福建省三调林地与林业部门数据对比研究分析

林婉晴

（福建省测绘院 福建福州 350000）

0 引言

2018 年，新的《党和国家机构改革方案》出台之前，原国土、林业、水利等部门根据各自职能需要，分别组织开展自然资源调查，并按照本部门调查数据开展自然资源管理工作。由于过去数据共享机制不完善、调查标准不一致、调查范围不同等因素，各类调查成果数据之间存在差异，进一步表现为管理上有交叉重叠或空白缺失等现象。

为进一步推进生态文明建设，2023 年4 月，自然资源部、国家林业和草原局印发 《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（以下简称 《通知》），明确提出以第三次全国国土调查（以下简称三调）成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，遵循依法依规、实事求是的原则，综合考虑地类来源的合理性、合法性，科学合理明确林地管理边界，规范林地管理，并据此编制新一轮林地保护利用规划［1］。

福建省是我国南方重点集体林区，是首个国家生态文明实验区和全国集体林改的标杆，森林覆盖率达66.8%，植被生态质量和生态文明指数均居全国第一［2］。开展三调数据与林业调查数据、林权数据的比对分析，是新时期福建省耕地保护和林地资源管理工作的需要，为落实耕地保护责任、分类解决林权登记历史遗留问题，维护广大林业经营主体合法权益，落实《国家生态文明实验区（福建）实施方案》，实现山水林田湖草统一管理奠定数据基础。

随着三调成果的公布和启用，对于林地管理界限的细化明确越发受到关注。当前，国内有部分学者已对三调和林业部门调查数据开展了差异性分析，但对林权登记范围内地类的定量梳理相对较少。徐凤娇等［3］对甘肃省2019 年森林督查暨林地资张图年度更新数据和三调林地数据进行比对，从认定标准、国有林场及林业工程实施等方面进行原因分析。赵亚飞［4］以三调数据为底本，建立了全省资源图和数据库，为自然资源“一张图”构建奠定基础。刘晓瑜等［5］开展了三调与林地管理数据的关联研究，辅助推进林地精细化管理目标。吴杨青等［6］开展了三调与森林资源规划设计调查数据交叉分析，探索解决林地分类标准梳理及映射、空间冲突规则制定、林地调查数据流程整合，为构建自然资源调查“一张图”提供借鉴。陆志鹏等［7］采用案例分析的方法，分析了安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因，并探讨了对策。

本文以2019 年12 月31 日为标准时点的福建省三调数据与2019 年底完成的省林业部门第四次森林资源规划设计调查（以下简称林业二类调查）数据、全省林权登记数据进行空间叠加比对，分析其差异原因，为解决管理矛盾提供数据支撑。

1 研究分析

1.1 两部门调查数据林地面积

三调成果显示：福建省林地面积为88 126 km2，其中，乔木林地67 565 km2，竹林地12 127 km2，灌木林地686 km2，红树林12 km2，其他林地7 736 km2。林业二类调查成果显示：福建省林地面积为93 409 km2。

1.2 三调调查界限内两部门调查数据套合分析

由于两部门调查期间采用了不同的调查界限，即采用的行政界限略有不同，但国家要求今后管理都要以三调数据为底板，因此本文首先将林业调查数据套和三调调查界限套和分析，结果显示：三调调查界限内林业二类调查认定的林地有93 277 km2，比三调认定的林地少5 201 km2。

三调界限范围内，林业部门认定的林地面积为93 277 km2，共包含：乔木林地67 162 km2，竹林地11 828 km2，经济林8 350 km2，未成林地2 257 km2，灌木林1185 km2，疏林地、宜林地等2 545 km2。其中，三调同样认定林地的面积83 277 km2（占89.2%），相差10 050 km2。套合比对还发现，林业二类调查非林地30 701 km2范围中，有4 849 km2三调按现状调查为林地，见表1。

表1 全省三调和林业二类调查林地汇总数据比对表 单位：km2

三调界限内，林业二类调查认定为林地但三调认为是其他地类的面积共有10 050 km2。三调分别认定为种植园用地6 710 km2（占林业调查林地面积7.2%）；耕地1 217 km2（占1.3%）；草地352 km2（占0.4%）；城镇村及工矿用地493 km2（占0.5%）；交通运输用地639 km2（占0.7%）；水域及水利设施用地km2（占0.4%）；其他土地km2（占0.3%）。

1.3 三调各地类套合分析

为进一步掌握三调各地类与林业二类调查林地的空间和数量矛盾程度，本文在三调调查界限内，将三调各地类分别套合林业二类调查林地图斑。

（1）三调林地与林业二类调查数据套合。三调林地与林业二类调查林地套合，结果显示：全省三调林地总面积88 126 km2中，83 277 km2（占三调林地面积94.5%）林业二类调查认定为林地，4 849 km2（占三调林地面积5.5%）林业二类调查认定为非林地。

（2）三调耕地与林业二类调查数据套合。三调耕地与林业二类调查林地套合，结果显示：全省三调耕地的毛面积10 718 km2（含城镇村内部耕地，其耕地净面积为9 501 km2）中，1 217 km2（占三调耕地总面积11.4%）林业二类调查认定为林地，主要分布在三明、南平、宁德3 个设区市。大约有867 km2永久基本农田在林业二类调查中调查为林地。

（3）三调植园用地与林业二类调查数据套合。三调种植园用地与林业二类调查林地套合，结果显示：全省三调种植园用地总面积9 184 km2中，6 709 km2（占三调种植园用地面积73.1%）林业二类调查认定为林地（其中4 831 km2被认定为经济林），主要分布在泉州、漳州、南平、宁德4 个设区市。

（4）三调未利用地与林业二类调查数据套合。未利用地主要包括其他草地、河流水面、沿海滩涂、内陆滩涂、裸岩石砾地等。三调未利用地与林业二类调查林地套合，结果显示：全省三调未利用地总面积4 462 km2中，有781 km2（占三调未利用地面积17.5%）林业二类调查认定为林地，主要是三调的其他草地（占44.2%）、裸岩石砾地（占75.5%）在林业二类调查中被认定为林地。

1.4 林权证范围内三调地类套和分析

自2016 年4 月，福建省实施林权类不动产统一登记以来，全省共办结林权类不动产权登记14.5 万宗，面积11 541 km2。以三调为底图，林权类不动产登记涉及耕地的共4 238 宗、16 km2，其中：2016 年4 月1 日（实施不动产统一登记时点）至2019 年12 月31 日（“三调”标准时点）2 797 宗、面积10 km2，2020年1 月1 日至今1 441 宗、面积6 km2。

2 分析结果

（1）通过三调数据和林业二类调查的比较分析，发现福建省三调林地和林业二类调查林地在数量上就有5 201 km2差异，在空间位置有10 050 km2对地类的认定不一致，主要是三调中有41.6%的种植园用地和11.4%的耕地在林业二类调查中被认定为林地。特别集中体现为，三调中有3 817 km2种植园用地在林业二类调查中被认定为乔木经济林，其中龙眼624 km2、柚子619 km2、荔枝568 km2、油茶401 km2、锥栗306 km2、柑桔类301 km2、李162 km2、枇杷161 km2、杨梅147 km2、其他果树类（青梅、橄榄、梨、板栗、桃、柰、柿树及其他果树）528 km2。这些情况主要分布在泉州、漳州、南平、宁德等4 个市。

（2）福建省三调与林业调查相矛盾的地块主要集中于耕地、种植园用地和林地的认定上，并且存在林权证发证范围内有少量耕地的情况。这将对国土资源用途管制、三区三线划定、耕地占补平衡、耕地进出平衡、公益林划定等工作产生较大影响。

3 原因分析

（1）调查手段和精度差异。三调调查精度较高，采用1 m分辨率的影像进行勾绘，农用地实地面积满足400 m2、建设用地和设施农用地实地满足100 m2、其他地类实地满足600 m2都需要勾绘上图，并逐图斑外业拍照举证认定地类。林业二类调查是根据《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T 26424—2010），主要采用1∶10 000 地形图手工勾绘林业小班图，并辅以影像和实测，相对三调精度略差，造成面积较小的耕地、机耕路、设施农用地等非林地的地块在林业二类调查中被综合至林地图斑。

（2）分类标准和口径不同。三调林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，包括迹地，不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林［8］。林业二类调查依据《森林法》，认为林地是县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地，包括郁闭度0.2 以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。按照技术规程，原林业二类调查中大量经济林在三调中应认定为种植园用地。同时，三调灌木林地的标准是灌木覆盖度≥40%的林地，而林业二类调查灌木林地的标准是灌木覆盖度≥30%的林地。

（3）缺乏信息共享。①调查档案缺乏融合衔接。实践中，存在少部分土地林业部门标注为林地，自然资源部门标注为耕地、农用地等其他类型的情况，分散登记时按各自地类进行管理。②林权登记数据未完成全面整合。限于数据信息化水平，地方财政资金紧张等原因，目前全省还有较多县区林权地籍调查成果与三调成果应用存在脱节。③个别县（市、区）三调成果启用比较迟缓，导致部分转移或变更宗地仍未剔除耕地等非林地的情况。

（4）存在错误认定。自然资源调查专业性、技术性、行业性要求高，但调查主体责任在县级政府部门，各县受限于财政支撑、技术力量等因素，遴选的调查队伍水平和认识不同，有的工作开展不细致，存在对地类的错误认定。

4 建议

（1）牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。围绕《国家生态文明实验区（福建）实施方案》确定的目标任务，按照“保护优先、科学利用、持续发展”的原则，大力强化森林和林地资源保护，优化林地属性，对林地实施动态管理，依法依规开展建设项目使用林地审核审批、林木采伐、森林经营、公益林管理、监督执法等工作。

（2）严守耕地红线。通过分析可以发现与林业部门管理上的矛盾，主要体现为林地、耕地、园地相互重叠交叉。当前，党中央高度重视粮食安全，要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。在确保林地保有量的前提下，要引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，压实耕地种粮红线。福建省耕地后备资源比较匮乏，应进一步加强工作对接，统筹考虑补充耕地与造林空间问题。

（3）落实大食物观。油茶、锥栗、板栗是福建省主要的乔木食用油树种，在三调中为园地地类，建议这类园地仍归为林地管理，依据《森林法》纳入森林覆盖率、森林碳汇调查监测统计范围。同时，大力发展木本粮油，鼓励扩大油茶种植面积，开展低产低效油茶林改造，建设油茶等木本油料基地，积极开发板栗、锥栗等绿色森林食品，提高“山上粮仓”的开发能力。

（4）认真开展林草湿调查。国家林草局每年将林草湿数据与国土年度变更数据融合后图层下发各省作为林草湿图斑监测底图，即可实现林权权属（权证）数据、“三调”数据和森林资源数据三图融合。各级调查部门应主动会同林业部门做好林草湿调查的审核工作，强化造林图斑与耕地图斑的套合分析，对涉及耕地、基本农田的造林面积予以核减。

（5）统一衔接转化标准。解决三调与林业二类调查2 个调查标准和面积不一致问题，不仅地方要结合实际，自行研究探索两部门数据融合转化方法，国家层面也应统一标准，形成全国自上而下的衔接办法。

（6）细化种植园用地的不动产登记和管理。根据自然资源部、国家林业和草原局《通知》，地方应结合实际，进一步细化乔木经济林的树种认定。同时，除“一地多证”以及已合法审批的建设用地外，对于分散登记时期因管理不衔接等原因，导致林权证范围内存在耕地、草地等其他情形，权利人申请登记的，登记机构应当办理，保障林权正常流转。地类重叠问题能同时解决的，可一并解决，同时在附记栏记载“根据土地利用现状调查成果，登记范围内有部分耕地”。

5 结论

本文从空间范围、面积和位置上对两部门数据进行比对分析，从比对结果看，福建省两部门调查数据主要在林地、园地、耕地上交叉较多，为耕地后备资源开发、国有林场管理、已发林权范围内地类管理等政策制定提供数据支撑。针对暴露出来的问题，后续还需以三调数据为底版，开展专题研究，深化自然资源调查数据融合，为精细化管理提供科学依据。