湖北省自然保护地保护面临的问题及其对策初探

夏志成

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务，也是党的二十大提出建立人与自然和谐共生的中国式现代化的重要内容。湖北省经过多年努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量、建立美丽湖北方面，发挥了重要作用。但对标构建以国家公园为主体的自然保护地体系新要求，仍存在交叉重叠、多头管理、边界不清、权责不明，保护与发展矛盾突出等问题。

一、面临的突出问题

当前，湖北省自然保护地建设管理中面临的突出问题主要表现在以下方面。

一是法规政策宣传不到位，共抓大保护意识有待增强。有的地方对《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规政策宣传不到位，基层干部群众对相关法规规定知晓度不高，对有关生产经营行为是否违法辨别不清，导致违法建设、生产、经营行为在“不知情”中发生。保护地周边老百姓参与保护的积极性、主动性不高，“共抓大保护”意识需要进一步深入推进。如宣恩县长潭河乡两溪河村在位于七姊妹山自然保护区缓冲区内的非林地上建设扶贫开发项目（酒店、游客服务中心等），完全没有意识到违反了《自然保护区条例》相关规定。社会各界知晓保护地、参与保护地、共建保护地热度不够，共抓大保护的合力形成还需持续加力。

二是思想认识有偏差，保护意识不够强。党的十八大以来，习近平总书记站在全局与战略的高度，以前所未有的力度抓生态文明建设，提出坚持“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”和“共谋全球生态文明建设”等一系列重要理念。然而，由于有的地方和主管部门（包括各级林业主管部门）对习近平生态文明思想学习宣传不够，认识不深，理解不透，落实不到位，尤其是缺乏统筹意识和系统观念，在发展中忽视了对生态的保护。如部分村民为增收致富，在国家级自然保护区部分核心区、缓冲区内毁林种植林下中药材，破坏了自然生态资源，暴露出部分基层干部群众生态保护意识不强，不能正确处理保护与发展的关系，重视眼前经济利益而忽视了长远的生态保护问题。

三是管理机构不健全，履职尽责不到位。目前，湖北省自然保护地管理机构设置不规范、不健全的问题依然存在，导致一些涉及自然保护地的违法行为无人制止、无人觉察、无人查处。如星斗山自然保护区利川片区，与福宝山国有林场大范围重叠，利川片区日常主要由福宝山林场管理机构管理，保护区管理机构介入不足，导致部分居民在自然保护区核心区、缓冲区内毁林种黄连问题失去有效监管，违规经营民宿问题没能得到及时制止。

四是基础工作不扎实，范围边界不清，功能区划不科学。过去，大部分自然保护地的设立是按照自愿性原则由地方申报，地方出于各种考虑（不少是为了争取机构、人员编制和项目资金），划建和申报自然保护地具有一定的盲目性和随意性，以至于将一些城镇建成区、人口密集区域、永久基本农田、合法矿业权、人工商品林等没有特定保护价值的区域划入保护地范围，或者将人为活动频繁区域划入自然保护区核心区和缓冲区，导致大量历史遗留问题和现实矛盾冲突。加之不同类型的保护地由不同部门主管，同一块保护地，有多块不同的牌子，导致保护地间相互交叉重叠、边界不清、权责不明。另外，因机构不健全、经费不落实、工作不到位等方面原因，湖北省相当一部分自然保护地没有开展勘界立标等基础工作，导致范围边界不清，监管手段落后，无法及时发现和纠正涉自然保护地的违法违规行为。如长江生态警示片披露的“湖北洪湖国家级自然保护区长期未进行勘界立标，管理部门仅以洪湖围堤为保护区界进行日常管理”，以及相关酒店项目涉嫌建在自然保护区缓冲区的问题，都是由于基础工作不扎实、范围边界不清晰所致。

五是与人与自然和谐共生还有较大差距。大多数保护地仍然停留在过去抢救性保护的模式上，没能很好地处理保护与利用的关系，绿水青山转化金山银山的路径探索不够。保护区与当地老百姓原本应该是共建共管共赢，和谐共生的关系，但由于保护与利用的关系没能处理好，老百姓自身经济利益发展与条例之间存在矛盾冲突。

六是相关法规制度建设滞后，给执法监管带来一定困惑。我国现行涉及自然保护地的相关法规（《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等），大多出台时间较早，相关法规规定与发展变化的新形势、新要求需及时调整完善。如《自然保护区条例》规定自然保护区核心区、缓冲区内禁止人为活动，而由于历史原因，自然保护区核心区、缓冲区内仍生活着大量居民，其生产生活行为受到较大制约；一些水生生物类保护区核心区、缓冲区，覆盖了长江干流部分区域，正常的船舶航行无法避免，亟待对相关法规规定做出调整完善。法规对自然保护地重点保护对象的动态调整机制也亟待完善，如湖北省石首麋鹿保护区建立30多年来，麋鹿数量已由最初引进的64头发展到现在的2000多头，已达到保护区生态承载量上限。如何处理好保护与科学利用之间的关系，需要国家层面从法规制度上实现突破。

二、对策建议

正视当前自然保护地存在的突出问题，既要着力解决一个个具体的矛盾冲突，更要坚持标本兼治，追根溯源，从基础、机制入手，不断提升自然保护地建设保护管理水平，努力实现自然保护地和林业资源保护管理“从重点整治到系统治理、从被动应对到主动作为转变”。

（一）对标习近平生态文明思想总体要求，完善自然保护地空间布局。习近平生态文明思想为加强生态环境保护、推进生态文明建设指明了方向和根本遵循。我们要深刻理解把握习近平生态文明思想的重要意义、精髓要义和实践要求，切实增强加快推进生态文明建设、打造美丽中国的自觉性和坚定性。一是有序推进自然保护地整合优化。立足解决自然保护地设立不规范、范围和功能分区划建不够科学合理、不同自然保护地交叉重叠、历史遗留问题较多、各种矛盾冲突突出等问题，以科学评估为基础，按照空间布局协调、规模大小适度、范围界限精准、功能分区科学、保护与发展兼顾的要求，坚持山水林田湖草沙系统治理理念，落实《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》要求，有序推进全省自然保护地整合优化，依法依规、实事求是调处各类矛盾冲突，科学精准优化保护地功能分区，在坚持“保护优先、应保尽保”前提下，为地方经济发展和重大项目落地预留空间。二是加快构建自然保护地体系。贯彻落实中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施方案》，加快构建科学、规范、高效的自然保护地体系和管理体制，完善湖北省自然保护地总体布局和发展规划，全面落实自然保护地管理机构，构建统一的管理和监督制度，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。三是科学制定自然保护地发展规划。依据国土空间规划，编制全省自然保护地发展规划和各自然保护地总体规划，指导和规范自然保护地建设管理。力争到2035年，全省重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统保护，自然保护地占国土面积的11%以上，自然保护地保护成效和管理效能以及生态产品供给能力显著提高，自然保护地体系科学合理，法规体系完善，管理体制健全。

（二）对标“人与自然和谐共生”要求，探索统筹保护与发展实现路径。一方面，要按照严格保护、全民共享、世代传承要求，加强自然保护地建设。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。要立足守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；立足服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；立足维持人与自然和谐共生并永续发展的理念，重视和加强湖北省自然保护地设立和调整优化工作。另一方面，要按照生态惠民要求，积极探索“两山”转化的有效途径。习近平总书记多次强调：“要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，有序推进生态移民，适度发展生态旅游，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。”落实习近平总书记重要指示要求，我们应积极探索绿水青山转化为金山银山的有效路径，坚持生态为民，科学利用，探索自然保护和资源利用新模式，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要；积极支持和鼓励各类自然保护地在严格保护的前提下，在一般控制区适度开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系；完善公共服务设施建设，提升公共服务功能；支持居民依托自然保护地生态资源，适度开展不破坏自然生态资源的旅游服务、林下种植养殖等活动，努力实现自然资源的全民共享。

七姊妹山全景图

（三）对标“共抓大保护”要求，强化自然保护地执法监管。一是要着力夯实自然保护地保护管理工作基础。逐步完善自然保护地勘界立标，明晰管理边界；加强自然保护地总体规划编制，规范各类建设行为；加强自然保护地信息化建设，提升治理能力和监管水平；积极争取中央和省级加大投入力度，为自然保护地管理机构加强执法监管提供重要物质保障。二是要加大法规宣传力度。地方林业主管部门和各自然保护地管理机构，要通过多方式、多渠道加强《自然保护区条例》《风景名胜区条例》及有关政策的宣传，增强基层干部群众法制意识，扩大法规政策的知晓度。三是要建立完善部门协调联动机制。为切实加强自然保护地生态环境保护综合执法，依法严厉打击生态环境违法行为，湖北省林业局于2023年会同省生态环境厅联合印发了《关于建立自然保护地生态环境保护综合执法联动工作机制的通知》，对自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设等造成生态破坏和违法排放污染物等执法事项，进一步明确责任分工，加强执法事项衔接，针对执法事项制定相应的执法检查工作计划，切实规范自然保护地日常监管执法。四是要持续开展自然保护地专项执法行动。为推进自然保护地问题排查整改，湖北省林业局、省生态环境厅联合印发了《湖北省自然保护地生态环境保护专项执法检查工作方案》（鄂环执法［2023］44号），明确执法检查范围为省级及以上自然保护区、国家级风景名胜区、省级及以上湿地公园。对于发现的生态环境违法问题线索，生态环境与林业部门将进行调查核实，对纳入自然保护地生态环境违法问题线索库的，督促各地严格依法查处。对专项执法检查中发现的突出问题，将采取联合函告、通报、约谈等方式，切实督促查处到位、整改到位。

神农架野生金丝猴 黄天鹏 摄

（四）对标“放管服”改革要求，体现林业主管部门担当作为。一是加强制度建设，推进相关法规的修订完善。结合正在开展的习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，深入调查研究，广泛听取基层意见，提出相关法规修订、政策完善的意见建议，积极争取国家修订《自然保护区条例》《风景名胜区条例》，出台《国家公园法》《自然公园条例》等法律法规，完善自然保护地法规制度体系，特别是在保护动态调整上予以明确，按照尊重自然、顺应自然、保护自然的要求，当保护对象达到生态载量临界点时，在科学评估论证的基础上，允许进行动态调整。二是完善审批程序，全力做好重大基础民生项目建设要素保障。近两年，湖北省林业局按照中央和省委省政府要求，落实“放管服”改革要求，围绕支持重大基础项目和民生工程落地实施，不断优化涉及自然保护地的行政审批程序，推进自然保护区、风景名胜区等自然保护地范围和功能区调整，突破性地开展了部分涉国家级风景名胜区重大项目（如引江补汉工程）选址论证工作。下一步，湖北省林业局将进一步增强服务意识，强化责任担当，依法及时做好涉自然保护地重大项目的行政审批等保障服务工作，支持全省经济社会持续健康发展。三是转变工作作风，主动担当作为。为深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，落实省委关于开展不担当不作为突出问题专项整治有关部署，推动党员干部实干担当促进发展，湖北省林业局党组决定，从 2023 年 7 月至年底，在全局开展不担当不作为突出问题专项整治，印发了《关于开展不担当不作为突出问题专项整治的工作方案》（鄂林党〔2023〕73 号），通过全面自查和重点排查相结合，典型问题查处和以案促改促治相结合，一体推进“查、改、治”，促进广大党员干部担当作为、干事创业，为推动林业高质量发展，助推加快建设全国构建新发展格局先行区提供坚强作风保障。