嵌套结构的生产：城乡融合新机制——以广清经济特别合作区为例

蒋明华

（1.东莞城市学院，广东 东莞 523419；2.澳门理工大学，澳门 999078）

高品质城乡中国格局的形成与维系，需要发挥高能量城市空间的作用。21世纪以来，中国的城乡关系呈明显的阶段性特征，以中共十六大提出“以统筹城乡发展为手段解决农业农村农民问题”为标志，可将2002—2016年视为城乡统筹发展阶段；以中共十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”为标志，可将2017年以来视为城乡融合发展阶段（张英男 等，2019）。在城乡统筹发展阶段，国家通过各种措施吸引农民积聚于邻近农村本土的新城、新区、产业园和特色小镇等城镇空间，实现“就近城镇化”（刘文勇 等，2013）。就近城镇化因其自由选择和守地发展特征，优化了城镇化布局，奠定了大中小城市和小城镇协调发展的基础（李强 等，2015）。但由于农民并未完全融入城市，就近城镇化具有较强波动性，而提高其经济累积水平与所处城市消费水平之间的匹配程度，能强化其在城市留下来的意愿。因此，在城乡融合阶段，需发挥核心城市的作用：或者将中小城市或小城镇直接并入核心城市（张英男 等，2019），实现直接城乡融合；或者增强核心城市高能量空间对中小城市和城镇的溢出和辐射，不断提高后者为农民提供就业和增收的机会（张英男 等，2019），促进城乡融合。

目前，通过核心城市实现直接城乡融合的方式受到限制。中小城市或小城镇直接并入核心城市，以实现直接城乡融合的方式主要有2种。一是撤镇或撤县（市）设区。将周围的镇或县（县级市）撤并为市辖区，直接并入核心城市，通过公共设施和社会服务一体化实现城乡融合（殷洁 等，2013）。但该方式要求被撤对象与核心城市交界，并且中央政府对于撤县设区的把控也越来越严格，中华人民共和国国家发展和改革委员会（2022） 在印发《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知（2022）中明确提出，“慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张”。二是管辖权转移的特别合作区。核心城市与欠发达区域跨界兴办特别合作区，并获得其事实行政管辖权，以此实现乡村与城市跨界融合。但该方式目前仅见于深汕特别合作区。因此，直接并入高能量城市空间的城乡融合方式受到限制。

在此背景下，“嵌套结构”发挥重要作用。由于直接融入高能量城市空间受限，很多中小城市和小城镇纷纷在其辖区内划定范围与高能量城市跨界兴办各种合作区，以便将核心城市的功能区延伸到合作区。由于延伸而来的功能区拥有的经济管理权限级别往往较合作区所在行政区的行政级别高，从而形成高尺度功能区嵌套低尺度行政区的社会空间，即嵌套结构（embedded complex）（蒋明华，2022）。如广（州）清（远）经济特别合作区是国家级高新区广州开发区嵌套清远部分镇级行政区，深（圳）河（源）特别合作区实验区是深圳经济特区嵌套河源部分行政区。通过嵌套结构，中小城市或小城镇吸纳核心城市跨界产业转移带来的资本输入，享受高能量城市的制度红利溢出，在自身经济活力提升的同时，也增强对农民就近城镇化的吸附能力，促进城乡融合。作为一种空间重叠现象，因其灵活性和渐进改革的特点，嵌套结构已成为一种重要的城乡融合方式。目前，学者主要是从多尺度空间重叠在区域路径创造过程中的作用（刘云刚等，2013；蒋明华，2022）、依赖空间与交互空间重叠所导致的制度形态塑造（马学广 等，2017）以及城镇化过中正式和非正式空间重叠的运用（Wu,2016；黄柔柔 等，2020；王丰龙 等，2021）等方面对空间重叠现象进行研究，但对城乡融合背景下嵌套结构的作用和机制等方面的研究还有待深入。

广清经济特别合作区的发展经历了2 个阶段：广东顺德清远（英德）经济合作区阶段和广清经济特别合作区阶段。在后一阶段，广州开发区嵌套在清远部分镇级行政区上，形成高尺度国家级高新区重叠低尺度镇级行政区的嵌套结构。从空间生产的角度看，嵌套结构的生成不仅涉及到中国特有的柔性区划调整现象，还涉及不同城乡融合阶段行动者采取的空间生产策略。对其进行研究，既能丰富了中国城乡融合的手段，也有利于拓展中国行政区划的理论内容。因此，本文以广清经济特别合作区为例，首先梳理空间生产机制，然后从行动者角度构建空间生产机制模型，以此为框架分析广清经济特别合作区的发展，最后从城乡融合空间生产的视角分析嵌套结构的生产机制。

1 空间生产机制模型

从20 世纪70 年代开始，针对于传统社会学对时空复杂性的忽视，有学者将空间要素纳入社会学的研究。列斐伏尔（Lefebvre, 1991）的“空间生产（the production of space）”理论标志着社会学研究的“空间”转向，空间被视为不同利益群体博弈的结果，是社会实践的产物。此后，政治经济学派率先展开空间生产机制的研究。其中，哈维（Harvey, 1991） 从资本循环的角度，提出资本累积（capital accumulation）和时空修复（time-space fix）理论。而描述资本在不同空间上解构和重构的再领域化（reterritorialization）理论（Brenner, 1999）和描述权力在不同层级主体间重新分配及其空间影响的治理重构理论（Macleod et al., 1999），成为重要的解释工具。不过，政治经济学派对资本的关注超过社会实践和制度，导致其空间生产机制并不适合分析具体的空间现象。在这方面，之后发展起来的TPSN（领域-地方-尺度-网络）模型和ASID（动力-结构-制度-话语）框架更具解释力。

1.1 多维度的TPSN模型

多维度社会空间方法对空间生产的描述伴随着一系列的空间转向。在20 世纪80 年代早期，随着空间分工和区域经济结构调整研究的深入，“地方（Place）”被理解为多种关系的组合，地方化是指这种组合在某个区域的根植性（Massey, 1984）。在80年代末，空间生产研究发生“领域（Territory）”转向，其焦点是资本跨区域流动，突出空间中各种行政界线的消褪甚至消亡（Agnew et al., 1995）。到90年代，为了解释资本主义重组和政府变革如何重新调整全球、国家、区域和地方原有关系，出现“尺度（Scale）”转向。这类研究认为，尺度重构（rescaling） 包括尺度构建和尺度跳跃2 个过程（Swyngedouw et al., 2002），影响各种社会空间组织在等级关系上的（再）分化。进入新世纪，空间研究再次向“网络（Network）”转向，更加强调网络状的空间互联，如商品链、治理系统和城市间关系等（Amin, 2002）。

虽然经历多次空间转向，但空间生产机制并未因此而显得清晰或明确。相反，每次转向的结果不过是将某个维度定为空间生产的唯一首要维度，忽略其他维度的作用。研究者逐渐认识到社会空间转向的局限性，以及从多维度角度解释社会空间关系的必要性，也呼唤构建空间生产机制的多维度方法。以Neil Brenner（2004）为代表的新国家空间（New State Space）理论学者们率先响应，并提出TPSN 模型。该模型说明：具体的社会空间维度（如尺度）其实质是行动者用以实现其目的的策略工具，每一个社会空间维度既是影响其他维度的结构原则，也是受其他维度影响的构成领域（Jessop et al., 2008）。

TPSN 模型反映多维度社会空间视角其实是一种认识论的构建过程：空间维度的地位是动态变化的，不同的社会力量为了获得特殊优势会突出某维度的地位。但TPSN 模型只描述社会空间发生了“哪些”变化，却并没有说明这些变化“为何”以及“如何”发生。另外，话语（Discourse）是影响空间生产的重要因素（马学广 等，2016）。但如果将其作为TPSN中并列的一个维度，话语将与其他4个维度在内容上发生重叠；而如果将其作为TPSN4个维度的前因变量，则话语对其他维度具有统领作用，因此构建的模型不过是一次新的空间转向。正由于这种矛盾，导致现有的多维度方法忽略对话语的研究。

1.2 行动者视角的ASID框架

人是社会空间变革的根本原因，为了说明社会空间变化“为何”以及“如何”发生，需要研究行动者的行为及其影响。从该角度入手，Moulaert等（2016）提出ASID框架模型。该模型认为，对空间生产过程的描述必然涉及到如下过程因素：推动或干扰空间生产进程的动力（Agency）、作为动力作用基础和对象的结构（Structure）、调节结构与动力之间关系的制度（Institution）以及影响以上三者及其互动的话语（Discourse）。

在ASID 模型中，动力指能直接或间接地带来自然或社会变化的有意义的个体或群体活动。本文将动力定义为不同行动者为了突破结构束缚而采取的具有战略意图的行动。结构指在短期内个体或集体行动难以改变的自然或社会现实。结构的本质是限制动力“在较短时期内”的能量（Jessop, 2005），即，结构决定了行动者不能做什么。本文的结构就是束缚城际跨界合作的各种社会空间约束。制度是存续较长的约束和机会的集合。由于其包含了约束与机会2个方面，所以，制度既可能是结构的补充物，也可能是结构的破坏者。本文的制度指为了突破结构限制或巩固这一突破，而被行动者采用的各种惯例、做法、规则和机制的组合。话语是共同感觉形成和意义创造的产物，对动力、结构和制度都具有影响。本文将话语定义为对某种重要空间战略的论证、解释和宣传。

与TPSN模型并列空间维度的做法不同，ASID模型从过程的角度串联空间生产的4 个过程因素。但该模型却并没有给出动力（A）、结构（S）、制度（I）和话语（D）4 个因素之间具体的逻辑关系。Jessop（2005）提出，空间生产的主要意义就是采用新的制度来突破社会空间结构的约束。基于此，本文认为ASID 模型中各维度间的关系为：空间生产是在高尺度话语的动员下，行动者通过累积足够的动力以形成新的制度，突破现有社会空间结构约束并巩固该成果的过程。

虽然，ASID 模型可以回答空间变革是如何发生的，但却只笼统回答谁发动了变革（行动者），并未涉及到行动者目的、策略等核心问题。基于此，本文采用关键事件法将广清经济特别合作区的发展分为2个阶段，采用ASID模型进行实证分析，以验证以下观点：1）空间生产是行动者在高尺度话语的动员下，采取各种行动以突破社会结构限制并使其成果制度化的过程。2）多维度方法认为具体的空间维度的本质是行动者的策略工具，与此类似，空间生产中的角色类型也是行动者的策略工具，即行动者可根据其目的扮演不同的空间生产角色，采取不同的空间生产策略。

2 广清经济特别合作区的发展历程

广清经济特别合作区（Guangzhou-Qingyuan Special Economic Cooperation Zone, GQSEZ）的前身是广东顺德清远（英德）经济合作区，2018 年，合作区在名称、范围和主办方3方面都发生重要变化，可据此将其发展分为前后2个阶段。由于该划分与中国城乡协调发展的2个阶段基本吻合，因此，广清经济特别合作区的发展也可分为城乡统筹发展和城乡融合2个阶段。为了行文方便，将广东顺德清远（英德）经济合作区简称为“双德合作区”，将城乡融合阶段的广清经济特别合作区简称为“广清合作区”，而“广清经济特别合作区”特指包括上述2个阶段的合作区。本文根据政府公开信息并参照报纸报道，分析广清经济特别合作区的发展历程。

2.1 城乡统筹发展阶段

为了优化产业和区域经济结构，广东省于2008年提出产业和劳动力“双转移”战略，目标之一是在省内欠发达地区建设示范性大型产业转移园。为了推进“双转移”战略，广东打造“区域合作”话语，提出要发挥不同区域的优势，实现合作共赢新局面。在该话语的动员下，英德划定英红和横石塘2 镇的部分区域与顺德共建双德合作区。合作区的目的是承接顺德部分产业转移，该阶段的主要障碍是顺德和英德社会经济结构对资本再领域化的束缚。

在资本再领域化的基础设施方面，顺德和英德以邀请领导视察的方式获得广东省委主要领导的关注和肯定，解决了兴办费用不足的问题。其中，顺德购买园区土地和高标准建设园区的投资总计300亿，而顺德当年的财政收入只有120亿。为了补足资金缺口，顺德与英德多次邀请省委领导前往园区视察。最终，由于创办规模、管理体制等多个方面都具有创新性和示范性，合作区获得省委领导的肯定。《中共广东省省委常委会2011年工作重点》（广东省省委办公厅，2011）中，将“支持顺德英德新型区域合作模范区建设”被列为工作要点，合作区也以省党代会报告的方式获得省财政资金的持续资助，解决了开办经费不足问题。

在动员顺德产业资本转移方面，顺德和英德以专题服务的方式构建动员网络，实现全产业链的动员。合作区的目的是承接顺德地整体产业链转移，但企业对产业配套存在诸多顾虑，导致分别动员的难度较大。为了提高效率，在高标准建设园区的同时，顺德和英德多次组织行业商会和龙头企业前往考察；同时，邀请各类金融机构入驻，与企业建立联系。为了解决企业融资问题，政府积极出面沟通，并以政企座谈纪要的方式，为企业争取到较高信贷额度。顺德和英德通过构建“政府-行业商会-金融机构”的动员网络，以全产业链动员的方式高效率实现产业资本转移的动员。

在促进产业资本在英德再领域化方面，顺德以协议分成换得在合作区设立管委会，实现管理权限的延伸。高质量的政府服务是顺德发展的一个重要原因，只有顺德的管理权限得以跨界延伸，才能顺利实现资本在合作区的再领域化。为此，顺德与英德签订收益分成协议，满足英德地方发展需求和GDP 绩效需求。英德让出合作区经济事务管理权限，顺德在园区成立管委会负责管理，实现其政府权限的跨界延伸。后期，管委会获得地级市经济管理权限，并升级为省级经济合作区。管委会的尺度上移，进一步促进顺德产业资本在合作区的再领域化。

2.2 城乡融合阶段

为了顺应“乡村振兴”领导权话语，2018 年，根据广东省的安排，双德合作区更名为广清特别合作区，由广州市主办，范围也扩大到广清（清城）、广德（英德）、广佛（佛冈）3个产业园和广清空港新城组成的“三园一城”，标志着合作区进入城乡融合阶段。在该阶段，广东省政府要求要“发挥高能量城市的辐射带动作用”，探索高质量城乡融合发展机制。合作区的主要目的是承接并扩散广州城市服务的溢出，该阶段的主要障碍是现有社会空间结构对公共服务溢出的限制。

在广清城市地理格局方面，广州联合清远组建跨部门协调网络，以高位规划的方式，确定了广清城市功能一体化布局。清远和广州核心区距离较远，城市建设的协调难度较大。为此，广州与清远政府主要领导到省政府各部门交流，跨部门进行协调与动员，以《加快推进广清一体化高质量发展工作方案》等省级文件对广清城市格局做出规划，既为广清一体化的基础设施建设谋得资金来源，也以高位规划的方式确定广清城市功能布局，强化城市联系。

在公共资源的溢出性方面，广州市政府向省政府申请制度实验，以制度实验项目的方式，在合作区推行公共资源共建共享。城乡融合最终要实现的是城乡权利平等，而城乡二元制及其影响是实现城乡资源共建共享的主要障碍。由于这种影响根深蒂固，广州首先对合作区内的技术专家发放可享受广州市各项公共服务的人才卡，然后在广清两地开启部分社保互认，最后规划广州教育、医疗等公共资源向清远延伸。两城计划以渐进改革的方式，逐步促进城乡身份融通，推动公共资源的共建共享。

在管理制度的溢出方面，广州与清远以申报国家级示范项目方式实现跨层政治动员，使合作区获得高尺度授权。在主办权转移后，合作区面临的主要问题是如何承接广州的高能量溢出，并将其扩散到整个清远。为此，广州市决定由黄埔区承办合作区，而黄埔区与广州开发区合并办公、融合发展，这为将广州开发区的先进管理体制在合作区的深度植入奠定基础。2019年，广州与清远成功申报国家城乡融合发展实验区项目。对此，广东省政府在《国家城乡融合发展试验区广东广清结合片区实施方案》（广东省人民政府办公厅，2021a）中明确提出，广清合作区可以直接复制省内各类省级实验区已获批的权限。至此，合作区先申报国家部委重要项目，再借此动员广东省政府授予高尺度权限，实现跨层政治动员。合作区经济事务管理权限也因此发生尺度上移，使合作区成为清远的制度红利高地，增强区域辐射能力。同时，较高尺度的功能区（国家级高新区）与较低尺度的行政区（镇级行政区）发生重叠，形成广州开发区嵌套清远镇级行政区的嵌套结构。

2.3 不同阶段的比较

通过比较广清经济特别合作区的2个阶段（表1）可以发现，在用ASID模型描述其空间生产过程时，不同阶段行动者的空间生产策略组合（A+I）差异明显。

表1 广清经济特别合作区不同阶段的空间生产特征比较Table 1 Comparison of space production characteristics in different stages of GQSEZ

空间生产过程中的行动者可分为不同的类型。陈玲等（2010）根据主要任务和价值取向，将中国地方政府划分为发展型政府和服务型政府。其中，发展型政府以推动经济发展为主要目的，核心价值是效率；服务型政府的目的在于协助民主意愿表达和实现公众利益，价值取向是公平。由于本文讨论的行动者主要是各级政府，因此，根据其在空间生产中要实现的目的分为3类：1）创业型行动者，主要目的是开发或组合多种经济资源，促使新的空间生产，创造更多经济效益，决策的主要标准是成本-收益分析；2）制度型行动者，主要目的是改变现有制度或创造新的制度，巩固空间生产新路径，决策的主要标准是规范性；3）地方领导者，主要目的是集中资源和权力，创造或抓住旨在改变特定区域的空间生产机会，使单个行动者和区域都能从中受益，其决策依据是更广泛的公众利益。

城乡正义的发展阶段决定行动者的目的及类型。城乡融合是一个逐步实现空间正义的过程，先后要经历城乡分配正义、生产正义和发展正义3个阶段（张凤超 等，2018）。不同阶段，行动者要实现的目的不同，所属的类型和采取的策略组合也因此不同。就广清经济特别合作区而言，城乡发展正义是高级阶段，要实现城乡劳动价值之间的无差异，城乡劳动者能够自由选择生产生活方式。但在此之前，广清经济特别合作区需先后经历城乡分配正义和城乡生产正义2个基础阶段。在双德合作区时，合作区要承接顺德产业转移，使乡村地区通过合作区融入现代工业的生产流程，参与商品价值创造和分配，处于城乡分配正义阶段。顺德和英德此时的目的是组合资源，生产出双德合作区这一新空间，使农民通过合作区以生产性劳动获得公平报酬而实现分配正义。因此，二者此时是创业型行动者，采用的是促进资本再领域化的空间生产策略。而在广清合作区时，合作区要承接广州的公共服务，并将其扩散到整个清远，使农民得以同等地组织、协调、规划和经营各种生产活动，处于城乡生产正义阶段。广州和清远的目的是以制度创新巩固城乡融合空间的生产路径，保障和拓展农民参与生产决策的渠道而实现城乡生产正义。因此，二者是制度型行动者，采用的是促进公共服务溢出的空间生产策略。

行动者类型的本质是实现其目的的策略性工具。在建设双德合作区时，清远作为英德的上级政府，与佛山市和广东省一样，属于地方领导者，其目的是促进合作区的建设，扩大区域公众利益。而在建设广清合作区的时候，清远和广州一样，属于制度型行动者，其类型变化可参见表2。清远在不同的城乡融合阶段扮演着不同的行动者角色，说明行动者所属的类型会随其目的而发生变化，空间生产中的行动者类型其实质是用于实现目的的策略工具。

表2 清远在不同空间生产阶段所属行动者类型比较Table 2 the types of actors to which Qingyuan belongs in different stages of space production

3 嵌套结构的生产机制

倪星等（2017）在分析中国背景下的官员避责（blame avoidance）现象时认为，在对上负责和社会问责双重压力下，政府官员的行为不再是追求功绩最大化，而是尽量使自己承担的责任最小化。政府官员为了避责，会选择战略指导和充分授权，并以职能转移和服务外包的方式分解任务和传递责任。本文认为，嵌套结构正是官员避责偏好的结果。

领导权话语让广东省产生了较高的政治责任感。在后GDP时代，政治责任感和使命感已成为高级干部政绩的主要指标（任弢，2021）。扶贫攻坚阶段，在领导权话语的影响下，广东创造了“到户到人”的精准扶贫模式，投入大量人力物力，在实现本省全部脱贫的同时，也圆满完成了协作脱贫中最艰巨的任务，获得了中央政府的肯定。从中可以看出，广东省委省政府高度重视和积极响应领导权话语，争取树立良好政治形象，表现出高度的政治责任感。

高度政治责任感使广东省对城乡融合项目产生较高的目标期望。在广东省政府《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》（广东省人民政府办公厅，2017）中，广东省就要求深汕两地要率先探索“特别合作区”式的区域协同发展模式；广东省政府在批复《广清经济特别合作区建设总体方案》（广东省人民政府办公厅，2021b）时，将其定位为“探索跨区域城乡融合改革经验的先行地”。高度政治责任感促使广东省希望率先探索出具有较好创新性和政治影响力的改革案例，因此，其对省内各种城乡融合项目提出较高的期望。

高目标期望使得地方政府在申报城乡融合项目时提出较高的完成标准。在现行的分权体制下，地方政府的一项重要任务就是争取和完成省委省政府发布的重点工作（高翔 等，2020）。由于广东省对于城乡融合项目已产生较高的期望，所以各地方政府为了争取项目，也竞相提出较高的完成标准。一方面是想以优良的项目基础说服上级授予主办权，另一方面也是为高标准完成项目做铺垫，地方政府在设计申报方案时，都选择基础较好的区域来开展城乡融合项目。例如，无论是广清特别合作区，还是江苏省宁淮特别合作区，都分别选择已具有较好基础的广东顺德（英德）产业园和宁淮新兴产业科技园为项目实施点。

广东省对城乡融合项目实行尺度上移以回避风险。在经济发展转型和政治体制改革交杂的复杂环境中，政府官员既要有政治责任感，同时也要善于回避风险。为了回避风险，广东省在批准项目时，安排拥有高尺度功能区的城市来主办，目的是将其管理权限延伸到合作区，使合作区有较高尺度的经济事务管理权，实现项目授权。通过授权，将责任和权力在省和市之间进行拆分，实现省级权力与责任的同时下放，使省政府的责任风险最小化，同时也充分授权以便地方政府能够高标准完成城乡融合项目。据此，形成了高尺度功能区重叠在低尺度行政区上的嵌套结构。广清合作区正是国家级开发区嵌套镇级行政区而形成的城乡融合型嵌套结构，其过程如图1所示。

图1 城乡融合型嵌套结构生产过程Fig.1 production process of urban-rural integration type embedded complex

倪星等（2017）认为，避责偏好可能会引起成员之间相互避责，导致干部不作为。不过，通过分析广清合作区嵌套结构的生成机制（见图1）发现，上级的避责偏好客观上实现了必要的权力下放，既回避了信息不对称所导致的上级政策刚性可能带来的风险，又使得地方政府拥有充分的权力以进行项目实验。因此，具有高度政治责任感的政府官员，其避责偏好在最小化决策责任的同时，在客观上也实现了权力的合理分配，从这个角度看，避责偏好具有积极意义。

4 结论与建议

采用ASID 分析框架，从动力、结构、制度和话语4个方面分析了广清经济特别合作区的发展过程。结果表明，在空间生产过程中，行动者所处的阶段决定其目的，进而影响其所属的类型和所采用的空间生产策略，行动者类型其实质是实现目的的策略工具。由于处于城乡统筹发展阶段，顺德和英德作为创业型行动者，受区域合作话语的动员，采取的是邀请领导视察、全产业链动员和协议分成等促进资本再领域化的空间生产策略，最终建成双德合作区。由于处于城乡融合发展阶段，广州和清远是制度型行动者，在乡村振兴话语的动员下，采取的是跨部门协调、申请制度实验和跨层政治动员等促进城市高能量溢出的空间生产策略，最终促成广清合作区嵌套结构的生成。在城乡融合背景下，具有高度政治责任感的政府官员为了回避风险进行高尺度授权，最终形成高尺度功能区重叠低尺度行政区的嵌套结构。

根据本研究结果，提出以下政策建议。首先，敢于和善于利用柔性空间区划调整手段促进城乡融合。目前中国城乡融合的一个难点，是如何实现高能量城市跨行政区的辐射和溢出。事实已证明，在协议分成的基础上，核心城市的产业和技术与乡村地区的土地资源和生态优势可以找到最佳的合作契机。乡村地区让出部分经济管理权限，可以实现核心城市高能量的跨界溢出。所以，在城乡融合的初始阶段，应允许和鼓励多种形式的城际合作，如核心城市在乡村开办学校和医院、对口就业帮扶等，以便发挥如嵌套结构等柔性空间区划调整手段的灵活性，促进核心城市政府管理的跨界延伸，实现城市资本的再领域化。

其次，探索采用刚性空间区划手段巩固城乡融合成果。以嵌套结构而存在的各种功能区都有合作期限，如何在核心城市期满退出时保持功能区高尺度“不撤退”，是巩固城乡融合成果必须要思考的问题。而行政区划调整等刚性手段，如撤镇、县（市）设区或区划升格等，具有明显的“棘轮效应”，能锁定嵌套结构的制度改革成果。因此，在中央已将镇级行政区划调整权限下放的情况下，各省可借探索镇级行政区划标准之机，采用刚性空间区划手段巩固城乡融合成果。

第三，研究出台城乡融合背景下的大镇设市标准。在城乡融合进一步促进乡镇发育的背景下，一些强镇、大镇由于面积较小、产业聚焦、人口聚集和网络枢纽等特点，其城镇化水平和质量都明显高于所在的县。因此，有必要区别传统的设市程序，专门针对乡村地区的这些强镇、大镇出台标准，使其脱离原来县的管辖直接升格为县级市，以强化其对乡村地区的带动和辐射作用。

Jessop 等（2008）在描述TPSN 模型的应用前景时指出，仅描述日常政治中采用的各种空间战略，虽有助于避免简化主义倾向，但这一做法本身并不能告诉人们太多信息，重要的是社会空间生产过程中各行动者之间的博弈。本文从地方政府避责偏好的角度分析社会空间的生产过程，在社会空间理论和避责博弈理论之间建立联系。不过，有关避责偏好影响社会空间生产的微观机制分析仍不够详细，这可作为未来研究的一个方向。