引领改革之风 强化金融创新——从再保险和金融风险监管角度看上海自贸试验区十年的改革与发展历程

林雪涵 华东政法大学经济法学院

一、前言

金融是国家经济的血脉、现代经济的核心，国家金融体系的稳健运行是关系国家经济安全的全局性问题，因而金融体系的安全稳定对国家经济高质量发展具有重要的战略意义。当今世界正面临“百年未有之大变局”，全球金融系统也不例外。近年来，全球负债过高、资产价格风险增加、金融危机多发、世界性通胀压力增大、世界地缘政治冲突迭起等问题交织，对全球金融安全产生诸多挑战。

随着国际金融体系的关联性提升，金融全球化趋势不可避免，金融风险在国际范围内的传播性愈发显著。保险被认为是风险分散的重要途径，随着保险资金运用的广度和深度增加，保险业在金融体系内的稳定作用也逐渐提升。再保险作为保险的保险，有保险业的“安全阀”和保险市场的“调控器”之称，对于国际化风险的分散具有重要意义。

自2013年以来，上海自贸试验区以及临港新片区相继设立。十年来，上海在金融改革、金融开放领域先行先试，探索出一批可复制可推广的“上海经验”。2023年6月，国家金融监督管理总局、上海市人民政府共同宣布上海再保险“国际板”正式启动。上海自贸试验区作为金融开放的先行者，通过建设上海国际再保险中心并将其深度融入到金融开放进程中，对试验区内的金融风险进行有效防范。在此过程中，试验区内的再保险监管以及金融监管需要与时俱进，沐改革之风，行开拓之路，进一步先行先试，积极探索，不断创新，走出一条新路。

二、回望我国自由贸易试验区发展的十年历史

（一）自由贸易试验区总体概述

2012 年，党的十八大提出，要全面提高开放型经济水平，必须实行更加积极主动的开放战略，自此加速了我国建设自由贸易试验区的进程。2013年9月18日，国务院下发《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》。同年9 月29 日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌，这是我国设立的首个自由贸易试验区，开启了自由贸易试验区建设的新步伐，是党的十八大以来实行更加积极主动的开放战略的标志性事件。

2015 年12 月，国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（以下简称《意见》），这是我国开启自由贸易区建设以来的首个战略性、综合性文件。《意见》明确指出，“继续深化自由贸易试验区试点”，鼓励大胆试验，大胆突破。2017 年，党的十九大进一步提出，要推动形成全面开放新格局，“推动建设开放型世界经济”，自由贸易试验区的建设是在践行改革开放政策。

目前，我国已先后在上海、广东、天津、重庆、北京等21个省市分别设立了自由贸易试验区，逐渐形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放新态势。

2023 年是我国开启自贸试验区建设征程以来的第十年，也是关键的一年。十年来，我国自贸试验区的建设有所成就，成功的改革试点经验逐步在全国推广。自2013年设立中国（上海）自由贸易试验区以来，国务院于2014年出台《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，这是我国首个关于自由贸易试验区改革试点工作经验推广的通知，随着此后自由贸易试验区建设的逐步深入，在各个自由贸易试验区实践中形成的一些可复制的改革经验也得到广泛推广和宣传。在此期间，国务院相继发布不同批次的改革试点经验复制推广工作的通知，至2023 年6 月24 日，该类通知已经发布到第七批次。可见，这些年来，无论是自贸试验区的建设工作，还是自贸试验区改革试点经验的复制推广工作，都在稳健中推进。

然而，我国自贸试验区的发展面临着巨大的外部环境压力，世界经济增长趋于下滑、逆全球化思潮涌动以及俄乌冲突都对世界贸易产生极大的冲击（裴长洪，2023）。在受到国际政治、经济形势双重影响的今天，自贸试验区的改革与发展面临新的机遇与挑战。党的二十大报告明确提出：“实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。”这意味着即使面对纷繁复杂的国际政治、经济形势，我国仍然坚持互利共赢的开放战略，坚持推进自由贸易试验区建设，深入推进高水平制度型开放政策不变。

2023年6月1日，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施的通知》，对部分自由贸易试验区和自由贸易港提出了更高标准的开放要求，这是加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的又一重要举措。

（二）中国（上海）自由贸易试验区发展历程

如上所述，我国自由贸易试验区的建设始于上海。2013年设立之初，其范围只是涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域。2015 年4月，国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，决定将上海自由贸易试验区范围进一步扩大，新增范围包括陆家嘴金融片区、金桥开发片区以及张江高科技片区。2019年7月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，决定在上海临港设立上海自由贸易试验区新片区。

上海作为自由贸易试验区的先行者，应当肩负起改革开放排头兵的重任。在自由贸易试验区推进的十年历程中，上海有效利用自身发展的区位条件和政策优势，在金融改革开放领域大胆先行先试，成为全国经济增长的重要引擎。自上海自贸试验区设立后，中国人民银行于2013年12月出台《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，于2015 年10 月会同原中国保监会、上海市人民政府等共同制定《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》，之后又在2020年2月与原中国银保监会、上海市人民政府等联合发布《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》。由此可见，中国人民银行、金融监管部门和上海市人民政府共同为上海自贸试验区的金融创新、金融开放提供倾斜性支持政策，同时，也对上海自贸试验区的金融开放创新提出了“服务实体经济高质量发展、深化金融体制机制改革以及防范系统性金融风险”的更高要求。

上海自贸试验区围绕上述文件，结合自身特点和优势，在自贸试验区内着力深化金融领域开放创新，联动上海国际金融中心建设，深化对内金融改革，扩大对外金融开放，十年来，始终在金融领域发挥先行先试的模范引领作用。回望上海自由贸易试验区发展的十年，可谓不忘初心、牢记使命，以逢山开路、遇水架桥的开拓精神，实现了从“赶上时代”到“引领时代”的伟大跨越。

三、上海再保险“国际板”启动及国际化服务能力的提升

2021 年4 月，《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》发布，其中提及“发挥上海保险交易所积极作用，打造国际一流再保险中心”。2021年8月，原中国银保监会和上海市人民政府发布的《关于推进上海国际再保险中心建设的指导意见》明确提出，“支持在自贸试验区临港新片区开展跨境再保险交易试点”。

2023年6月8日，第十四届陆家嘴论坛在沪开幕，主题为“全球金融开放与合作：引导经济复苏的新动力”。上海市委书记陈吉宁表示，要努力把上海国际金融中心建设成为金融与科技融合创新的引领者、服务绿色低碳转型的示范样板、金融风险管理与压力测试的试验区。开幕式上，《关于加快推进上海国际再保险中心建设的实施细则》正式发布，旨在支持各类保险机构、再保险机构在上海国际再保险中心设立再保险运营中心，在临港新片区打造国际化的再保险功能区，吸引各地再保险资源在临港新片区集中。

2023 年8 月，国家金融监督管理总局官网发布的批复信息显示，7 家财险公司获批设立上海再保险运营中心，并准予开业。自此，上海国际再保险中心正式进入自贸试验区发展轨道，将深度融入自贸试验区金融开放，其发展目标是成为临港新片区乃至全国、全球金融风险防范的重要保障。

再保险对于保险市场而言，市场份额相对较小，但是作为保险业的“安全阀”和保险市场的“调控器”，其对于国际化风险分散具有重要意义，再保险市场的稳健运行对于金融体系的安全和稳定以及金融服务实体经济的能力有着不可忽视的重要作用。有学者对中国再保险市场演变规律进行分析研究后指出，我国再保险市场起步于2001 年，至2008 年初具规模，至今规模愈发庞大，形成了相对集中的市场结构，保险公司之间的联系愈发紧密（牛晓健、吴新梅，2019）。再保险不仅具有内部分散风险作用，也可能具有外部风险传导效应，为了有效发挥再保险对金融风险的防范、控制作用，同时保持再保险市场稳健运行，金融监管部门应当进行适当的引导和监管。

第一，建立与国际接轨的再保险监管规则体系。规范再保险业务的基础性市场机制，包括市场准入、退出机制以及业务运营监管机制，借鉴国际再保险发达市场的成熟再保险监管机制，在制度层面与国际接轨，提升再保险领域的制度型开放。建立系统性、强制性的信用风险保障机制（周延礼，2022），降低在我国境内设立再保险分支机构的经营成本，增加我国境内的再保险分支机构设立需求，在上海国际再保险中心集聚境内境外优秀的再保险机构、再保险业务、再保险人才，打造连接国内外再保险市场的国际再保险功能区。同时，对境内外再保险机构实施同地位的监管政策，优化再保险营商环境，扭转我国长期以来存在的再保险业务逆差，推进金融开放、维护金融稳定、保障金融安全。

第二，支持再保险创新，提升对再保险科技的监管能力。保险科技为保险机构进行风险管理提供更为充足的数据和工具，也为保险业的高质量发展提供更多空间（完颜瑞云、锁凌燕，2019）。上海自贸试验区以及临港新片区作为制度创新的试验田，再保险机构应当在自贸试验区内对再保险产品创新进行先行先试；再保险监管机构应当将再保险创新纳入监管体制，注重对再保险新产品的监管模式创新，探索兼顾再保险发展与金融风险防范的监管模式，激发试验区内再保险市场活力。

我国拥有全球第二大的保险市场，这为我国再保险业的发展提供了坚实的基础，当下更应当以上海国际再保险中心建设为契机，抓住全球再保险重新布局的窗口期，全面提升我国再保险业的承保能力和风险管理能力。除了监管层对再保险机构、再保险行为、再保险市场采取风险监管措施，在金融风险管理实践中，仍需要各类市场参与者共同探索更有效的风险管理机制，上海国际再保险中心也有待各类参与主体共同建设，直保公司、再保险公司、再保险经纪公司等都可能成为再保险市场以及金融体系风险管理机制的有机组成部分。

随着国际国内再保险市场的深度合作，再保险领域的竞争愈发激烈，国内再保险公司应当从提升自我承保能力、技术和研发水平、管理效率和服务水平等方面入手，提高其在再保险领域的竞争能力（史鑫蕊，2012），提高再保险市场服务实体经济的能力，提高再保险国际化服务能力。成熟的再保险市场以及金融体系需要再保险市场的各类参与主体共同发挥作用、共同建设。

四、自贸试验区金融风险监管政策

（一）自贸试验区对金融风险的测试作用

为了应对经济局势变化，西方国家中央银行正试图通过不断加息来抑制大幅度的通胀率，由此引发破产潮，诸如瑞士信贷银行、美国硅谷银行等破产危机接连发生，这都预示着全球金融市场极不稳定。当前，由于金融业的市场化改革、金融技术进步以及金融创新，金融发展的地域限制逐渐减少，全球性金融市场和国际化的金融机构逐步发展壮大（陈启清，2008）。

一方面，随着金融全球化进一步深化，各国金融系统联系紧密，形成愈发完整的全球金融网络。但随之而来的是金融风险的全球化，任何一环的崩盘，都有可能导致更为剧烈的全球性金融风险事件，由此引起的市场恐慌情绪可能会蔓延至全球，给全球金融系统的安全造成威胁。另一方面，随着我国金融对外开放程度和利率市场化程度的提升，我国金融系统与全球金融系统进一步接轨，我国系统性金融风险的溢入程度随之增加，全球经济政策的不确定性将会显著增加我国的系统性金融风险（郑天歌、豆振江，2023）。显然，全球性的金融风险事件给我国新时代的金融安全带来了更为严峻的挑战。

中国（上海）自由贸易试验区作为我国全面深化改革开放的试验田，发挥自身特长，在贸易便利化、投资自由化、金融开放、政府职能转变等领域先行先试，成为我国在金融领域实行改革开放的重要载体。2013年，国务院在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中提出，要深化金融领域的开放创新，加快金融制度创新，建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制，增强金融服务功能；上海自贸试验区扩容后，国务院于2015 年在《关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》中再度提出，要加大金融创新开放力度，加强与上海国际金融中心建设的联动；在此基础上，国务院于2017 年3 月30日在《关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》中，对标国际标准作出了新的决策部署，强调要进一步深化金融开放创新，加强与上海国际金融中心建设的联动，加快构建面向国际的金融市场体系，建设人民币全球服务体系，有序推进资本项目可兑换试点。加快建立金融监管协调机制，提升金融监管能力，防范金融风险。

在自贸试验区金融领域与国际市场全面对接之前，金融领域的风险管控机制必须充分完善。金融风险由许多复杂的经济因素共同构成，存在不确定性，加之金融领域本身一直处于快速的创新与发展中，原有的监管政策通常无法及时适应新的金融行为和金融市场，上海自贸试验区通过对金融监管等政策进行充分的压力测试，在小范围内先行探索可能发生的未知的系统性金融风险，提升系统性金融风险的可预见性，确保守住不发生全国乃至全球范围内的系统性金融风险的底线，实现金融领域的有序开放，为更高水平的开放型经济提供安全、稳定的环境。在自贸试验区内实施的金融监管政策和制度，在进行充分的压力测试后，对于部分切实有效防范系统性金融风险、鼓励金融创新、促进金融发展的做法和经验，经过必要论证后可以在全国范围内复制、推广，这对于实现金融领域的高水平对外开放具有重要意义。

自贸试验区在试点金融领域的新制度、新政策时，既要注重提升金融领域的开放效率，又要守住金融领域的安全底线，在强化上海自贸试验区在金融领域开放探索职能的同时，严格把控金融开放风险，牢记安全发展是经济高质量发展的底线。

（二）金融全球化视角下的自贸试验区金融监管政策选择

在金融全球化的过程中，随着各国银行等金融机构跨国业务的扩展，它们之间因为更频繁、更广泛的交易关系或业务联系形成更为紧密的全球性金融体系，一旦一家甚至几家国际性金融机构出现问题，引起的连锁反应很可能导致全球性的金融危机。

随着金融全球化的发展，金融资本逐渐脱离实体经济，新的金融衍生工具在原有金融工具基础上层层叠加，金融资本逐步虚化，导致全球产业空心化以及经济泡沫化，虚拟经济的疯狂扩张使全球经济处于严重的系统性金融风险之中；加之当前金融保护主义势头上升，逆全球化浪潮蔓延，大国之间战略竞争加剧，国与国之间的对抗性持续增强（张发林、姚远，2021），全球金融体系面临的不确定性也随之增加。

在金融全球化进程中，随之而来的是金融风险的全球化，暗藏着影响力更为广泛、后果更为严重的全球系统性金融风险。金融全球化是经济全球化的重要组成部分（巫文勇，2021），自贸试验区的建设作为我国坚持全方位对外开放、主动引领经济全球化健康发展的重要举措，其存在的意义本身就是为了推进经济全球化。上海自贸试验区临港新片区作为在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放的新片区，将进一步深度融入经济全球化的浪潮，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。在全球化条件下，临港新片区与国际进一步接轨，对接国际高标准，同时也使其与国际金融风险的接触面更宽泛，国际金融风险产生的概率以及影响也将更大。因此，为守住不发生系统性金融风险的底线，有必要从金融全球化视角对自贸试验区的金融监管政策进行考量。

在金融全球化的大环境下，金融风险的全球化不可避免。在顺应金融全球化趋势、坚持扩大金融对外开放政策的前提下，自贸试验区金融监管机构如何制定更有效的金融监管政策，对自贸试验区内的金融风险管理乃至全国范围内的金融风险管理都具有重要意义。

第一，当前金融规则的国别化以及强有力的全球性监管机构缺失，全球金融环境难以得到强制性的治理，因此，为应对金融全球化带来的金融风险全球化，首要问题是解决金融全球化与金融监管国别化、分散化之间的矛盾。在国务院印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》部署下，上海自贸试验区应着眼于国际金融监管合作，探索合适的监管合作模式，借鉴国际成熟的金融监管规则，对接国际高标准金融监管制度，推进金融领域的制度型开放，注重自贸试验区内金融监管政策与国际金融监管政策有效衔接。

第二，在金融创新势头迅猛的当下，金融创新与金融风险呈螺旋式关系（顾海峰、张亚楠，2018）。尤其是在互联网金融野蛮生长的时代，金融风险加速聚集、扩散，必须适配以更先进的监管理念、更高效的信息共享机制以及监管主体间的合作联动机制（许多奇，2018），对自贸试验区的金融风险进行有效把控，进而为全国范围内的金融风险防范提供可复制可推广的经验。在大力支持自贸试验区内的金融机构进行金融创新的前提下，将自贸试验区内的全部金融创新活动纳入监管体制，同时注重把握对金融创新活动的监管力度，使自贸试验区内金融机构的金融创新活动在合理的监管体制下得到健康、有序发展，使其更好地服务试验区内的实体经济，着力促进金融发展与实体经济发展的良性循环，避免过度金融创新导致经济虚拟化。

第三，随着保险业的不断发展，保险业在金融领域的重要性愈发突出，成为各国金融体系的重要组成部分（李玉泉，2020），而再保险被称为保险的保险，能够在原有保险公司提供保险业务的基础上进一步分散风险，以风险管理为核心的再保险对维护国家经济安全、防范和化解全球金融风险有重要意义。在自贸试验区内，实施对标国际的再保险监管制度，打造国际领先的营商环境，吸引境内外再保险机构、业务、人才集中入驻，打造国际再保险功能区，为自贸试验区提供高效、有力的金融风险防范保障，也是自贸试验区应对金融全球化、防范和化解金融风险的重要路径。

五、结语

近年来，我国经济已经由高速增长转向高质量发展，推动经济高质量发展也是我国自由贸易试验区建设过程中的主题。在强调经济高质量发展的新阶段，应当确保国民经济发展具有安全性、稳定性、高效性和协调性等特征，其中安全性是经济高质量发展的底线和核心（舒展、范秋玲，2023）。

为了确保我国在对外开放促进经济高质量发展过程中的安全性，在通过自由贸易试验区不断全面深化改革开放、探索高水平对外开放的进程中，坚守国家安全底线，也是我国十年来自由贸易试验区改革开放的基本经验之一。金融开放作为我国自由贸易试验区的基本职能之一，其安全性更是不可忽视。安全稳定、高质量的金融体系是经济高质量发展的保障。党的二十大报告强调，“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。防范系统性金融风险是我国金融开放过程中的底线。当代金融风险的系统性、复杂性使得对金融风险的防控需要政府、社会、市场等机制协同完成（靳文辉，2021）。笔者认为，再保险能够为防范系统性金融风险提供重要保障，在上海自贸试验区以及临港新片区内打造国际化的再保险中心，无疑是符合经济全球化趋势、符合我国金融开放目标的重要举措。

在探索自贸试验区内金融监管模式的过程中，我们既要探索规则型开放模式，注重自贸区内金融监管政策与国际金融监管规则的有效衔接，又要充分注意金融开放、金融创新可能引起的金融风险，探寻金融开放与金融安全之间的平衡点，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。