施政务数据安全监管的专款专用，使农业农村部门落实数据安全监管职责，进而强化财政监管的效力。

4.1.2 关于农业农村政务数据开放共享法律制度

一方面，对农业农村政务数据开放共享的原则、平台建设、多元利用以及监督保障作出详细规定。一是依据数据分级分类管理制度，将数据分级为一般数据、重要数据、核心数据三个级别，数据分类可按照农业农村产业领域分类，进而厘清政府部门间的权利和义务。对农业农村政务一般数据的开放共享以无偿为主，侧重全面开放和平等对待；对重要数据开放共享要签订政务数据开放许可协议，有限度地开放共享；对核心数据审慎开放共享。二是规定政务数据开放的途径，以农业农村部门的政务服务网为平台，对政务数据开放进行记录，兼顾新媒体的运用[8]。三是农业农村政务数据开放主体应当包括国家和地方政府各级农业农村部门以及其他可提供农业农村政务数据的非营利组织等社会性团体，不同政务数据开放主体的职责权限和权利义务有所差异，通过编制数据开放清单，明确不同类型政务数据的获取方式[9]。四是鼓励利用农业农村政务数据，发挥数据价值，释放数据活力，加强数据开放共享。另一方面，保障政务数据中的农民个人数据安全。首先，明确区分政务数据中公共数据和个人数据的边界，将政务数据中的个人数据进行提取，避免泄露。其次，农业农村部门要在必要且合理的限度内处理公民个人数据，设置政府合理利用公民个人数据的行政流程，明示使用公民个人数据的目的，并对其使用途径和范围进行备案，禁止利用公民个人数据从事营利性活动。最后，农业农村部门应当采取隐私安全保护技术妥善储存公民个人数据，防止公民个人数据遭到泄露和篡改，禁止行政机关人员向他人或机构提供公民个人数据。

4.1.3 关于农业农村政务数据分类分级标准

一方面，数据分类主要采用多维度和线面分类法相结合的方法。划分标准依据数据的主体、主题、属性、管理部门和全生命周期等要素，具体有如下分类：第一，按数据主体划分，从国家、行业、组织等视角给出了多个维度的数据分类参考框架，包括公民个人数据、公共管理数据、信息传播数据、行业领域数据、组织经营数据等[10]。第二，按数据主题分类，对于不同主题采用线分类法将其分为大类、中类和小类三种类别。第三，按数据属性划分，分类为资源属性维度、共享属性维度、开放属性维度三个维度。第四，按数据管理部门分类，根据数据所涉及的不同组织机构，将数据按照管理部门进行分类。第五，按数据全生命周期管理划分，分类为研发数据域、生产数据域、运维数据域、管理数据域、外部数据域等。农业农村政务数据可采用全生命周期管理进行分类，分为农业农村研发数据、农业农村生产数据、农业农村运维数据、农业农村管理数据。

另一方面，在数据分类的基础上，数据定级的标准主要包括两类。一类数据分级方式是考量数据泄露的影响对象、影响范围和影响程度，根据对国家安全、社会秩序、公共利益以及对公民、法人和其他组织合法权益的危害程度来确定数据的安全级别，有六级、四级、三级之分，大体包括非敏感一般数据、非敏感重要数据、一般敏感数据、重要敏感数据、核心敏感数据、涉密政府数据等分级方式[11]。另一类数据分级方式是按照《数据安全法》的规定，将数据划分为国家核心数据、重要数据和一般数据三个级别。农业农村政务数据可依据《数据安全法》的规定，分为国家核心数据，指关系国家农业安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等的农业农村政务数据；重要数据，指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能危害国家农业安全、农业农村公共利益的数据。重要数据不包括国家秘密和个人信息和企业内部管理信息，但达到一定规模的个人信息或者基于海量个人信息加工形成的衍生数据，如其一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用可能危害国家农业安全、农业农村公共利益，也应满足重要数据保护要求；一般数据，指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能对涉农政府部门和农民个人的合法权益造成危害，但不会危害国家农业安全、农业农村公共利益的数据。

4.2 健全农业农村企业数据安全防护制度

农业农村企业作为数据的权利人，应建立防范制度应对数据安全风险。第一，规范企业数据安全管理人员的管理制度，要求其在入职前签署相关保密文件。一般来说，企业数据安全管理人员的管理制度包括入职管理、在职管理和离职管理三个层面。入职时调查其社会背景，确定其无不良社会记录，与其签订《商业秘密数据保密协议》《竞业限制协议》等保密协议。在职期间明确其数据安全管理职责，对处于研发工作中可以接触到企业核心技术数据的技术人员使用网络情况进行监管，禁止其以任何形式复制、携带、转移和泄露商业秘密数据。离职时应办理好数据安全管理交接手续，以入职时签订的相关保密协议来规范相应行为。第二，完善企业数据分类分级管理制度，将数据分为若干级别，企业数据的定级也可依据《数据安全法》的规定，分为企业核心数据、企业重要数据和企业一般数据三级别，按照企业人员岗位和工作需求来确定不同员工接触不同等级数据的权限，采取不同程度的保密措施，并设置多样化的解密方式，分类分级管理不同密级的企业数据，使权限外人员无权也无法解密相应的数据信息。第三，强化农业农村企业数据知识产权保护，不宜对农业农村企业商业秘密数据的“保密管理性”作过于严苛的规定，只要企业采取了一定“合理”的保密措施即可认为其“合理”地进行了保密[12]。例如，云端数据库既包含普通空间也包含付费使用的私人空间，若企业将商业秘密数据存储于普通空间，可不认定其采取了“合理”的保密措施，但若企业将商业秘密数据存储于由运营商收费维护的云端数据库中，则视为其采取了“合理”的保密措施。此外，农业农村企业应及时洞察本行业的发展动态，不断更新企业数据。

4.3 增强农民群众数据安全法治意识

作为农业农村数据主体的农民群众，迫切需要增强数据安全法治意识。一方面要强化数据安全法治人才培养。数据安全法治人才不一定是科班出身的法律人才，可以是“X＋法律”人才。在农业农村数据安全法治人才培养上，应当加强农业高校数据安全专业建设，在课程安排上设置数据安全法律制度等专业课程，为数字乡村建设培育“农业＋大数据＋法律”的复合型人才。同时，鼓励大学生展开社会实践，由政府和企业专业人员带领，深入数字乡村建设，实际解决农业农村数据安全法治难题。另一方面要积极开展数据安全普法宣传教育，可以通过组建法治人才团队深入乡村，进行线上线下相结合的普法宣传模式，也可以采用制作短视频和文本宣传的方式，用通俗易懂的视频、文字和图片宣传数据安全法律法规的主要内容。借助普法宣传教育，有效帮助农民群众了解数据安全的重要性，引导农民群众依法利用和保护数据，规范数据传播秩序，在网络空间注重个人数据隐私保护，防范数据安全风险。在普法宣传人群的重点上，要着重培育农村青少年数据安全法治意识，加强对从事数字化生产经营的农民群众进行数据安全法治培训，使之规避数据安全风险。

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Rule of Law Safeguards for Agricultural and Rural Data Security in the Context of Digital Village Construction

FEI YanYing1, ZHANG XuFan2*

1.School of Public Policy & Management, Dalian University of Technology, Dalian 116024, Liaoning, China; 2.School of Marxism, Dalian University of Technology, Dalian 116024, Liaoning, China

The construction of digital villages is facing data security risks. The study explored the rule of law needs of agricultural and rural data security in the context of the construction of digital villages, sorted out and analyzed the current situation of the rule of law in agricultural and rural data security. To address the rule of law dilemma in agricultural and rural data security, the study proposed rules of law countermeasures to safeguard agricultural and rural data security by perfecting the legal system of agricultural and rural governmental data security and open sharing, perfecting the agricultural and rural enterprises' data security protection system, and raising the data security awareness of the rural population which will help safeguard the security of agricultural and rural data at the level of the rule of law and assist in the construction of digital villages.

agricultural and rural data security; rule of law safeguards; digital village construction

费艳颖, 张栩凡. 数字乡村建设背景下农业农村数据安全的法治保障[J]. 农业大数据学报, 2023, 5(3): 11-18.

FEI YanYing, ZHANG XuFan. Rule of Law Safeguards for Agricultural and Rural Data Security in the Context of Digital Village Construction[J] Journal of Agricultural Big Data, 2023, 5(3):11-18.

2023-06-22；

2023-08-24

中央高校基本科研业务费资助项目（DOT23RW209）；辽宁省经济社会发展研究课题（2024lslybkt-118）；国家知识产权战略实施研究基地专项研究课题（ZX230601）

费艳颖，E-mail：1544803632@qq.com；通信作者张栩凡，E-mail：346078861@qq.com。