中小企业特色产业集群高质量发展面临的问题及措施建议

黄贞静 公静

（中国电子技术标准化研究院 产业发展研究中心，北京 100007）

产业集群是促进中小企业高质量发展的重要组织形式。培育发展中小企业特色产业集群是贯彻落实党的二十大提出的“营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境”和中央经济工作会议关于“从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”要求的具体举措。

近年来，《促进中小企业发展规划（2016—2020 年）》《工业和信息化部关于进一步促进产业集群发展的指导意见》《“十四五”促进中小企业发展规划》等政策文件陆续颁布实施，成为推动中小企业产业集群高质量发展的重要指导。各地因地制宜推出了中小企业产业集群扶持措施，逐渐形成了“一县一业”“一镇一品”的良好发展局面，并陆续开展中小企业特色产业集群培育工作的有益探索。2022 年，首批100 家中小企业特色产业集群（以下简称首批集群）通过评审认定，为全国中小企业产业集群树立了榜样，其发展各具特色，对培育优质中小企业、促进经济发展发挥了重要作用。但也需要看到，首批集群发展并非臻于完美，需要在未来持续改进提升。

一、培育发展中小企业特色产业集群的背景

历经数十年的发展，我国中小企业产业集群已初具规模和集聚效应，在促进区域经济发展中发挥了重要作用。据不完全统计，各省已培育认定的块状经济产业集群示范区、县域特色产业集群、重点特色园区、县域工业集中区等超过600 个[1]，中小企业产业集群蹚出一条特色发展道路，不仅深耕纺织、轻工、食品等传统产业，在大数据、人工智能、新材料、新能源、先进制造、生物医药等新兴产业领域，也涌现出一批具有较强竞争力的中小企业产业集群。很多集群都拥有各自的“拿手好戏”“拳头产品”，大企业“顶天立地”、小企业“铺天盖地”的发展生态正在逐步形成，地方经济发展“新引擎”作用加快凸显。需要注意的是，遍布全国的中小企业产业集群往往起点较低，多集中在产业链和价值链中低端，产业附加值和竞争力有所不足[2]。各地在引导集群发展的过程中，缺乏长期规划，政策精准度和有效性不高、优质中小企业聚而不群的情况仍然普遍存在，并未形成体系性的工作思路。

近年来，国家先后出台了多项政策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化集群化发展。《“十四五”促进中小企业发展规划》提出，支持各地根据产业发展定位和资源禀赋，围绕产业链培育一批产业定位聚焦、配套设施齐全、运营管理规范的中小企业特色产业集群。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出将县城作为重要载体，发展特色优势产业，引导县域产业集中集聚发展。这些文件为引导中小企业产业集群高质量发展，进一步发挥其在打造专精特新发展热土和区域经济发展新引擎方面的重要作用方面指明了方向。

为此，工业和信息化部在2022 年9 月印发了《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》（以下简称《暂行办法》），围绕提升集群主导产业优势、激发集群创新活力、推进集群数字化升级、加快集群绿色低碳转型、深化集群开放合作、提升集群治理和服务能力6 个方面开展集群培育工作，并认定了首批国家中小企业特色产业集群。截至目前，各省、自治区、直辖市政策文件启动了省级中小企业特色产业集群培育认定，初步形成了集群的梯度培育体系[3]。

二、中小企业特色产业集群发展成效

首批100 家中小企业特色产业集群发展各具特色，对培育优质中小企业、促进经济发展发挥了重要作用。

一是优质中小企业集聚成效显著。集群共入驻中小企业逾2.8 万家，贡献了超过1.8 万亿元的产值，共有制造业单项冠军55 家、专精特新“小巨人”企业294 家、专精特新中小企业1487 家，优质中小企业约占集群企业总数的20%[4]，远高于全国平均水平，“中小—专精特新—小巨人—单项冠军”梯次发展格局逐步确立，集群逐渐成为优质中小企业发展的沃土。

二是强链补链效能初步显现。集群主导产业为新兴产业的集群有55 个，传统产业有45 个，其中31 个集群聚焦高性能材料、智能芯片、精密器件、新能源电池、新型显示器件、仪器仪表、航空发动机、工业机器人等关键基础领域，在关键环节精准“补位”“卡位”，有力保障了产业链供应链安全稳定。例如，有集群瞄准显示器件产业链，聚集模组生产、偏光片、印刷电路、玻璃盖板等上下游企业，为华为、京东方、小米等龙头企业供货，发展成为全球手机、平板等模组的重要供应中心；有集群围绕航空产业链形成涵盖航空发动机、精密元器件、基础材料及整机研发、制造、修理、服务为核心的产业生态，并与“一带一路”沿线国家开展了多项合作；有集群围绕重点产品锂离子电池的核心环节，将主导产业分别定位在锂电材料、锂离子电池、锂电池生产装备、储能电站，在保障我国锂离子电池产业链完整性和安全性中发挥了重要作用。

三是区域经济贡献度不断提高。尽管受到宏观经济形势走弱的影响，集群仍保持了较高速度的增长，主导产业均为所在县（区、市）的支柱性产业，对集群产值贡献率达87%，在推动区域经济发展中发挥了重要作用。例如，河北省清河县羊绒及制品产业集群2021 年营业收入约为317 亿元，从业人员79200 人，占清河县营业收入的47.9%，从业人员的51.3%[5]，对于提升地方经济收入和就业承载力发挥了重要作用。

三、中小企业特色产业集群发展经验

首批集群能够在优质中小企业培育和促进区域经济发展等方面取得亮眼成绩，离不开不断提升创新能力、推动数字化和绿色化转型、扩大开放合作和建设完善公共服务平台四大措施。

（一）坚持创新驱动

首批集群不断优化创新机制，通过制定主导产业技术路线，形成技术难点清单或创新项目库来指导集群创新，并运用“揭榜挂帅”“赛马”或众创众包等激励机制，激发企业创新积极性。另外，首批集群围绕主导产业，稳步推进产学研用协同创新，高水平创新平台、创新联盟、企业创新中心等如雨后春笋，快速涌现，显著提升了创新资源利用和创新成果转化应用效率。

（二）推动数字化和绿色化转型

集群不断提高数字化共性解决方案开发和诊断、两化融合管理体系建设评估、智能制造能力成熟度评估或数据管理能力成熟度评估等服务覆盖率，不断完善绿色低碳公共服务，绿色制造系统解决方案、节能诊断与服务、清洁生产水平评价服务、节能系统建设运营服务和碳排放、碳足迹核算服务等逐渐走入集群，为企业所熟知和享用。

（三）扩大开放合作

集群与重点产业的“链主”企业积极对接合作，大部分集群与其建立了长期稳定的合作关系，带动集群做强主导产业，做大产业规模，提升发展质量。集群不断开拓国际市场，加强国际合作，通过参加中国国际中小企业博览会等展会类活动、主办承办产业国际研讨会或技术交流会等方式，为集群内中小企业提供了相对广泛的国际合作通道，有力支撑了高水平“引进来”“走出去”。

（四）建设完善公共服务平台

集群不断加快高水平公共服务平台建设，加强对国家级和省级中小企业公共服务示范平台的引进和建设，超过七成的集群建设或引入了国家级中小企业公共服务示范平台，带动集群公共服务网络和服务体系的不断优化。同时，集群公共服务内容更趋丰富，除信息服务、人员培训等基本服务外，越来越多的集群开始打造创业辅导、创新支持、投融资、管理咨询和政策宣贯等全栈服务能力。

四、中小企业特色产业集群存在的主要问题

尽管中小企业特色产业集群取得了卓有成效的成绩，但经过调研发现，集群在做强主导产业、深化产业协作、加快转型升级、完善治理服务等方面还任重道远。

（一）主导产业优势仍需进一步提升

由于集群产业规划定位不清、急于创造吸睛点、主导产业优势尚未凸显，导致部分集群将主导产业范围延展过大，产业边界模糊不清。例如，一些集群的主导产业扎堆聚焦在数字经济、新材料、高端装备等热点领域，在产业定位时不注重产业之间的联系，企业间关联度小，产业链上下游协作不够紧密，聚而不群的现象仍然存在。另外，集群品牌建设工作缺乏统筹，普遍缺少“拳头产品”。

（二）产业协作有待深化

尽管集群大多与龙头企业建立了稳定合作关系，但与先进制造业集群、国家新型工业化产业示范基地等的合作较少，重点产业专业化配套能力仍有较大提升空间。部分集群未对企业“引进来”“走出去”需求开展有效服务。同时，国际合作形式和内容不够丰富，设立境外分支机构、与境外产业园区合作等的集群较少。

（三）数字化、绿色化转型有待加快

虽然大多数集群为企业提供了各类数字化解决方案服务，但企业的数字化成果并不突出，集群工业互联网平台普及率和企业上云比例均较低。绿色化转型方面，集群绿色低碳公共基础设施和绿色低碳服务普及率不高，且部分集群目前未能掌握二氧化碳排放情况。

（四）治理服务体系亟需优化

从国家层面上看，目前对中小企业特色产业集群发展的引导、监测和支持力度有待提高，集群发展路径研究仍需深化。从地方层面看，首批集群大多依托所在地的中小企业主管部门成立集群发展促进机构，专业化、市场化程度不高，因此，在集群运营管理过程中往往存在与产业贴合度不够、市场敏感度不足、公共服务适用性较低等问题。

（五）区域资源配置有待进一步平衡

首批集群中，东部46 个、中部24 个、西部30 个，东部区域集群发展成效更为突出。原因在于，国家级创新和公共服务等资源的区域配置存在较大差距，东部集群建设国家级制造业创新中心、国家级创新平台、国家级中小企业公共服务示范平台的比例明显高于中西部集群。此外，东部集群主导产业多定位在新兴领域，致使集群专利等创新表现有所不同，创新成果更为突出。

五、促进中小企业特色产业集群高质量发展的建议

集群发展离不开加大央地协同、加强政企协调，未来集群发展仍需聚焦以下四项工作。

一是做好集群政策引导，加大资金支持力度。一方面，要加快出台促进集群发展的指导性文件，支持地方因地制宜制定本地促进集群发展的专项政策，不断提高集群支持政策的系统性和精准性，并且要建立集群跟踪监测体系，定期发布集群运行数据，研究编制集群发展指数，为制定集群扶持政策提供支撑。另一方面，要加大集群发展资金投入，支持集群加强优质中小企业培育、产业技术创新、产业链强链补链、治理服务能力等。

二是支持集群深耕主导产业，提高主导产业竞争力。首先，引导集群围绕主导产业编制产业链图谱，精准定位主攻方向，推动中小企业与“链主”企业、先进制造业产业集群等形成产业互补、功能错位、分工合理的稳定共生关系，完善产业链利益共享机制，提升主导产业竞争力。其次，鼓励集群实施优质企业倍增计划，从主导产业企业中遴选优质企业，形成优质企业“蓄水池”，打造优质企业梯度培育体系。支持各级政府面向集群提供“专精特新企业直通车”、“一对一”服务专员、“融资授信企业白名单”、优质企业经营管理人才培训等服务，加快优质企业培育。最后，编发集群典型案例集，在细分领域打造“小而美、专而强”的集群代表。组织开展行业比武，推介集群优秀产品。通过“中国品牌日”“中国国际中小企业博览会”等宣传集群品牌，不断提高集群影响力。

三是加强集群国际合作，促进高水平“引进来”“走出去”。首先，支持集群与先进制造业集群和产业链“链主”企业合作，通过共建海外园区、离岸孵化基地、集群海外事业部、海外仓等方式布局海外，促进贸易便利化，加强产能合作和产业链投资，全面畅通产业链供应链循环。其次，加大央地协同，搭建中小企业特色产业集群与中外中小企业合作区合作平台，引导有条件的特色产业集群同步建设中外中小企业合作区，促进集群间共同开拓市场、共享资源要素。最后，支持集群结合主导产业特色和地方文化，举办国际产业论坛、峰会、博览会、大赛等活动，在适当条件下，有序对接“一带一路”倡议、APEC、RCEP 等国际合作框架，面向全球客户大力发展产业旅游、线上体验等新兴业态，提升集群国际知名度。

四是推进数字化和绿色化转型，丰富集群发展底色。首先，开展集群数字化转型路径研究，定期编制发布集群数字化转型白皮书和典型案例集，在细分领域打造集群数字化转型代表。其次，发挥集群“链主”企业引领作用，开展集群数字化基础设施与解决方案建设，以链上“专精特新”企业为重点，探索共生、互补、互利的数字化合作模式。再次，鼓励工业互联网进园区、智能制造进园区等活动走进中小企业集群，提供企业数字化转型诊断咨询、解决方案供需对接等服务。最后，支持集群引入工业节能与绿色发展评价中心、绿色制造系统解决方案供应商、节能服务机构，提供绿色评价、企业诊断、合同能源管理、节能系统建设运营等服务。

五是完善集群治理体系，增强集群服务能力。首先，加强集群发展促进机构能力建设，组建全国中小企业特色产业集群发展促进机构联盟，分享经验、共享资源，促进联盟成员合作交流，更好地服务集群功能提升。其次，引导各级中小企业公共服务示范平台、小型微型企业创业创新示范基地和创新创业特色载体等下沉服务资源，与集群共同打造集群公共服务网络，提高金融支持、人才引育、市场拓展、创业创新、产业链供需对接等与“纾困”和“培优”紧密相关的服务质量。最后，以政府购买、业务补贴、服务券等方式支持集群管理运营机构提高服务能力，完善服务机构绩效考核体系，提升公共资金使用效率。