持续提升国资监管效能 推动国有企业更好发挥战略功能

刘青山 孟圆

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础、党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在全面推進中国式现代化进程中发挥着不可替代的重要作用。

如何管好国有企业、国有经济？不仅是新中国成立以来持续探索的重大时代命题，也是世界上许多国家的共同挑战。日前，在国务院国资委新闻中心和《国资报告》杂志社组织的国资监管效能专家研讨会上，有关专家学者和国资监管部门代表围绕会议主题建言献策。

“世界上没有放之四海而皆准的国有资产管理体制和企业制度，国有资产管理体制需要同一个国家的基本制度相融合，同国有资产的职能定位相一致。”国务院发展研究中心研究员江宇表示。

以习近平同志为核心的党中央高度重视国有资产监管工作，党的十八大、十九大都对完善各类国有资产管理体制作出重大部署，党的二十大继续强调深化国资国企改革。

国务院国资委深入学习领会习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，贯彻落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕新时代新征程国资央企使命任务，切实加强国资监管工作。

2023年7月13日，在中央企业负责人研讨班上，国务院国资委党委书记、主任张玉卓明确提出，进一步调整优化监管政策、监管方式、监管手段，推动国资央企真正成为堪当时代重任的大国重器、强国基石。

中国式国资治理更加成熟定型

新中国成立后，国有企业改革和国资监管体制改革，一直是我国经济体制改革的重要环节。不过，在计划经济时期，党委、政府直接经营国有企业，企业是政府的附属物，管企业与管资产高度统一，并未形成成体系的国资监管模式。

在改革开放的伟大进程和实践中，我国的国有资产监督管理体制是逐步建立和不断完善起来的。

国务院国资委研究中心副主任刘永寿梳理了改革开放以来我国国资监管体制经历的四个阶段及其特点。他认为，可以从既往的实践经验中找到新时代提升国资监管效能的新路径。

1982年—1992年，实行有计划的商品经济时的授权监管模式。政府和企业的关系由附属关系调整为授权关系，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。

1992年—2002年，建立社会主义市场经济体制后的出资监管模式。政府和企业的关系由授权关系调整为出资关系，国家作为股东依法享有获取资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

2002年—2012年，完善社会主义市场经济体制后的出资人代表监管模式。通过组建国资监管系统，集中统一行使国有资产出资人职责和监管职责，在政府机构设置上实现了政企分开、政资分开。

党的十八大以来，全面深化改革时的以管资本为主的监管模式。国资监管机构全面履行出资人职责、国有资产监管职责和负责国有企业党的建设工作职责，推动经营性国有资产集中统一监管，发挥专业化体系化法治化监管优势。政企关系调整更加聚焦到政府出资人代表与企业的关系，通过推动国资监管机构转职能、转方式、转作风，更好规范政府和企业的出资关系。

“完善中国特色的国有资产监督管理体制，实行以管资本为主加强国有资产监管，其目的就是要促进国有企业和国有经济的高质量发展，充分发挥它们在建设现代化经济体系、构建新发展格局中的重要作用。”中央党校（国家行政学院）经济学部教授周绍朋说。

实践表明，国资监管体制的不断成熟定型，保障了国有企业的高质量发展和功能作用的有效发挥。特别是党的十八大以来，国务院国资委党委加快推进监管理念、重点、方式、导向等全方位转变，通过推进“三统一、三结合”和“三化监管”，构建起与党集中统一领导优势相适应、组织动员优势相衔接、集中力量办大事制度优势相配套的中国特色国资监管新模式，为维护国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用提供了坚强保障。

2016年10月10日，党中央召开全国国有企业党的建设工作会议，习近平总书记亲自出席会议并发表重要讲话，系统阐释了新时代党领导国有企业的大政方针、根本原则和重大举措，是新时代国有企业改革发展和党的建设的指南针、定盘星。

七年来，国资国企全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，把习近平新时代中国特色社会主义思想大学习大普及大落实作为重要政治任务，把“两个维护”作为最根本的政治纪律和政治规矩，把抓党建强党建作为第一责任，把企业改革发展作为第一要务，党的领导党的建设严起来、实起来、强起来，党建优势切实转化成为国有企业的创新优势、发展优势、竞争优势。

“党建工作、党务人才构成和工作面貌发生了显著变化，政治意识、大局意识显著增强，抓党建、强党建意识明显提升。”国务院国资委党建局副局长丁少中表示。

江宇认为，当前的国有资产管理体制，既体现了国有资产的职能定位，坚持了党的领导，有利于发挥资本的积极作用，限制消极作用，又充分借鉴了西方资产管理和企业治理的有益经验，有利于实现社会主义和市场经济的融合，体现了竞争中性原则，是符合国情和国有经济职能定位的。

中国社会科学院工经所研究员、财务与会计研究室主任张金昌认为，“有专业、成体系、讲法治”，是近年来国资监管的重要经验。

继续以国资监管改革引领国企改革

改革无止境，再踏新征程。

当前，我国国有资产管理体制总体上是符合国情、有生命力的，有利于国有资本保值增值、提高国有经济竞争力和放大国有资本功能。但是，时代在发展，形势在变化，这对我们的国资监管提出了新的更高要求。

党的二十大报告明确提出了新时代新征程党的中心任务，也赋予了国资央企新的使命责任。当前，世界进入新的动荡变革期，正在经历大调整、大分化、大重组，不确定、不稳定、难预料因素增多，我国发展不平衡不充分问题仍然突出。国有企业大多分布在关系国家安全国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的关键变量。

如何以国资监管体制改革引领新一轮的国资改革，成为当前学术界的关注重點。

“回顾改革开放以来我国国有资产监管模式演进历程，基本每十年进行一次调整完善，其目的都是为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，为了实现国资央企在现代化建设不同时期的使命任务。”刘永寿说，当前国有企业面对的很多挑战，比如产业问题、科技创新问题，归根结底还是监管问题。

刘永寿认为，新时代新征程完善国有资产监管模式，要从服务构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕、维护国家安全的战略高度，强化国家所有权政策，完善国资监管机构国有经济管理职能，特别是推动中央企业成为建设现代化产业体系、实现高水平科技自立自强的骨干中坚力量，发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。

辽宁大学经济学院院长李政从五个方面归纳了国资监管仍需继续解决的问题：“一是还没能真正建立健全适应社会主义市场经济要求的国有资本出资人制度。二是未能有效处理好出资人和监管者的双重身份与职能，过于注重和突出监管职能，战略引领和服务职能发挥不够。三是未能有效实现政企分开和政资分开，企业在某种程度上还没有成为独立的市场经济主体。四是国资国企在战略性新兴产业、新产业新业态方面的作用发挥不够。五是国资央企在科技创新，引领和服务高水平科技自立自强方面的作用发挥不够。”

“监管制度过多过细，企业穷于应付；监管主体多头交叉，企业无所适从；监管活动频繁多样，企业手忙脚乱。”张金昌直言，过去是解决了无监管的问题，现在需要解决监管过多的问题；过去是解决了无人监管的问题，现在是需要解决交叉监管、重复监管的问题；过去是解决了监管活动形成闭环的问题，现在需要把各种闭环合一，解决过度监管导致的企业无法正常开展经营工作的问题。

实现对经营性国有资产进行集中统一监管，解决“九龙治水”问题，是组建国资委的重要目的之一。

中国大连高级经理学院副研究员马大明认为，在下一步改革中，应该进一步加大这一工作力度。他建议，应协同党政机关、政府部门和原主办单位等力量，为集中统一监管创造良好环境。要有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，为集中统一监管注入强大动力。要大力推进划转企业改革发展和党的建设工作，凸显集中统一监管制度优势。要不断探索针对各类特殊企业的有效监管模式，夯实集中统一监管基础。

国务院发展研究中心企业研究所副所长项安波也认为，应完善“国家所有、分别代表、授权经营”的国有资产管理体制，纠正实践中异化的“分级所有”。积极推进经营性国有资产集中统一监管。以便能更好地跨部门、跨区域进行全局性、整体性规划，在更大范围统筹优化国有经济布局结构。

一直以来，党建在推动国有企业高质量发展中发挥着引领保障作用。中央党校（国家行政学院）党建部教授、博导郑琦建议，要进一步加强基层党组织的堡垒作用，各支部的行动路线仍需文件进一步细化。大党建的思维应覆盖更广大的群众。推进改革与党的领导兼顾，才能使党委党组的领导作用得以有效发挥。

广东省社会科学院财政金融研究所副研究员梁军提出，国资监管体制需要与时俱进的新提法。“要通过新提法和赋予新定义，把成熟的理论和成型经验装进去，把未来发展需要遵循的原则和努力的方向装进去，掌握话语权和主动权，统领国资监管体系改革创新发展。”同时，梁军建议将“管资产与管人管事相结合”，变更为“管资本、管党建、管布局”。即顺应党的十八大提出的管资本概念，通过管党建为管资本保驾护航，并突出国资委贯彻党中央国资国企工作大局的总枢纽地位作用。

习近平总书记在党的二十大报告中对深化国资国企改革作出重大部署，在2022年中央经济工作会议上进一步强调要根据形势变化，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。

国务院国资委改革办常务副主任尹义省表示，新的改革中，要聚焦提升监管效能，不断健全以管资本为主的国有资产管理体制。一是坚持政企分开、政资分开。坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，推动国资监管与公司治理更好衔接，进一步健全经营性国有资产出资人制度，更好发挥国有资本投资、运营公司作用。二是深化分类改革。完善企业功能界定与分类，深化分类核算、分类考核，中央企业实行“一业一策、一企一策”的考核，用好考核的指挥棒。三是加强监督协同。以党内监督为主导，推动企业审计、纪检、巡视巡察、审计等各类监督贯通协同，既要防止各类监督措施重叠，也要防止监督的缝隙，坚决防止国有资产流失，防止腐败现象发生。

“国资国企要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，牢牢把握新时代新征程的新使命新任务，坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业，充分发挥国有经济主导作用和战略支撑作用，在建设现代化产业体系、构建新发展格局中发挥更大作用，为全面建设社会主义现代化国家作出更大贡献。”张玉卓在近期有关署名文章中明确指出。