菲律宾职业教育中政府的角色与作用及其对我国职业教育的启示——以家政服务为例

代帆，祝一鸣

（暨南大学国际关系学院，广东 广州 510000）

职业教育是由古代学徒制演绎为现代学徒制的一种教育形式，不仅指个人在学校接受的教育和职业培训，还包括个人在职前、职中、职后、转岗以及再就业的各种职业技能教育和职业能力再培训。在东南亚地区，菲律宾的职业教育非常发达，其重要原因是菲律宾政府高度的重视和有效的引导。我们期望通过探讨菲律宾政府在职业教育中的角色和作用，为我国职业教育的改革与进步提供一些支持和参考。

1 菲律宾政府主导的职业教育发展历程

菲律宾职业教育的发展起点较早，至今已较为发达。在此过程中，菲律宾政府发挥了重要的引领作用。从19 世纪初期至20 世纪中期，菲律宾的职业教育由作为殖民地宗主国的西班牙、美国等先后扶持下得以发展，其根本目的在于服务殖民地宗主国的经济利益及其殖民统治。在此期间，政府成立了成人教育局，组建技艺、农业等技术学校，举办农业、环境卫生、医疗等各种成人教育训练班。到了20 世纪，美国殖民政府对菲律宾职业教育体系进行改革，在客观意义上奠定了菲律宾独立后重视技术训练的职业教育方向和基础。到了1942 年，菲律宾已有成人学校5000 多所，成人职业教育培育30 多万人。

菲律宾独立后，围绕职业教育开展了一系列改革。首先，1947 年菲律宾根据第94号行政令将教学部（Department of Instruction）改为教育部（Department of Education）。在此期间，公立和私立学校的监管都属于教育部。菲律宾还建立了13 个区域办事处，实施了重大的组织变革。到了20 世纪50~80年代，菲律宾经济呈现劳动密集型的特征，在此背景下政府更加重视职业技术教育的发展，1963 年成立了职业教育局，由其独立管理职业教育与公立学校教育局和私立学校教育局并立。

其次，菲律宾政府推动建立职业教育学校，并将公立普通学校转为职业技术学校。1961 年，菲律宾共有59 所公立普通中学分别改为32 所农业中学、23 所职业中学和4所捕捞农业中学，职业技术学校在菲律宾教育系统中的比例上升。同时，政府还支持私立学校和机构的发展，推动职业教育发展壮大。1988 年，为满足经济各部门对人才职业能力的要求，菲律宾职业技术教育局对所有职业技术课程进行改革，规定完成三年制学业的毕业生可获得毕业文凭，完成1 至2 年制学业或3 个月培训课程的毕业生可获得相应证书[1]。1995 年，技术教育和技能发展署（Technical Education and Skills Development Authority，以下简称TESDA）成立，有关职业教育的事项都归其统一管理。TESDA整合了职业技术教育局和全国人力和青年理事会、学徒制办公室等机构，总揽菲律宾职业教育的规划、管理和监督，包括确定国家职业教育方向、制度标准开发系统、宏观协调职业教育等[2]。

菲律宾政府注重以法律形式鼓励私立教育和成人教育，以此推动职业教育的发展。1989 年菲律宾通过第一部关于资助私立教育的专门法律，即“共和国法6728 号政府资助私立教育中的学生与教师法”，加强对私立教育的认可和支持。私立职业技术学校在政府的大力支持下获得较快的发展，为菲律宾培养了一批高素质职业技术人员。2004 年第358 号行政令推动技术职业教育与培训(TVET)和高等教育（HE）实现阶梯性衔接，2006 年菲律宾国家全民教育委员会提出了《全民教育2015 年全国行动方案》，职业教育得到进一步发展。

2 菲律宾职业教育管理体系的形成与发展

从中观层面看，菲律宾技术教育和技能发展署（TESDA）作为专门部门，统领全国的职业教育。相对于其他国家，如中国职业教育多部门管理的模式，这一机构的安排凸显了菲律宾政府对职业教育的高度重视。

TESDA 负责中学教育后的技术和职业教育培训，其职能是为职业教育做顶层设计，并进行管理和监督，主要包括：（1）为职业教育培训体系制定规划和提供资讯；（2）以国家能力标准监控职业教育培训质量；（3）直接作为培训机构参与中等劳动力培养。

如图1 所示，TESDA 设置了不同职能的机构，该管理体系有助于政策统一实施，也有助于协调资源和管理事务。TESDA 委员会是菲律宾职业教育培训的最高决策机构，负责统筹全国性的职业教育和技能发展规划。其人员构成包括雇主、劳工组织、商业投资和教育培训行业等代表和教育部、贸易和工业部、劳动和就业部等行政人员。执行主任办公室下设7 个办公室，各司其职，有条不紊。规划办公室负责政策研究和评估项目开发；外联办公室负责联络和激励有关合作伙伴；全国技术教育和技能发展研究所负责研发和开展相关技术、课程和培训；资格标准办公室主要负责能力标准编制以及相关项目和系统的开发；认证办公室负责技能水平评估和项目注册。

在机构布局方面，TESDA 的全国管理体系与行政结构、总体教育结构相一致。菲律宾授予地方政府自治权，国家教育实行“国家—地方”二级管理制度。TESDA 也相应地在全国设立16 个区域办公室和81 个省级办公室作为分支管理机构。在社会分工方面，菲律宾采用教育投资公私并补制度。私立机构在整个技术和职业教育培训市场中占绝对优势，而TESDA 直属的教育与培训机构和学员规模所占比例不大。TESDA直属的培训机构由全国125 所学校以及地区、省级和专业培训中心组成，其中直属TESDA 的学校有57 所，分别是19 所农业学校、7 所渔业学校和31 所贸易学校。相比之下，私立培训机构的市场更为庞大，2018年经TESDA 认证的4219 家职教机构中，3866 家为私立机构。在兼顾社会公平方面，TESDA 采用以社区为基础的企业发展培训方案（Community-based Training for Enterprise development Program），专门针对无法获得正规培训的贫困和边缘群体，为其提供技能培训并对接企业实习，推动弱势群体就业。总体来看，TESDA 一方面充分鼓励社会力量和社会资源参与到职业教育发展中，另一方面又通过自身对职业教育的扶持和参与，保障和维护了教育公平。

在国际合作方面，菲律宾的国家外交也推动了职业教育的发展。以菲律宾和韩国的双边合作为例，其职业教育援助或双边合作由TESDA 负责，包括设立韩国政府援助的培训中心——诺瓦里奇奎松城市理工大学的韩菲信息技术培训中心和布拉坎圭古托地区技能发展中心的信息技术培训中心，推动奎松市政府、布拉坎省政府和达沃市政府与韩国国际合作署的双边合作项目。

3 菲律宾政府构建的职业教育体系

菲律宾政府构建了由TESDA 管理体制、职业技能课程、国家资格框架和职业培训建设等四大部分组成的职业教育体系，该体系以行业为指引、以技能标准为培养核心。

菲律宾正式的职业教育在基础教育之后开始实施，以课程为单位，而非以等级为单位。菲律宾职业中学的在校生和初中毕业生、高中在校生和毕业生、大学在校生和毕业生及社会从业人员，只要完成义务教育，就可以参加职业教育课程培训，通过考取资格证书来区分能力等级。2017 年，菲律宾发布了最新国家资格框架（The Philippine Qualification Framework，简称PQF），将职业教育资格划分为8 个等级，范围包含基础教育、职业教育和高等教育三大领域。不同学习成果凭借资格框架获得互认标准，也能在不同教育和培训部门之间相互流动，同时促进了菲律宾和国际间证书和文凭的互认。

如图2 所示，高中（12 年级）是8 个资格级别的基础，符合条件的高中毕业生才有可能获得5 级资格并进入6 级的学位课程，选择中学职业教育的学生可以在中学教育阶段接受1 级职业证书教育。从普通教育进入职业技术教育，完成中学教育阶段后的学生选择社会就业，或是选择进入高一级学校进修，都可以在就业或升学的同时接受职业教育，比如高中在校生、在读本科大学生、在读硕士或博士可以同时攻读职业文凭或高等职业文凭。从职业技术教育进入普通教育，职业技术教育学员进入高等教育的要求较低。高等教育承认职业技术教育学习成果，支持学员继续升级职业技术教育证书等级。职业技术教育的学员可以通过完成衔接课程（Bridging Program）进入大学的高等教育学位课程学习[1]。菲律宾通过将职业技术教育和高等教育之间的阶梯化链接，推动了普职教育之间的平等。

图2 菲律宾国家资格框架

菲律宾政府对职业教育的指导做到与时俱进，职业教育资格标准是其中一个体现。2019 年菲律宾政府发布了《整合21 世纪技能的基本能力标准修订》（Amended CS for Basic Competencies Integrating 21st Century Skills），如表格1 所示，职业教育资格划分为5 个等级（National Certification，简称NC），从沟通和信息能力、团队协作能力和思辨与问题解决能力等9 个方面，对不同的等级做了细分要求，资格标准随着时代的发展不断精细化、科学化。

总体来看，TESDA 在菲律宾职业教育发展中发挥着重要的引领作用。在TESDA的领导下，菲律宾构建起一套完整的职业教育体系结构，其中最重要的是完整的职业教育课程框架、全国统一的资格标准。课程框架是职业技能培养地图，学员按图索骥，找到并学习适合自身条件和职业发展需求的课程。全国统一的资格标准则为雇主招聘和学员应聘提供了便捷的衡量标准，有效地提高了就业效率。

表1 菲律宾职业资格等级表

4 菲律宾政府全面支持和发展家政服务业的具体举措

菲律宾政府把海外劳工置于国家战略中，其中一个重要角色便是家政服务人员（又称“菲律宾高级佣工”或“菲佣”）。首先，菲律宾政府将全球主要劳务输出国作为国家定位之一，从20 世纪70 年代末开始向海外输出劳动力。在新冠疫情爆发之前，菲律宾每年向海外输出大量劳工，2019 年输出的海外劳工高达218 万人；受新冠疫情影响，2020 年度的海外劳工降为177 万人。菲律宾海外劳工主要分布在沙特阿拉伯（26.6%）、阿拉伯联合酋长国（14.6%）、科威特(6.4%)和香港(6.3%)等国家和地区。据统计，除了非技术性的基础职业，菲律宾海外劳工从事最多的职业类别是服务和销售业，占比14.4%，而家政服务人员就属于这一类别。

其次，菲律宾海外劳工的汇款是菲律宾重要的外汇收入来源，也是国民经济的重要组成部分。受2020 年初新冠疫情影响，菲律宾政府采取措施将部分菲律宾外劳撤离回国，但菲律宾当年的外劳汇款仍高达299.03亿美元，同比仅下降0.8%。2021 年，包括菲佣在内的菲律宾海外劳工汇款达到创纪录性的340 亿美元，占菲国内生产总值的8.9%，国民总收入的8.5%；个人汇款（即家庭之间的现金或实物转移）总额达348.8亿美元。强劲的外汇流入有效推动了菲律宾国内需求的增加，助力其后疫情时代的经济复苏。

同时，菲律宾政府着重打造“世界家政服务”品牌。目前，菲律宾政府对家政服务人员的培育已自成体系，包括精神层面和法律层面的扶持与重视、家政教育体系的完善和普遍而成熟的培训机制的建立。

4.1 国家战略层面的高度重视

菲佣是菲律宾国家战略推出的海外劳工品牌，他们在菲律宾被称为“国家英雄”，也是菲律宾人引以为傲的国家名片。菲佣等海外劳工在菲律宾享有很高的社会地位，菲律宾政府将每年的6 月7 日定为“海外劳工日”，菲律宾各主要国际机场都为他们设有专门通道；当海外劳工圣诞节归国探亲，菲律宾政府官员会在马尼拉机场铺设红地毯迎接[3]。关于海外劳务就业问题，菲律宾政府于1982 年设立了专门负责海外劳务的海外就业署（Philippine Overseas Employment Administration，POEA），用以保障海外劳工的权益。同时，菲律宾实行由海外劳工管理部门牵头，移民、外交等部门予以配合的联动机制[4]；在涉及劳工重大权益问题上，菲总统作为国家元首会亲自出面调解，副总统是总统的海外劳工就业问题首席顾问。2017年卡塔尔曾发生外交危机，当地的菲籍劳工可能将因此面临食物短缺等问题，菲律宾劳工与就业部随即宣布暂停对卡塔尔派遣菲籍劳工，菲律宾的参议员、少数党领袖也为此四方呼号。菲佣在科威特接连发生受虐致死事件，时任总统杜特尔特当即表态反对，2018 年、2020 年均发布了禁止菲律宾人赴科威特务工的“永久禁令”，尤其是针对在科威特的菲佣。

可见，菲律宾上至国家领导人，下至社会民众对包括菲佣在内的海外劳工的普遍重视。这份尊重和重视是菲佣自信入行、从容奋斗的基础。与此同时，劳务输出是菲律宾国家外交政策的支柱之一。

在支持劳务输出方面，菲律宾政府将对外劳务合作视为外交目标之一，积极开发海外劳务市场，其中的重要方式是与他国就劳务合作问题进行谈判。通过政府间的正式谈判，菲律宾能较好地消除他国对本国劳务输出的部分显性和隐性壁垒。目前，菲律宾已与中国、以色列、阿联酋、韩国、巴林、加拿大等国家签署了劳务派遣相关的谅解备忘录，如2018 年菲律宾与中国的《关于菲律宾英语教师来华工作的谅解备忘录》，与以色列的《菲律宾护理人员就业协议备忘录》等。政府主动为劳工输出牵线搭桥，扩大了海外劳务就业的市场，同时也推动保护本国海外劳工的合法权益。

在海外劳工保障方面，菲律宾高度重视外交部的作用，将其设为菲律宾海外就业管理的两大机构之一。外交部及其海外派驻机构负责保护海外劳工和其他海外侨民权利，受托执行与保护海外劳工权利相关的国际宣言、协定和决议，并以国际和地区人权体系评估菲劳的人权状况并实施补救措施。同时，菲律宾在外劳人数达2 万以上的国家使领馆设立劳务管理机构，由外交官员、劳工专员和福利官员等来自不同政府部门的人员组成。海外劳务管理机构保持全天候办公，并与外交部设立的24 小时信息援助中心相联通，从而保证联络畅通，保障菲劳权利。

4.2 国家立法层面的保护

菲律宾对菲佣等海外劳工的重视，还体现在立法层面。1915 年《共和国2468 号法令》是关于海外劳工的标志性法令，对外派劳务人员的招收做了规定。对海外劳工的权益保护是立法重点。1974 年，《菲律宾劳工法》明确菲律宾政府的有关职责——为菲律宾海外劳工提供充分及时的经济、社会和法律服务。1995 年，海外劳工派遣和管理最重要的《海外劳工与海外菲人法》（第8042 号共和法案）出台，法案于2007 年、2010 年得到修改和完善。该法阐明了菲律宾海外劳工外派的条件、对海外劳工的援助、劳工归国再就业、非法招聘等，进一步增强对菲律宾海外劳工的保护。该法规定，任何违法招募海外劳工的人都将面临6~12 年的监禁判决和4 千~1 万美元的罚款。同时，任何与执行该法有关的政府官员和雇员及其四代以内的亲属，无论身居何职，都不得直接或间接参与招募海外劳工，否则也将受到处罚[5]。此外，菲律宾海外就业署分别就陆上、海上两类就业工种颁布了部门管理条例。上述一系列法律法规的实施，明确了菲律宾政府的相关职责。

同时，政府也对自身外派劳工做出相关规定。1983 年《菲律宾外派劳务人员纪律守则》规定了菲律宾外派劳务人员相关规则。1985 年《POEA 管理规则和条例》对政府外派劳务方面的职能、外派劳务人员权利和义务做出系统的规定。2006 年《第9422 号共和国法案》对相关执法情况的监督、对违法行为的惩处方面做了规定，并设立专门机构或指定的机构来代表国家行使这项权利。

此外，菲律宾于1989 年专门制定了为归国菲律宾人提供培训计划的法律——《规范归国菲律宾人项目法》（2002 年修订），保障了海外劳工归国后再就业、再培训的权益。针对菲佣等海外劳工的重要群体，菲律宾政府制定了专门的政策措施[6]。菲律宾政府2006 年曾推出“超级菲佣”培训计划，培训内容包括急救和应变突发事件等技能，提升了菲佣的国际竞争力[7]。

综上可见，菲律宾为海外劳工提供全方位的保障，派出前和归国后的待遇均以法律形式给予保障，海外工作过程中的权益则以相对灵活的行政手段予以保证。

4.3 政府引导和完善家政教育体系

家政教育是菲律宾国民教育体系的重要内容，在全国范围均得到普及。菲律宾在改革国家教育体系的过程中，不断完善家政教育。目前，菲律宾建立了从学前、小学、中学，到职业学院、大学的完备的家政教育体系，奠定海外家政人员培养的系统性基础。

家政教育是菲律宾中小学教育的重要模块。菲律宾小学阶段的家政教育是效仿美国家政教育建立的，强调生活化教学。在菲律宾，公私立小学大多数均开设家政课或劳动课，且基本配备了相对完善的家政课程教育设施，如专门的烹饪教室、手工教室等。通常情况下，菲律宾小学的家政课程是每周1~2 个学时，内容涉及简易的食物烹饪、钉纽扣等手工操作以及家务整理等[8]。如前文所述，菲律宾中学阶段包括普通教育和职业教育，而家政课程在两者中都同样受到重视。在初中阶段，菲律宾将“技术与家政”设计为八大基础课程之一。相比其他公立学校，家政教育在女子学校中占据更重要的地位，家政课是必修课程，学生被要求学习全部的家政课程。相比初中阶段，菲律宾高中设置了专业课程，旨在培养学生升学就业的能力。其中，家政教育主要出现在“技术—职业—生计计划”（TVL）中，学习内容包括食品管理、家庭教育、烹饪制作等[8]。这一阶段的家政教育开始与家政人才的培养相衔接，在专业教育培养体系的训练下，有意愿的学生就读高等职业学校得以奠定技能基础。

在高等教育方面，菲律宾现有2000 多所大学，大部分开设有家政课程，菲律宾师范大学、菲律宾科技大学和菲律宾国立大学等知名院校开设专门的家政院系和家政学专业。以菲律宾规模最大、水平最高的综合性国立大学——菲律宾国立大学为例，其家政学院成立于1961 年，目前是菲律宾家政学的最高学府。如表格2 所示，家政学院共设5 个学系、7 个学士学位、6 个硕士学位和3 个博士学位。此外，该学院还为幼儿教育人员设置了1 年制的学前教育文凭，作为其获得学士学位后的实践类培训。

表2 菲律宾国立大学家政学院学系及学位安排

菲律宾国立大学家政学院是菲律宾家政学最高端的研究中心和专业人才培养基地，注重发展产、学、研一体化的教学模式，在学生教育和学术研究的基础上积极对接相关产业，每年为菲律宾乃至亚洲培养大量高端家政研究、教学和管理人才，也为“菲佣”这一世界家政品牌提供了有力支持。

综上所述，从基础教育到高等教育，菲律宾系统性的家政教育体系为菲佣的培养提供了强大的教育支持。

4.4 政府推动和普及专业培训

培训是培养家政技能的重要步骤，主要分为技能培训和语言文化培训两大部分。TESDA 开设了240 门培训课程，全方位覆盖家政服务员的日常工作。一名合格的菲律宾家政服务人员，首先必须在TESDA 授权的培训学校接受216 个小时的课程培训，培训内容包括家用电器操作、洗熨衣物、清理房间、烹饪饭菜、照料老幼等。语言和文化课则根据菲佣主要前往的地区和国家进行针对性培训，主要包括希伯来语、阿拉伯语、中文普通话和广东话等，其目的是使学员熟练掌握各种语言中表达问候、数字、时间、电器名称、食物名称、度量衡以及家庭成员称谓等内容，从而有助于与雇主的沟通交流[9]。在首都马尼拉街头有大量的家政短期培训班，而菲律宾全国的技能培训中心则多达4000 多个。另外，菲律宾在全国设立了35个语言学校，为有意赴海外工作的菲律宾人免费提供英、韩、中、日、西班牙等语言培训。在受疫情影响较为严重的时期，菲律宾依然坚持大力度的职业培训。针对因疫情归国的外劳，TESDA 提出约30 亿比索的免费在线劳工培训计划，并计划再设立123 个培训中心。

经过国家系统性的培养，菲佣的学历学识有一定的保证。多数菲佣具有中专以上学历，其中包括教育学、心理学、财会专业的大学生，部分菲佣还持有护士、医师或教师执照[10]。

完善的家政职业教育体系、自成体系的培训制度和普遍的社会机构培训，成就了菲佣的高度职业化和专业化，其制度层面的原因则是菲律宾政府有规划、有力度的引导与支持。

5 菲律宾家政服务业的发展经验对我国的启示

我国对家政服务业的发展理念主要体现在2019 年国务院发布的《关于促进家政服务业提质扩容的意见》（以下简称《意见》）中。《意见》对解决家政行业所面临的一系列问题的指导意见大致可概括为：提高家政行业素质，服务岗位“职业化”，规范社保、鼓励互联网+家政发展，监测体系“标准化”等几个方面，从不同角度为家政行业的发展做出了指导。对比菲律宾家政行业，或可受到一定启发。

首先，政府引导社会对职业教育和家政人员的正确认知。菲律宾举国对职业教育和家政服务的重视值得参考。加强宣传家政服务这一职业的专业性与职业化，使家政服务作为一个“专业性的技术类职业”成为共识，将有助于从业人员克服心理障碍，也将有助于解决我国家政人员“供给不足”的问题。在我国，不理解家政服务行业专业性的现象普遍存在，或将家政服务人员与传统意义上的“保姆”直接挂钩，或将其与低等职业、无专业技术挂钩。即使部分民众已经看到家政服务业的发展前景，但仍难以克服心理阻碍去就读相关专业或从事该行业。

其次，加强国家对职业教育的顶层设计。在菲律宾，技术教育和技能发展署作为专门机构自上而下地独立领导、管理和监督职业教育，并设立全国统一的职业培训标准，从全局推动了家政服务行业的规范化和专业化。在中国，家政专业人才供给不足的原因除了家政专业、家政院校少之外，其背后的深层次原因还在于家政专业人才供给侧存在结构性矛盾，高校人才培养难以与行业人才需求相匹配。因此，我国需要从顶层设计来推动人才培养与人才需求之间的衔接，以填补我国家政服务业的供给缺口。

政府应引导职业教育和技术培训的实施，加强对家政专业人员的培养。相比菲律宾，我国开设家政学等专业的院校过少，虽然有北京大学、中国人民大学等知名高校开设，但高校的创造与引领功能仍有待改进。而开设家政学相关专业的院校、学位和课程，为家政服务行业提供专业的学术支持，有赖政府的激励和引导。同时，我国尚未建立起完整连贯的家政专业培养体系，系统的课程设置、统一的资格考核有待建立和完善。

再次，充分发挥职业教育在家政专业人员培养中的作用。职业教育一方面培养学生的专业能力，另一方面为社会培养所需人才，是对接社会和学校的桥梁。要满足社会庞大的专业家政人员需求，政府须进一步加强职业教育深化改革，让职业教育在家政服务人员的培养中发挥作用。政府引导加大有关家政的学术投入、建立完整的家政专业培养系统、发挥职业教育的作用将有助于推动家政行业的可持续、现代化发展。

最后，政府应在法律法规层面保障家政服务人员的合法权益，增强从业者信心、引导家政市场规范化。家政行业因工作内容、工作场所等存在一定的特殊性。在划定从业者的法律义务和职业规范的同时，政府也应保障家政从业人员的合法权益。借鉴菲律宾以法律形式保证从业人员人身安全、财产安全等权益的方式，将有助于我国家政行业的长远发展。

6 结束语

本文梳理了菲律宾职业教育历史发展、管理体系和教育体系等内容，发现菲律宾政府在其中始终扮演着重要角色——引导者和保护者。在引导者方面，菲律宾政府给予职业教育高度重视，对职业教育不断改革完善，鼓励职业培训市场发展。同时，海外劳工往往是职业教育的毕业生，菲律宾政府积极引导其就业方向，从国家层面为其牵线搭桥、积极开拓海外就业市场。在保护者方面，菲律宾政府一方面设立专门的部门独立领导规划职业教育，保护职业教育的有序发展；另一方面通过外交途径和立法渠道保护海外劳工权益，使职业教育在校学生服下就业保障的“定心丸”。

值得注意的是，菲律宾职业教育的标准和体系在教育改革过程中长期向西方发达国家看齐，但难以与国际教育标准互通互认；大力推动职业教育学生前往海外就业，也在一定程度上造成了菲律宾本土人才的流失。在中国改革职业教育过程中，菲律宾统一的职业教育体系、提升本国人才国际就业竞争力等方面值得学习，但其面临的有关风险亦需警惕。