关于PPP 模式下基础设施建设投融资存在的问题与应对策略探讨

2023-11-12谭威南宁城市建设投资集团有限责任公司广西南宁530000

中国房地产业 2023年29期

文／谭威南宁城市建设投资集团有限责任公司广西南宁 530000

引言：

伴随着时代的发展，目前我国城市在经济发展方面已经取得明显的成绩，在经济快速增长的同时，我国也开始逐渐进入到全面建设小康社会的阶段。我国要想持续保持经济增长，为社会发展注入新的动力，就需要加强高铁、电力等城市基础设施的建设，这样才能满足目前的社会发展需要，才能最大限度地降低社会主义经济发展的阻力。但是，基础设施建设都是需要资金来支撑的，传统的招商引资方式已经不能很好地满足目前的融资需求，为此，需要采取一些措施来进行改革，以缓解我国城市基础设施建设资金短缺的矛盾。PPP 模式是一种新型的融资方式，它能够有效缓解我国公共基础设施建设资金短缺的矛盾，提高政府职能部门的运作效率。我国在PPP 项目中的应用尚处于初级阶段，存在着许多问题需要探讨和解决。

1.PPP 模式相关概述

1.1 PPP模式定义

从两个角度对PPP 模式进行界定：广义的PPP 模式是指世界各国以各自的经济体系和运营方式为基础，对一系列资金融合模式进行界定的综合体，其中既包含BOT、DBFOT 等建设融资模式。广义的PPP 模式也可以被直接理解为公私合伙融资制度，它的主要特征是：公共部门或公共组织可以依托社会资本形成合作关系，从而提供具有公共性质的产品和服务。狭义的PPP 模式主要是指在基础设施建设投资过程中，社会资本或者公共部门通过融资、建设和运营提供具有公共性质的经济产品、服务项目以及部门构建的整体经济体系[1]。与广义的PPP模式相比，狭义的PPP 模式在基础设施建设中更注重的是经济建设和基础设施建设的合作模式，共同承担的风险体系、项目建设的数值衡量。

1.2 PPP模式分类

第一，外包模式。目前，在基础设施建设中，外包模式通常都是依靠政府部门投资，或将其作为主要的经济来源，由社会资本或有关组织来实施，这种模式可以降低项目所面临的经济和项目风险。第二，私有化模式。基础设施建设中的私有化模式可以被划分为两种，一种是完全私有化，另一种是部分私有化。在完全私有化模式中，由于其独占的股权是私有的，所以私有企业承担的风险较高，同时其所得到的投资回报也相对较高。政府作为对民间投资项目的监督主体，其融资压力相对较小，但应加强监督，防止民间投资项目的风险。部分私有化是指国有企业和私营企业的合资企业，两家企业都有股份，也都会承担风险，一般都是国有企业占多数。第三，特殊经营许可模式。在基础设施建设的过程中，项目的投资人以及有关的社会资本可以部分参与，也可以完全进行投资。在建设过程中，政府机关与社会资本可以根据经济利益的实际状况，以及可能发生的经营特殊性，向公共部门申请特殊经营许可。从经济利益的角度来看，社会资本能够从政府部门那里获得一些与特定经营有关的费用，这就要求有关的公共部门和社会资本能够很好地协调他们之间的关系。

2.PPP 模式下基础设施建设投融资存在的问题

2.1 基础设施建设投融资的制度不完善

PPP模式早在数年前就被引进到基础设施建设当中，但由于目前的体制尚不健全，还有许多未解决的问题，在管理的过程中可能会出现许多无法预料的情况，因此，政府要持续地改进基础设施建设投融资的制度，找出其中存在的问题，并加以解决，比如，项目管理、收益分配、税收负担等都没有一个明确的标准[2]。再者，在引入PPP模式的情况下，政府部门与社会资本是一种合同模式的制约关系，但是，合同模式能否真正起到法律作用，其中的关键点就是双方是否认可合同内容的可行性，以及是否依照合同内容进行工程的实施。

2.2 缺少完善的法律法规

政府公共部门因其拥有行政权，在与私营企业的合作中，若没有契约或法律对其权利进行限制，私营企业极易陷入弱势地位，因此，PPP 模式下的基础设施建设需要有一套能够将项目合作的各个环节都贯彻到其中的规定，但是现在我国还缺乏专门的法律制度。比如，特许权的授予方式与现有的土地使用权出让制度相冲突，按照法律规定，土地使用权可以通过拍卖、招标、挂牌等方式来获得，但是，政府根据土地使用权出让的制度，并不能保证中标者获得土地使用权的必然是特许经营人，在实际操作中，大部分情况下都是以划拨的方式进行，没有充分的特许经营权，这就会加大社会资本的风险。

2.3 公私部门风险分担不合理

在PPP 模式下基础设施建设中，不管是公营部门还是私营企业，项目风险都呈现出阶段性等特征，不管是由哪一方承担太多的风险，都会对项目的顺利进行产生负面影响，最优的风险分配原则是：对风险的承受、应对和控制能力较强的人能够承担该风险，因此，在基础设施建设中，政府部门可以适当地多承担一些法律等方面的风险，而私人部门则主要承担项目的建设、运营等方面的风险。然而，从现实工作中可以看到，有些地方政府为了要引入更多的私人资本，可能会给私人部门参与者过多的承诺，掩盖一些市场风险，这对私人资本来说是不利的。

3.PPP 模式下基础设施建设投融资存在问题的应对策略

3.1 对政府的角色进行创新

目前，我国政府职能部门尚未对PPP 模式下的职能进行理性剖析，没有形成有效的角色定位机制，很难体现出自己的工作优势，在投融资的过程中，往往会产生一些问题。所以，在发起基础设施建设的过程中，政府应该根据融资模式的建设要求，对竞标私营企业的实际情况进行仔细分析，并要求企业提供数据信息的准确和可靠性，如果被发现有数据信息的真实性有问题，那么就应该取消该企业三年内的公共设施竞标资格，帮助私营企业建立一个正确的理念，让他们可以遵守国家的竞标规定[3]。在选定相应的私营企业之后，政府机构应当改变自己的角色，从单纯的项目管理人员转变为和私营企业结成伙伴关系，共同促进社会经济的发展和公共基础设施的建设，同时，也要对项目的融资和建设进行一定的承担，以增强有关工作的成效。在完成自己的角色转换之后，政府部门能够在项目融资工作中，构建出一套完善的管理体系，从而使私营企业更加积极地参与到项目建设当中，在这种情况下，双方要进行交流和协作，才能建立起一套适合于资本社会的开发和投资制度。同时，政府部门可以分担一部分的风险责任，在基础设施建设过程中，要建立健全的风险管理计划方案，既要减少风险问题的发生，又要提高监督工作的效果，充分发挥动态化监督管理工作的优势。此外，在基础设施建设阶段，政府部门不能以盈利为主体，要确保项目具有一定的公益价值，从而提高建设水平，因此，在政府介入的过程中，应该对基础设施建设内容做出理性的分析，以减少建设的运行费用，使其更好地发挥公共服务功能。

3.2 人才培养和法律保障

PPP 模式指的是私营企业和政府部门之间合作，共同完成一个项目，其中，参与的组织类型有盈利性企业和非盈利性企业两种，双方在合作的过程中，可以让建设项目的效果更好。在基础设施建设中，因其投入巨大和建设周期较长，如果使用传统的融资方式，很难达到建设要求，甚至会造成建设水平和质量的下降，从而造成政府财政压力。为了更好地发挥PPP 模式应用的优势，需要在工作中加强对专业人员的培训，并推动法律保障体系的健全。相关工作人员需要对经济、技术、财务等方面的知识进行同步掌握，同时，企业或者政府部门也要进行定期的培训，从而培养出“复合型”和“开拓型”人才，进而保证建设项目的成功实施。同时，在PPP 模式应用中，各参与方之间存在着一种较为复杂的法律关系。因此，有关部门需要通过制定和完善法律制度来确保政府权力的实施效果，同时还要兼顾国家、社会、企业和个人投资者的权益。

3.3 对组织结构进行创新

第一，私营企业可以预先参与到基础设施建设中来。在采用传统的投资模式时，政府部门是基础设施建设项目的主导方，在建设和设计中对其进行全方位的管理，使得私营企业无法主动参与到设计规划中来，从某种意义上说，私营企业参与技术创新的权利受到侵害，科技创新工作的可靠性和有效性得不到保障。所以，在PPP 模式下，私营企业可以更早地参与到基础设施建设工作中，在施工前，他们可以和政府部门一起讨论，共同设计出建设方案，并对项目的可行性和风险隐患展开研究[4]。在双方进行沟通的前提下，私营企业应该提供先进的工艺技术，并总结自身的管理工作经验，合理地控制基础设施建设的内容与模式，提高技术创新工作的成效，这样既可以充分利用私营企业在技术上的优势，又可以提高城市基础设施建设的质量和水平。第二，加强工程建设者和设计者的交流。在传统的融资模式下，基础设施建设和设计方都是相互独立的，缺少一定的互动。设计方在设计项目方案的时候，无法和施工方建立起联系，很难根据工程建设的特点和要求来进行设计。施工方在对审计方案进行审核的时候，没有与设计方进行沟通，很难提高工作效率，还可能导致基础设施建设出现问题，对其长远发展和进步造成一定的影响。所以，有关部门在实际发展的过程中，需要注重基础设施设计方与建设方之间的联系，确保可以做好沟通工作，及时发现信息不对称问题，并采取有效的措施来解决问题。与此同时，在PPP 模式的支持下，应该进行组织方式的创新，防止资源的浪费，在了解基础设施项目周期的基础上，做好资源整合和风险分配等工作，以减少可能存在的风险，提高资源的使用效率，确保基础设施项目的建设效果。

3.4 平衡双方风险和收益

私营企业参与基础设施建设项目的本质是为了盈利，而政府部门参与PPP 模式下的基础设施建设的实质是在确保项目建设和服务质量的前提下，可以降低成本和风险，两者之间的合作属于一种互惠互利、取长补短的关系。大部分的基础设施建设项目都具有一定的公益性，其赢利能力是非常有限的，如果仅仅依靠项目后期运营产生的收益，很难在确保服务品质的前提下吸引到私营企业合作方，因此，对于这种项目，政府要给予一定程度的补助。此外，在一些利益比较大的基础设施建设项目中，政府可以向其收取较高的管理费或者承接费，这样才能确保合作双方的利益和风险是对等的。

3.5 PPP模式下的管理创新

在运用PPP 融资方式时，要进行项目管理的全方位创新，构建多元化的管理机制。首先，要对没有竞争能力的基础设施建设项目进行政策上的补偿，或者由政府提供担保，或者将项目的运营工作交给政府，建立一个专业的代建中心，从而确保融资效果。其次，私营企业可运用自有资金先进行基础设施建设，再依据工程转让合同，对工程进度进行评估，再交由代建企业来完成。通过这种模式可以降低政府与私营企业之间的风险，避免信息不对称，提高监督和管理工作效率，优化各方发展机制，实现基础设施建设目标[5]。最后，在进行项目补贴的过程中，要对转让金额展开全方位的分析，确保可以根据项目建设流程和特点等展开合理的分析，及时发现资金报告的真实性问题，并采取有效的措施来解决这些问题，从而有利于提高自身工作成效。