推进城镇污水垃圾治理体系和治理能力现代化

陈 曦

城镇污水垃圾治理是生态环境保护的重要内容，对促进绿色低碳发展、改善城镇人居环境、保障人民健康安全意义重大。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视城镇污水垃圾治理工作，统筹部署打好污染防治攻坚战，协同推进打好碧水保卫战、黑臭水体整治攻坚战等标志性战役，并在全国地级以上城市全面开展生活垃圾分类，城乡建设领域污水垃圾治理工作取得了历史性成就。作为一项系统性工程，城镇生活污水垃圾治理既包括对直接排放的污水、垃圾进行处理，也包括对其处理过程中产生的污泥、渗滤液、焚烧飞灰等进行处置，还涉及污水管网、垃圾收运等体系建设。江苏位于长江中下游，经济发达，人口众多，城镇化率高，城镇生活污水垃圾排放量巨大。据统计，2021 年全省生活垃圾清运量接近2 800 万吨，城镇污水排放量接近60 亿吨，产生焚烧飞灰近100 万吨，城镇污水厂污泥超过400万吨。城镇污水垃圾及其处理中产生的废物如果处理不当，轻则破坏生态环境，重则引发安全事故，不仅威胁着人民群众身体健康和生命安全，而且影响着城市的可持续发展。

一、江苏城镇污水垃圾治理所取得的显著成效

近年来，江苏认真贯彻落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院部署全面加强城镇污水垃圾处理工作，省委、省政府将城镇污水垃圾处理工作纳入“两减六治三提升”专项行动、打好污染防治攻坚战、环境基础设施建设、长江经济带污染治理“4+1”工程等重要工作部署，并作为主要任务统筹推进，着力补短板强弱项，全省城镇污水垃圾处理能力、运行质效显著提升，为实现生态环境高水平保护、促进经济社会高质量发展提供了有力支撑。

污水垃圾收集体系逐步健全。污水垃圾有效收集，是实现污水垃圾处理的前提。“十三五”期间，全省扎实推进排水管网普查、检测修复和建设工作，城市排水管网普查工作基本完成，管网检测修复工作稳步推进，共新建污水管网1.3 万公里；城市建成区雨污分流改造加快推进，累计完成市政道路雨污分流管网改造工程3 780 公里，城市生活污水集中收集率超过70%。在健全完善“组保洁、村收集、镇运转、县（市）处理”的城乡统筹生活垃圾收运处理体系的基础上，全面推进生活垃圾分类，推进生活垃圾转运站升级改造，推动各地加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾分类处理体系。“十三五”期间，全省累计建成垃圾分类达标小区4 330 个，建成运行大件家具拆解和可回收物分拣中心284 座、各类转运站2 236 座，全省农村生活垃圾集中收运率超过99%。

污水垃圾处理设施能力大幅提升。污水垃圾处理基础设施建设，是加强城镇污水垃圾治理的基础保障。“十三五”以来，全省扎实推进城镇污水垃圾处理设施建设，加快构建能力充足、设施配套的终端处理设施体系，城镇污水处理按照“推进污水管网全覆盖，持续提高污水收集效能”的目标，重点推进污水处理设施提质增效。生活垃圾处理按照“城乡统筹、区域统筹、全量焚烧”的目标，重点推进生活垃圾焚烧设施建设。截至“十三五”末，全省累计建成城镇生活污水处理厂915 座，日处理能力1 990万立方米；生活垃圾处理设施总量达到103 座，日处理能力约10 万吨。在全国率先构建生活垃圾、餐厨废弃物、建筑垃圾等“大分流”处理体系，餐厨废弃物处理设施日处理能力达7 580 吨，规模化建筑垃圾资源化利用设施年处理能力达3 500 万吨。全省城镇污水处理厂平均运行负荷率达74.8%，城市（县域）污水处理率达96.4%，建制镇污水处理率达85.3%，城镇生活垃圾无害化处理率连续多年达100%，城乡生活垃圾无害化处理率超过99%。（详见图1）

图1 “十三五”期间全省城镇污水垃圾处理能力增长情况

突出环境问题整治取得显著成效。以中央生态环境督察和突出环境问题整改为契机，组织开展非正规垃圾堆放点、城镇黑臭水体、垃圾填埋场积存渗滤液等突出环境问题整治，加快消除环境隐患。“十三五”期间，全省累计整治城市黑臭水体542处，整治长度1 000 余公里，整治河道两侧排水口5 000 多个，铺设截污管道800 多公里，建设改造沿岸绿化和滨水空间300 万平方米以上；累计整治168 处非正规垃圾（生活、建筑垃圾）堆放点，消除垃圾填埋场积存渗滤液超100 万吨，南京、南通、连云港、句容等地库容已满的生活垃圾填埋场实施了规范封场和生态修复工程。城镇人居环境质量得到显著改善，整治效果得到人民群众广泛认可。

污水垃圾处理设施提标改造深入推进。深入实施污水垃圾处理设施提标改造工作，提高运行效率，促进减污降碳。“十三五”期间，全省城镇污水处理厂完成提标改造规模1 200 万立方米/日，城市污水处理厂全部达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918）一级A 标准；太湖流域城镇污水处理厂全面执行《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》（DB 32/1072-2018）要求。全面推动生活垃圾处理方式由卫生填埋向绿色焚烧转变，全省建成运行的垃圾焚烧厂达63 座，日焚烧处理能力约8.27 万吨，2021 年全省垃圾焚烧处理量占比达94.3%，位于全国前列；积极推进循环经济产业园建设，推动既有生活垃圾焚烧设施实施超低排放改造，基本淘汰流化床工艺的垃圾焚烧厂，全省焚烧厂中达到国家AAA 标准的有8 座，达到国家AA 标准的有22 座。

二、全省城镇污水垃圾治理存在的问题短板

尽管江苏近年来城镇污水垃圾治理工作取得了显著成效，但调研发现，全省城镇污水垃圾从收集运输到处理环节还存在一些短板弱项，防止突出环境问题回潮反弹的基础还不牢固，促进行业高质量发展的政策措施有待健全，政府企业公众各尽其责、全民共治的共建共享格局尚未完全形成。

污水垃圾收集体系有待加快完善。部分城市污水管网存在短板，雨污分流不彻底，部分污水处理厂进水浓度低，部分城市管网养护不足、污水收集效能不高。调研发现，苏中、苏北地区大部分城市污水收集管网还不健全，少数城市仍存在污水直排现象；生活垃圾分类精细化管理程度不高，分类投放、分类收集、分类运输、分类处理各环节衔接不畅，存在能力不匹配、收运不及时、处置不规范等问题。

部分城市污水垃圾处理能力存在短板。部分城市污水垃圾处理能力不足，存在污水直排、垃圾跨区域处置现象，个别城市生活垃圾仍需填埋处置。部分乡镇污水管网建设滞后，设施运行效率不高。随着生活垃圾分类工作的持续推进，厨余垃圾处理能力短板问题逐步显现。城市建筑垃圾处置存在不规范和装修垃圾处置能力不足问题，城镇污水处理厂污泥处置社会依赖性较强，垃圾焚烧飞灰处置以填埋为主，资源化利用率相对较低。

突出环境问题整治长效巩固有待加强。城市水环境质量仍需改善提升，部分城市河道水动力不足，生态岸线比例不高；断头浜、箱涵等治理难度大，合流溢流污染和城市面源污染控制有待加强，水环境治理成效有待巩固提升，与“清水绿岸、鱼翔浅底”的美好愿景仍有差距。不少垃圾填埋场库容已满，亟待实施规范封场和生态修复，从根本上减少填埋气排放和渗滤液产生。

政策措施有待进一步建立健全。污水垃圾处理长效机制尚未建立，绝大多数地方尚未推出覆盖成本的收费政策，市场调节、价格机制无法发挥有效作用，厨余垃圾处理主要依赖财政补贴，财政兜底压力不断增大。调研发现，厨余垃圾资源化产品、污水资源化利用等缺乏相关质量标准，缺少推广使用的政策支持措施，尚未探索形成完整可持续的运行模式。

共建共享治理格局尚未形成。调研发现，城镇生活污水垃圾主要依靠政府推动，采取末端污染治理的手段，企业主动承担环境治理主体责任、公众自觉践行绿色生活方式的共建共享治污格局尚未形成。如农贸市场、小餐饮、夜排档、理发店、洗浴、洗车场、洗衣店、小诊所等排水户，存在管网私搭乱接、污水乱排直排等行为；限塑禁塑、反对食品浪费、限制过度包装等生活垃圾源头减量措施尚未得到有效落实；城镇居民节约用水、生活垃圾分类等良好习惯尚未养成。

三、推进城镇污水垃圾治理体系和治理能力现代化的对策与建议

城镇污水垃圾治理，一头连着治污，一头连着降碳，是现代化环境治理体系的重要方面，需要进一步提高站位、科学谋划、整体推进，加强科学治理、源头治理、系统治理。针对当前城镇污水垃圾处理工作存在的主要问题，应着力在收集体系健全完善、处理能力增量提质、利用方式深化转变等方面下功夫、求实效，不断完善政策保障措施，加快构建共建共治共享治理格局。推动实现城镇污水垃圾处理全覆盖、全收集、全处理，全面提升城镇污水垃圾治理体系和治理能力现代化水平，为人民群众留住更多清水绿岸、鱼翔浅底、鸟语花香、田园风光，助力美丽江苏建设。

坚持高站位，持续完善工作机制。严格贯彻落实深入打好污染防治攻坚战部署要求，将城镇污水垃圾治理工作继续摆在突出位置，强化城市人民政府主体责任，明确部门职责分工，加强部门协调联动，完善政府主导、部门配合、社会多方参与的城镇污水垃圾处理体制。加强污水垃圾源头治理，持续加大宣传力度，充分利用世界水日、世界环境日等时间节点，组织形式多样的主题宣传活动，大力宣传垃圾分类、节约用水等绿色低碳的生活理念和生活方式，营造人人参与、共建共享的良好氛围。推进生活污水垃圾处理设施向公众开放，动员广大群众积极参与美好环境与幸福生活共同缔造活动，形成共建共治共享的污水垃圾治理新格局。

围绕中心，服务区域发展大局。围绕国家重大战略和重要部署，坚持生态优先绿色发展，从全局谋划一域，为构建新发展格局贡献积极力量。坚持共抓大保护、不搞大开发，扎实推进长江经济带“4+1”工程中的城镇污水垃圾治理工程，针对长江、太湖、京杭大运河、南水北调清水走廊等重要敏感区域和环境容量不足地区，实施污水处理差别化精确提标；推动沿江城市全面停止生活垃圾填埋，实现生活垃圾全量焚烧，加强长江经济带船舶污染治理工作，完善船港城垃圾收集转运处理体系，为长江经济带绿色发展贡献力量。扎实推进环太湖城乡有机废弃物处理利用示范区建设，提高有机废弃物无害化处置和综合利用水平，助力长三角生态绿色一体化发展示范区建设。扎实开展岸滩环境整治行动，完善海滩等活动场所垃圾收集转运设施，加强收集处置全过程常态化监管，加快建设美丽海湾。

聚焦全收集，健全污水收集体系。进一步完善城镇污水收集系统，深入推进城镇污水处理提质增效精准攻坚行动，按照“做一片、成一片”的思路，推进城市污水处理提质增效达标区建设。加快补齐污水收集管网短板，重点建设苏北、苏中地区城镇污水收集管网，全面排查整治市政污水管网错接、混接、破损、渗漏等问题，优化布局污水提升泵站和建设模式，建立健全泵站智能标准化管理平台，助力污水应收尽收，持续巩固城市黑臭水体整治成效。持续加强生活垃圾分类体系建设，按照分类投放、分类收集的要求，稳步推进生活垃圾分类达标小区建设，同步建立长效管护机制，建立健全与生活垃圾分类投放收集相匹配的运输网络，合理布局与分类运输要求相适应的转运站点，实现生活垃圾分类收集，防止生活垃圾“先分后混、混装混运”。

聚焦全处理，推进设施增量提质。全面加强污水垃圾处理基础设施建设，积极构建布局合理、能力充足、设施配套、运行高效的现代化基础设施体系。科学评估现有城镇污水垃圾处理设施能力与运行效能，统筹城镇发展和污染治理需求，适度超前规划建设污水垃圾处理设施，与国土空间规划协调保障设施用地。将大数据、云计算、人工智能等前沿技术融入城镇污水垃圾处理领域，强化信息收集、共享、分析、评估及预警，积极推动城市排水管网、污水处理设施、垃圾处理设施等由信息化管理向智慧化管理转变。坚持碳达峰碳中和理念，强化污水垃圾处理工艺环节的节能降耗，加快装备设施标准化、智能化建设，强化设施协同建设与资源循环利用，持续降低碳排放，试点建设一批“概念”污水处理厂、“网红”垃圾焚烧厂，打造环境友好型、邻利型处理设施。加强专业化队伍培训，实现专业化、规模化运营。

聚焦资源化，稳步推进资源化利用。在无害化处理的基础上，进一步拓展资源化利用途径，助力绿色低碳循环发展。积极推进污水资源化利用，以现有污水处理厂为基础，合理布局污水再生利用设施，推广再生水用于生态补水、工业生产和市政杂用等。在污泥减量化、无害化前提下，合理选用成熟可靠的污泥处置技术。推进集各类城市生活类固体废弃物处理设施于一体的循环经济产业园建设，推动既有固体废弃物循环产业园改造升级，鼓励污泥与餐厨垃圾、垃圾焚烧等协同处理。加强生活垃圾资源化利用，统筹推进生活垃圾分类网点和废旧物资回收网点“二网融合”。推进生活垃圾焚烧处理设施建设，就地或就近建设焚烧炉渣资源化利用设施。鼓励填埋气收集和综合利用，加快推进规范封场和生态修复。着力解决好堆肥、沼液、沼渣等产品在农业、林业生产中应用的“梗阻”问题，合理利用厨余垃圾生产生物柴油、沼气、土壤改良剂、生物蛋白等产品。

聚焦高质量，健全政策保障体系。坚持综合施策、源头治理，完善政策体系和体制机制，充分发挥好政府和市场作用，推动污水垃圾处理高质量发展。创新投融资机制，整合多方资源，多渠道吸引各方力量参与城镇污水垃圾处理设施投资、建设和专业化运营管理，省级通过“以奖代补”形式，加大对地方污水垃圾处理设施建设的支持引导，地方政府要加大资金支持和保障力度。加快建立污染者付费的污水垃圾处理收费政策，科学制定污水处理费用标准，并建立动态调整机制；推动县级以上地方人民政府完善生活垃圾处理收费制度，实现按量收费，逐步建立非居民厨余垃圾定额管理和超定额累进加价机制。健全考核激励机制，将城市污水集中收集和垃圾分类治理等目标任务纳入地方相关规划。