双循环新发展格局下我国地方政府债务融资的高质量发展

刘 莉，任广乾

(1.河南工业大学 管理学院，河南 郑州 450001；2.郑州大学公共管理博士后科研流动站，河南 郑州 450001；3.郑州大学 商学院，河南 郑州 450001)

党的二十大报告提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平。这是中共中央面对百年未有之大变局，审时度势、高瞻远瞩，根据国内外经济环境变化提出的重大战略构想，以新方式推动国内国际两个方向的经济循环，进一步扩大对外开放，深化经济改革，实现更高层次、更高质量的外循环[1]，增强我国经济在全球的辐射力[2]。同时，党的二十大报告明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，作为国家治理的基础与经济发展的血脉，财政能否实现高质量发展关乎高水平社会主义市场经济体制的构建与双循环新发展格局的实现。而政府债务融资是财政的核心问题，在构建双循环新发展格局中具有重要作用，高质量的政府债务融资能够为疏通资本与要素区域化流动过程中的障碍提供动力。因此，我国地方政府债务融资如何形成以内促外、内外共通的新发展格局，实现高质量发展目标，成为解决地方政府债务融资问题和促进金融循环、资源要素循环形成的关键所在。

一、地方政府债务融资模式

(一)传统的地方政府债务融资模式

地方政府债务融资指的是地方政府为了发展经济而通过财政、金融等渠道筹集资金的过程与行为，而地方政府融资模式是地方政府融资活动与行为的具体途径，“土地财政+融资平台+政府背景贷款”组合是多年来我国地方政府的基本融资模式[3]，为此，地方政府组建各种融资平台公司，通过财政拨款、注入股权、土地抵押、土地收益或赋予特许经营权等方式进行扶持，使其代替地方政府行使投融资职能，承担公共项目的融资、投资与建设任务。同时，国家开发银行、商业银行等金融机构通过向地方政府大额授信来发放贷款，地方政府承诺按时还本付息，使政府与金融机构建立了紧密联系，如图1所示。

作为地方政府债务融资模式的枢纽与核心，融资平台在拓宽投融资渠道、调控地方资源配置、促进地方基础设施建设、带动民间投资、推进城市繁荣、区域经济增长等方面发挥了积极作用，通过整合地方政府各种资产，实现了城市资源的资本化运作。融资平台具有以下特征：第一，是地方政府专门的投融资管理机构，由地方政府主导或绝对控股；第二，地方财政直接或间接地提供担保或承担其偿债责任；第三，主要职能是为公共项目筹集建设资金。

土地财政是地方政府债务融资模式的引擎与基础，以地融资模式催生出了一个高效的融资体系，极大地推动了我国近20年的经济增长[4]。地方政府通过转让、拨付等方式使融资平台拥有土地，融资平台再以土地未来收益和地方政府的信用作为担保向银行贷款以用于土地的平整与开发，土地的账面价值不断增加，上涨的土地价格使地方政府更加热衷通过土地抵押贷款为工程建设筹集资金，而工程建设的完善又会在短期内带动土地价格的快速上涨，实现了从“以地生财”到“以财养地”的转变，进一步放大原有的“以地生财”功能[5]，正是与土地资产的紧密捆绑，奠定了融资平台的举债能力[6]。

政府背景贷款是地方政府债务融资模式的源泉，以地方政府相关部门为主体，依托政府信用进行融资而获得的贷款，本息将列入财政支出范畴。当融资平台申请政府背景贷款时，作为实际投资者的地方政府做出还款承诺，或由地方人大出具承诺函。同时，金融机构将政府背景贷款视为“优质业务”，在进行融资业务时倾向于这些“优质业务”，使获得政府担保的融资平台能够从金融机构进行贷款。

(二)现行的地方政府债务融资模式

作为连接财政和金融的重要载体，地方政府债务问题直接关系到微观层面的地方财政可持续性和宏观层面的系统性金融风险。因此，中央、国务院将遏制地方政府债务持续扩张作为防范与化解重大风险的关键点，出台了一系列加强对地方政府融资行为监管的政策，不断创新地方政府融资模式。2012年12月，财政部等部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求加强对融资平台公司注资行为的管理。2014年8月修正的《中华人民共和国预算法》中明确规定国务院应建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处理机制，以及责任追究制度。2014年10月，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式，剥离融资平台公司的政府融资职能；推广政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营方式参与公益性事业的投资运营。同时，中央倡导通过PPP方式引导社会资本进入到公共投资领域，并于2014年9月颁布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，同年11月出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调社会资本的积极作用。在一系列政策的推动之下，我国地方政府融资模式得到改进，形成了新的债务融资模式，如图2所示。

图2 现行地方政府债务融资模式

二、新发展格局下地方政府债务融资面临的机遇

在双循环新发展格局下，我国地方政府的投融资模式、债务偿付与债务风险化解应主动融入国家战略部署，紧紧抓住新发展格局下带来的机遇，找准实现地方政府债务融资高质量发展的着力点，充分发挥财政在新发展格局中的重要作用。

(一)经济发展转段升级带动地方政府偿债能力的提升

改革开放以来，我国经济得到了高速发展，对外形成了以出口为导向的经济增长模式，对内形成了以基础设施建设、房地产等传统行业为主导的高投资经济增长模式，即“高投资-高杠杆-经济增长”的发展路径。然而，全球经济危机、欧债危机、中美贸易摩擦等事件的爆发使得国际环境更加复杂，风险日益增大，出口导向型经济增长模式难以为继。而国内要素边际产出下降、“高投资-高杠杆”模式负面影响的显现导致高投资经济增长模式后继乏力，这一粗放型发展模式的弊端逐渐显现，而国外宏观环境剧烈变化又放大了各种问题的负面影响，各种因素叠加使得我国经济发展速度放缓，直接影响了政府财政收入，财政收入的降低必然影响政府偿债能力，制约政府偿债能力循环。然而，我国经济已经转向高质量增长阶段，经济转段升级为经济社会发展提供了新动能，不仅促进了经济的持续发展，保障了财政收入的稳定性，也拉动了偿债循环，为缓解地方政府偿债压力提供了新出路。从国际经济循环方面来看，“一带一路”倡议引领国际经济的新循环格局，减轻了沿线国家的债务风险[7]；从国内经济循环方面来看，经济转型巩固了实体经济和虚拟经济之间的关系，加快了城市型服务经济的转型，促进了高端制造业的发展。无论是国际经济循环还是国内经济循环，都能促进经济发展的转型升级，而经济发展转型既增加了税收收入，满足了国家财政收入的需要，又提高了基础设施建设水平，促进了经济可持续增长，保障了财政的持续增收，增强了地方政府的偿债能力。

(二)科技创新助力地方政府债务的化解

科技创新推动了社会结构、生产方式、生活方式的深刻变化，未来一段时期是我国经济增长动能转换的关键时期。随着我国经济逐渐转向高质量发展，传统经济动能不断弱化，为了改变我国在世界经济中的地位和角色，必须运用创新驱动发展，全面塑造经济发展新优势，使技术创新外部竞争动力逐渐向内传导，促进技术发展与经济双循环交互利生[8]，以战略新型产业为代表的经济新动能迎来了快速发展。对地方政府而言，在传统偿债能力循环增长空间有限的背景之下，区块链、大数据等科技创新带动的新经济循环将会成为未来地方政府及其融资平台偿债能力的主要增长点，科技创新也会成为带动地方债务风险化解的新出路。2019年10月，习近平总书记强调加快推动区块链技术的研究与应用，区块链技术具有信息透明可靠、去中心化、不可伪造等特点，政府利用这一技术记录交易记录信息能够提升总账记录的可靠性与安全性[9]，因此，借助区块链技术治理地方政府债务已经成为提升地方政府治理水平的一个新途径。此外，数字化也是地方政府债务治理的技术支撑，新经济循环为深化财政大数据的建设提供了机遇，通过加快财政业务系统的一体化发展，构建财政数据信息综合应用机制，打造“数字财政”与“智慧财政”，为地方政府投融资决策以及债务风险的化解提供了坚实的技术保障。

(三)开放的金融市场促进债券市场的发展

在双循环新发展格局下，金融市场的开放程度日益提高，需要利用流动性较高的国债市场来对冲其他市场波动带来的风险，因此，中央可以通过适度增发国债来增强社会流动性，并通过加杠杆缓解地方政府的高杠杆问题，引导实体经济的平稳运行与发展，发展壮大后的国债市场通过匹配对应的期限缺口解决交易活跃度、流动性等方面存在的问题。国债投资收益会覆盖利息成本，因而必须对其收益、投向等情况进行披露，借鉴国外关于外汇储备披露管理的实践，我国可以建立一套符合国情的外汇储备披露管理机制，有效支撑财政、货币、外汇等政策的制定，缓解汇率波动、对外投资、货币投放等现实压力。具体来看，当前国际市场利率较低，甚至出现负利率，有利于我国国债市场的发展，通过控制海外主权债券规模、规避汇率风险，以及海外主权债务资金的有效运用，能够扩展我国国债资金的来源，降低其融资成本，推进人民币的国际化进程，以更大力度的对外开放贯通外部循环，实现“走出去”与“引进来”的双向互联互通。另外，在国际实践经验与经济发展实际需要的基础上，我国要不断优化债券期限结构，丰富债券种类，更好地服务双循环新发展格局，促进财政金融体系的现代化以及政府治理现代化的实现。

(四)经济动能转换加快融资平台的转型

作为城市建设的主力军，地方政府融资平台在推进我国城镇化进程中发挥了重要作用，然而，在我国进入经济新常态以及经济增长由高速转向高质量的过程中，传统融资平台模式难以为继，融资平台转型势在必行。双循环新发展格局的新使命与新要求为以发展地方社会经济为主要责任的融资平台提供了难得的机遇，目的是在防范系统性金融风险的前提下，有效解决和防范融资平台自身存在的问题与风险、加快职能转变与转型，适应新时代的要求。同时，地方政府债务管理与投融资体制改革需要融资平台的转型来实现，通过创新商业模式和能力升级使融资平台继续服务于新型城镇化建设，深耕基础设施投资运营，促进内部循环建设。通过整合资源、机构、业务与人才，能够提升融资平台的外部信用评级与核心经营管理能力，实现低成本、多元化融资，以及全面高质量的发展。此外，通过基础设施项目外部性的内部化能够实现融资平台的可持续发展，使融资平台成为“利用市场化机制推进城市高质量发展、构建商业模式实现机构可持续发展、积聚核心资产享受城市发展红利”的产城融合、产融结合，以及开放创新的综合性国有资本投资运营公司，转型后的融资平台以新技术为核心驱动力，以信息网络升级为特征，面向高质量发展对接新消费与新产能，提供数字化转型、融合创新服务、人工智能升级的基础设施建设[10]，依托良性资金循环支撑全面高质量发展。

三、新发展格局下地方政府债务融资面临的挑战

目前，我国经济社会发展正处于特殊历史时期，总体形势趋稳向好，然而，国际国内的环境发生了深刻而复杂的变化，受逆全球化、贸易保护主义的影响，国际环境的不确定性不断增加。同时，受到我国结构性改革、经济运行周期的影响，经济下行压力较大，加重了疏通政府融资渠道的压力，资金进入领域的选择标准模糊、债务资金风险管控难度增大等问题逐渐显现。因此，在国际国内形势双重叠加以及构建双循环新发展格局的背景下，我国地方政府债务融资面临着新的挑战。

(一)举债融资规模增速过快，阻碍双循环新发展格局的构建

近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，根据国家审计署公布的数据，我国地方政府负有偿还责任的债务在2010年至2013年之间从6.7万亿元增长到了10.9万亿元，增长率高达62.2%。根据国家财政部数据，地方政府债务余额已从 2020 年底的 25.66 万亿元增长至 2021 年底的 30.47 万亿元。受房地产市场下行影响，地方政府基金性收入增速大幅回落，受此影响各省(一般预算收入+政府性基金收入)平均增速仅6.4%，而地方政府债务平均增速却为18.3%。同时，2021 年下半年经济承压加大，2021 年各省份平均GDP 名义增速12.8%，也低于地方政府债务增速。在此背景下，七成以上省份窄口径债务率或负债率上行，2021 年各省份平均窄口径负债率(地方政府债务余额/名义GDP×100%)从2020 年的31.6%上升至32.6%；平均窄口径债务率(地方政府债务余额/综合财力×100%)从2020 年的87.5%上升至90.0%。目前，青海、贵州等窄口径负债率较高(60%以上)，青海、贵州、辽宁、宁夏、黑龙江等窄口径债务率偏高(120%以上)。自2012年以来，我国每年利息负担约为增量GDP的1.5～2倍。2021年，为应对新冠疫情蔓延以及经济增速下滑，各地方政府在财政支持下积极推动复工复产，债券的发行规模与速度大幅提升，2021年全国合计发行地方政府债券7.49万亿元，超过2020年全年近1.2万亿元，除了湖南与宁夏外，其他省份发债规模均已超过了2020年全年。2019年已经有10个省份发债的增幅超过了50%，江西、贵州、广东、吉林、福建等5省份发债规模达到或超过2019年的170%，全国地方债券余额25.36万亿元，地方政府债务余额25.55万亿元，如果将城投债余额10.63万亿元计入地方政府债务，则地方政府显性债务余额为36.18万亿元，比2019年末增长19.4%，占GDP约35%，比2019年提高了4个百分点，地方政府债务风险持续累积。

地方政府债务融资资金主要来源于银行贷款，政府债务规模的迅速扩大意味着银行信贷资源被占用，不仅影响微观企业的投融资决策，还对政府财政、金融市场甚至整个宏观经济的发展产生重要影响，阻碍实体经济循环的正常运转。首先，作为国家宏观经济调控的一个指标，政府债务水平可以通过各种渠道将经济影响渗透到企业微观层面，较大规模的政府债务挤占了企业尤其是民营企业的投融资空间，增加了民营企业参与双循环的融资成本：一方面，政府债务规模的增大通过资金渠道导致民营企业融资规模减少，并通过价格竞争渠道造成民营企业融资成本增加，“融资难”“融资贵”等问题成为制约我国中小民营企业发展的瓶颈。另一方面，政府债务的增加占用了大量银行信贷资金，挤压了民营企业融资市场，对民营企业投资规模存在明显的“挤出”效应[11]。其次，公共部门债务远超过私人部门债务，削弱了内循环的配置效率。持续攀升的地方政府债务扭曲了风险定价，导致信贷资源更多地流向了公共部门，不利于金融要素与财政资源的自由流通，扭曲了信贷资源的配置，降低了资金流动的效率与质量，金融资源成本在流动与循环过程中层层增加，阻碍了实体经济周期的正常运行[12]。最后，政府债务的扩张加重了地方政府的财政负担，连续多年的财政缺口难以支撑地方政府的巨额投资需求，随着严控房地产炒房政策的不断推进，土地财政难以为继，一旦地方政府无法按时偿还债务，极易发生债务风险，不断累积的债务风险具有极强的扩张性与传导性，不仅诱发导致债务危机，甚至通过银行体系传染至金融、经济领域，导致系统性风险的爆发，冲击整个宏观经济的运行与稳定，难以有效支撑双循环新发展格局的构建。

(二)预算软约束的存在，扭曲了双循环新发展格局下地方政府的功能定位

在中央与地方的委托—代理关系中，地方政府与中央之间进行博弈，因为在分权改革之后，作为代理方的地方政府为了实现中央所下达的各项经济社会发展指标以及获得更多的财政收入，与作为委托方的中央政府产生不同的利益目标。在我国不允许地方政府破产的预期下，如果地方政府未来无法弥补其债务亏损，作为“最后兜底人”的中央政府最后将承担偿还责任，在这一过程中，中央实际上发挥的是支持预算软约束的作用，极大地强化了地方政府对中央未来救助的预期，因而地方政府存在极强的机会主义倾向，在区域竞争与示范效应的双重作用之下，地方政府“债台高筑”现象快速蔓延，在“太大而不能倒”的预算软约束之下[13]，形成了中央“上有政策”而地方政府“下有对策”的局面。对于中央政府而言，作为代理方的地方政府承担着各项政策性负担，为减少国际经济环境变化与经济转轨过程对国内经济带来的冲击，在地方政府财政收支缺口较大时，为了使地方政府能够更好地完成自己所制定的各项政策与措施，中央通常会默许地方政府的负债行为，甚至是过度负债或违法违规负债，当债务危机来临之际，中央出于政治、社会稳定的考虑而救助地方政府，但强化了地方政府负债融资的冲动[14]。

尽管我国对地方政府融资、债务上限等问题进行了约束，但实际上是上面有监管举措，下面有创新的规避方法。城投公司、大型融资平台被整顿之后，出现了“银信证”等新通道，而这些新通道被叫停之后又产生了新的方式，2021年，中信国安集团、华晨汽车集团、永城煤电控股集团等国企债券违约事件反映了地方政府与国有企业之间通过资金等各种方式形成的新通道，强化了地方政府与国有企业之间的软约束关系。如果政府仍以隐性担保方式扭曲风险定价以及信贷资源配置，则公共部门债务会不断积累——公共部门仍以较低的成本进行债务扩张，风险不断向公共部门集中与叠加的态势愈加严重。因此，取消政府的隐性担保，打破信用债的刚性兑付，不断推动风险定价市场化进程是新发展格局下调整债地方政府债务积累模式的重要方向[12]。

(三)债务偿付价值循环落后，阻碍财政保障作用在构建双循环新发展格局中的发挥

财政在构建双循环新发展格局中具有保障支持作用，能够支持城市建设、交通建设等公共投资项目的顺利实施，促进社会消费能力和活力的提升，然而，投资逻辑滞后与融资平台转型不畅导致的偿债压力与偿债实力的错配是地方政府债务治理的一个突出问题，也直接影响财政保障支持作用的发挥。

一方面，地方财政难以持续保障公共投资项目的顺利实施。目前，我国地方政府的投资主要为周期长、资产大的基建、市政等公共基础设施项目，在经济发展初期，“土地-基建”价值循环的运转较为顺畅，社会流动性较强，极大地促进了区域经济的快速发展，地方政府的债务压力属于可承受范围内。然而，随着供给侧改革的逐渐深入，“土地-基建”模式对经济增长的边际贡献度逐渐降低，甚至一些地区的“土地-基建”价值循环已经趋于弱化，存量债务的付息压力增加，短期流动性较差，隐性债务的成本上升，对地方政府财政实力的销蚀作用非常显著[15]，难以保障高铁网络、通信设施、城际铁路等基础设施建设领域项目的顺利实施，不利于国内统一大市场的建设。

另一方面，地方财政无法有效促进社会消费能力与活力的提升。作为社会消费的一个重要组成部分，政府购买可推动以内需为新发展格局的构建。通过增加教育、基建、医疗等消费性支出，适当减少生产性支出，不仅能支持经济活动完成大循环，也可以补充替代居民在民生事业领域里的消费支出，提高居民消费空间与消费能力，为内循环增加终端动力牵引[16]。然而，作为地方政府隐性债务主要举债主体，融资平台面临着较大的转型压力，国务院和财政部在2015年提出地方融资平台需要实现转型发展，但融资平台转型过程较为缓慢，实践效果也不理想，尤其在当前经济下行压力较大的情况下，各地方政府为了保障经济增长而延缓了整合、改革融资平台的速度，甚至需要依靠融资平台拉动一些公共投资项目，导致融资平台的转型难上加难，部分融资平台的资产回报率持续下滑，难以有效覆盖地方政府隐性债务的成本。

(四)监管体制不完善，难以应对双循环新发展格局带来的新挑战

全口径的地方政府债务具有风险结构分散、波及面广与隐蔽性强的特点，涉及到了融资平台、PPP项目公司、关联国企等多个主体的债券、银行贷款、短融、明股实债、非标融资、PPN、ABS等多类型融资方式。因此，地方政府债务的管理涉及了地方财政、资本市场监管、金融机构监管等多个领域，政策体系较为繁杂，协调难度比较高。然而，现阶段我国地方政府举债行为的风险约束机制比较缺乏，未形成覆盖范围广、站位高的地方政府债务风险全面管理体系，在债务风险的识别、评估、预警、应对等方面均存在薄弱环节，整体宏观政策与具体管理政策之间的协同性、各管理政策之间的一致性以及管理政策分类细化程度均有待提高。部分地方政府进行项目融资前未在政府部门内部进行严谨专业的项目论证，一些融资决策甚至与中央政策相冲突，且部门之间的信息不畅通，拉长了信息传递的链长，忽视了债务资金的使用监管与后期管理[17]，缺乏有效的债务融资的效益评估与避险措施以及债务资金责任追究机制，监管套利与监管空白问题并存，导致监管的专业性不强，出现“铁路警察各管一段”现象。

同时，政府债务信息披露机制较为缺乏，尽管我国在2019年1月正式实施了《地方政府债务信息公开办法(试行)》，但由于地方政府债务的时间跨度大、涉及面广导致数据收集难度较大，地方政府债务的相关数据极不透明，各级政府之间存在信息不对称，中央缺乏对地方经济发展情况的详细信息，难以准确了解地方政府借贷行为的真实情况，无法全面、客观地辨认债务的实际风险信息，导致中央与公众难以有效监督地方政府债务的规模、资金使用情况与潜在风险。另外，我国官员任期和债务限期的不匹配，上届政府举借的债务需要下届甚至下下届政府偿还，因此，部分地方官员上任后产生了“只借不还”的预期，他们为了追求政绩或个人私利而大肆举债融资，导致地方政府债务规模迅速攀升，容易演化成为金融系统等领域的潜在风险点。

尽管我国已经采取了一系列地方政府债务治理措施，但在监管的空隙地带，隐性债务规模难以准确度量，例如政府购买公共服务、政府投资基金、不规范的PPP项目等隐性债务的“新马甲”，这些变相举借方式多种多样，成为监管政府债务的难题。尤其在当前经济体各部门间关联性日趋紧密的背景下，随着地方政府债务规模的扩大，债务风险不断叠加，给财政、金融系统带来严重威胁，制约了我国经济的高质量发展以及全球价值链的形成。因此，在财政助力双循环新发展格局构建的背景之下，亟待完善我国地方政府债务监管体制，以应对新发展格局带来的新挑战。

四、对策建议

在双循环新发展格局下，为了更好地满足经济高质量发展的需要，需要从深化体制机制改革、提高地方政府债务空间使用效率、增强地方政府融资实力、构建地方政府债务风险管理体系四个方面发力，围绕高效、安全的现代政府财政体系目标，不断提升政府债务管理能力与监管水平，以政府债务融资高质量助力我国经济高质量发展与双循环新发展格局的实现。

(一)深化体制机制改革

1.推进财税体制改革

财政是国家治理的基础，而税收是财政的重要支柱。作为地方政府收入的核心，地方政府的税收事关夯实中央财政基础与弥补地方政府财政缺口，只有不断推进财税体制改革进程，才能消除债务风险累积的内在基础。一方面，完善财政事权和责任的划分制度。首先，调整中央与地方政府的事权，一是制定中央和省级政府之间事权与支出责任划分清单，凸显省级政府的协调职责和职权，使中央与地方政府之间、省级政府与省级以下地方政府之间的自上而下和自下而上改革能够有机结合。二是细分基本公共服务的重叠、交叉事项，实现基本公共服务与特定公共服务非均衡性协调。三是遵循政策先行、分领域试点的治理策略，使政府间事权与支出责任的划分逐步制度化，推进政治治理和财税法制的结合，而非单纯地移植西方财政体制。其次，根据事权划分中央与地方政府的财权，建立一套科学的、规范的财税法律体系来明确划分中央与地方政府各自的财政支出，按照地方政府所承担的事权与支出责任多少、重要程度来划分财权，赋予地方政府预期事权与支出责任相匹配的财权，并进一步界定各级政府之间的财政分配关系，使中央和地方政府间的税收收入分配体系能够达到最优。另一方面，增强地方政府税筹筹集能力。我国地方税种管理权限高度集中在中央层面，地方政府对地方税种管理权限非常小，这种税收管理体制限制了地方政府拓展税源的可能性，也挫伤了他们税收征管的积极性。因此，健全地方税收体系必须要降低财权的集中度，不断下放税收管理权限，合理划分中央和地方政府之间的税收立法权、解释权、税种开征停征权、税基税率选择确定权、调整权、减免券等权限，促使地方政府事权和财权有机结合，不断提升地方政府的治理能力。

2.推动地方政府公共服务职能转变

中央经济工作会议多次强调需要转变政府职能，明确提出政府需要简政放权，减少对各经济领域的干预，致力于服务市场主体。因此，政府必须退出越位领域，做好原来缺位、不到位的工作，通过转变政府职能发挥政府作用。首先，进一步落实简政放权政策，取消对市场机制能够调节的经济活动的审批，规范保留下来的行政审批事项，弱化在投资领域的职能，使其职能从大力发展经济建设领域转移到提供更多的公共服务与产品、为经济发展创造良好宏观环境、稳定经济增长，以及调节国家收入分配公平上，不断扩展多元化的经济拉动模式，避免出现因地方政府经济职能越位而导致过度举债。其次，必须在充分考虑地区经济发展水平和偿债能力基础上，加强地方政府的社会管理与公共服务职能，增加对所辖区域内公众需求偏好的倾斜力度，不断提高公共服务管理水平并将其纳入政绩考核体系之内等，退出多年来介入过深的竞争领域，减少地方政府对市场及其资源配置的干预，最大程度地减少地方政府对微观经济活动的干预，使其真正成为市场经济的制度建设者、服务者与仲裁者[18]。最后，政府债务融资需要服务于地方政府职能的转变，围绕提升基本公共服务供给能力将其投资方向定位于外部性较强的基础性、公益性领域项目投融资建设，建设可持续的公共服务体系，抑制地方政府政绩建设投资的热情与冲动，改变债务资金因大量投入基础设施领域而造成的重复建设和资金使用效率低下问题，满足人民对教育、公共卫生服务、社会保障、基础性公共社会等方面的需求，促进社会的全面发展与人民福利的提升。

(二)提高地方政府债务空间使用效率

1.减速度与控总量

需要遏制地方政府债务增速过快的势头，控制其总体规模。通过国家发改委与四部委出台的文件来看，中央已注意到地方政府债务快速膨胀的潜在风险，开始着手治理这一问题。在控制地方政府债务增速与规模时，中央要处理好两个关系：一是确保地方经济的平稳运行与地方政府债务的适度规模，即在保持地方经济整体平稳运行的前提下，将城投债、平台债等地方政府债务的规模保持在一个合理的范围内。二是确保地方政府财政的可持续性与地方政府债务规模的适度规模，即在保障地方财政长期可持续与短期安全的前提下，将地方政府债务规模控制在合理范围内，避免出现美国式的“财政悬崖”或欧元区式的“债务危机”[19]。

2.设置监管地方政府债务的专门机构

从中央层面来看，成立专门的地方政府债务巡视小组，对各地债务总体规模、审批流程、使用流向等内容进行定期巡视，将发现的问题形成报告上报给中央，并将报告内容与相应的整改意见反馈给地方政府，对地方政府举债行为进行规范与限制，确保地方政府按时偿还债务。同时，建立一个上级政府介入下级政府债务管理的机制，当地方政府因管理问题出现债务危机时，上级政府能及时介入，帮助下级政府解决其债务危机。从地方层面来看，地方人大可在内部设立一个由债务相关专业知识能力较强人员组成的监督政府债务的专门机构，负责审查地方政府债务情况，及时将审查结果汇报给地方人大及其常委会，随后，地方人大及其常委会做出审议结果，预算草案审议通过后，再由人大的专门机构对地方政府的收支情况进行实时监督，解决信息不对称、监督水平不专业等问题。

3.加强对政府债务资金使用的监督与考评

一方面，做好“事前”与“事中”债务的监督，从健全风险预警机制、严格违约处置机制、关注隐性债务风险、加强偿债能力评估、严禁变相举债等方面加强对地方政府债务的约束与管控，提高政府债务资金的使用效率。另一方面，做好“事后”债务的监督和管理，统筹协调财政与经济高质量发展。首先，完善地方政府债务的管理纠错问责机制，对因投资项目可行性论证不足、管理不善、监督力度不够等问题导致偿债困难的政府部门及其官员要列入债务融资黑名单，并给予相应处分，对于情节较严重的还应该追究其法律责任。其次，建立地方政府债务资金的追偿机制，遵循“谁举债，谁负责”原则，确保债务资金能够按期偿还，无论相关官员是否在任，都必须负责自己主导的举债融资，对无法及时偿还债务资金的相关部门与官员进行事后追偿，对债务资金的使用部门与单位进行后追偿。

(三)增强地方政府融资实力

1.拓宽地方政府融资渠道

当前阶段，我国需要改变地方政府主要通过融资平台、金融机构进行融资的现状，不断拓宽地方政府的融资渠道，推进融资渠道的多元化，鼓励社会资本参与，逐步扩大直接融资的范围，缓解融资平台、金融机构等主体的压力，一定程度上减少债务风险的发生。地方政府在筹集提供公共服务与公共建设所需资金时，要充分利用合作模式吸纳社会闲置资金，拓展其融资渠道，逐渐形成“政府主导、社会参与”的资本合作方式，这种合作方式不仅激发了民间资本的活力，也能减轻地方政府的财政压力与债务压力。具体来看，我国在完善TOT(转让—运营—转让)、BOT(建设—经营—转让)等融资方式的基础上，要积极探索政府公共部门和民营机构以特区经营权协议为基础，实行伙伴式合作关系的PPP(公共私营合作制)合作模式，激发社会资本尤其是民间资本积极参与政府公共投资项目的主动性，通过赋予民营公司长期特许经营权与收益权使其获得公共投资项目所需资金，缓解地方政府投资工程建设的资金压力，分散地方政府所面临的财政风险，提升公共投资项目运营效率以及财政资金使用效率。

2.促进融资平台的转型升级

融资平台需要摒弃单纯作为地方政府融资工具的传统观念，使其运作方式不断市场化，发展成为集投资、融资、经营、建设为一体的综合运营商，从基础设施投资基金转化为私募股权投资基金，充分发挥其利用市场手段融通资金、盘活政府性资产、提供社会公共服务等作用，实现从土地价值循环升级为土地-新型核心资产股权价值双循环[15]。具体来看，融资平台通过投资经营性业务与经营管理城市资产项目实现其经济效益，通过基础设施建设项目实现其社会效益，抽出部分经营性资产收益补助公益性项目，实现“融资—投资—盈利—偿债—再融资”的良性循环，通过自主申请、重组收购等方式申请投资、建设、金融等各种专业牌照与资质，推进融资平台业务结构的不断完善，增强其“造血”“生血”功能。作为地方基础设施建设以及国有资本、城市资源开发、投资、运营的主体，融资平台的转型不仅关系到地方投融资体制改革与国有企业改革的成败，也关系到地方国有资本与城市资源的经营效益，因此，在新发展格局下，融资平台的转型需要与这两大改革任务同步推进，一方面，融资平台需要准确把握政府未来投融资体制改革的基调与方向，从优化投融资结构、防范系统性金融风险、服务实体经济等方面进行整体布局，促使改革成为推进融资平台转型的新动力。另一方面，融资平台需要结合自身优势，以国有企业改革的方向与要求为指导，以打造地方性国有资本投资运营公司为抓手，优化布局、整合资源、提升整体运营效率，促使融资平台做强、做优、做大。

3.推进政府债券资金管理的规范化与市场化

一方面，促进政府债券市场发行的规范化，对于国债来讲，需要按照《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提升债券市场的定价效率，健全国债收益率曲线，不断深化国债市场的市场化改革。对于地方政府债券来讲，需要科学地设计地方债发行机制、加大地方债发行项目的评估、优化债务期限结构，构建“管理规范、责任清晰、风险可控、公开透明”的地方政府举债融资机制。另一方面，加强对政府债券资金的支出管理。首先，对已经明确的存量政府债务进行跟踪分析，经过有关部门的审核拨付依据后，财政部门要主动对需要拨付资金的项目进行服务，将置换债券资金直接支付给债权人。其次，加强对重点项目债务资金使用的管理，对于那些支出进度比较慢的部门与单位，要通过约谈的方式发现支出过程中出现的问题与困难，并给予切实可行的指导；对工程类项目来讲，政府需要强化对项目各业主单位的监督，提高工程实施效率，并按进度及时进行拨付，对于已经完工的工程项目需要进行军工结算审计工作。最后，及时清理收回那些债券类型与存量债券不匹配的资金，并对政府财政库款进行严格监管。

(四)构建地方政府债务风险管理体系

1.加强政府债务信息公开建设

首先，建立健全地方政府债务信息披露的法律体系，一方面，通过进一步修订《预算法》，出台《财政责任法》《财政责任透明法》等一系列法律强化披露债务信息的强制性，披露的债务信息应涵盖地方政府债务总体规模、审批流程、使用流向等方面，明确规定债务信息披露的规范性、具体内容与使用范围。另一方面，通过金融市场制定相关的“合规要求”来增强地方政府债务信息的透明度。其次，披露债务资金的来源与用途情况。一方面，地方政府需要披露其债务资金的来源，包括银行贷款、政府债券、融资租赁、平台融资、转贷资金、PPP项目、向其他单位与个人借款、垫资等信息，将这些债务资金的来源进行公开，发现地方政府举借外债过程中可能存在的违法违规问题，抑制地方官员的机会主义行为，实现“修明道、堵暗道”的目标[20]，保障公众知情权与监督权。另一方面，地方政府需要披露其债务资金的使用流向，建立债务资金披露的长效透明机制，保证债务资金能够真正用于基础设施建设与公共服务事业。具体来看，要以债务项目作为会计主体并以权责发生制为基础，按照季度、半年度、年度的频率对市政交通、环保、教育等项目债务资金的使用信息进行披露，全面反映地方政府受托经济责任的履行状况，便于公众及时了解债务资金的投向信息以及地方政府的履职情况，及时发现挪用、贪污、随意使用债务资金等违法违规行为，并严肃处理。

2.建立地方政府债务风险管理监督机制

为防范与管控地方政府债务风险，我国需要建立一套科学的、客观的政府债务风险预警机制，以及政府债务风险监督机制。一是建立完善的地方政府债务风险预警机制，通过负债率、偿债率、逾期率等指标构建政府债务风险预警指标体系，以实时监控、预警地方政府债务规模与结构的动态变化。二是建立健全常态化地方政府债务风险监督机制，不断完善地方政府负债融资的事前、事中与事后监督机制，实现融资责任追究机制，充分发挥上级政府监督、纪检监督等内部监督机制，以及法律监督、舆论监督、民众监督等外部监督机制的作用，有力地约束地方政府的举债行为，提升债务资金使用效率，降低地方政府债务风险发生的概率。