城乡规划管理中土地资源管理措施研究

2023-11-12张晋沈阳市规划设计研究院有限公司辽宁沈阳110000

中国房地产业 2023年29期

文／张晋沈阳市规划设计研究院有限公司辽宁沈阳 110000

引言：

现阶段，在很多城市发展与建设过程中都涉及到土地资源管理与国土空间规划工作，相关部门的工作者在以往的工作模式中，并未注重建筑元素对城市发展规划的影响力，这在一定程度上不利于国土空间规划工作以及土地资源管理工作的有效开展。在过去空间规划过程中，需要进行规划的地方比较多，工作人员的工作量比较大，为了有效减轻相关从业者的工作负担，有关部门在制定国土空间规划计划时，可以从建筑视角对实际情况进行具体分析，继而有效提高国土空间的利用率。确保相关工作人员从相对客观的角度对国土空间规划与土地资源管理相应工作内容进行合理分析，并结合建筑元素对现有的规划方案进行适当地优化，以期能够提升国土空间规划方案的可行性。为了进一步提升国土空间规划方案的运用效果，有关部门需要有效展开土地资源管理工作，适当将该项工作与国土空间规划工作进行有效结合，继而提升土地资源以及国土空间的利用率。

1.土地资源管理的重要性

1.1 加强城乡土地资源利用与管理的意义

因我国城乡经济占比较大，要想提高国家整体的综合实力和经济发展水平，需要重视城乡经济的增长。第一，有助于优化城乡资源的合理配置，减少土地资源浪费，提高土地资源利用率。第二，土地资源管理是促进城乡经济发展的关键，可加快我国新城乡建设速度。第三，可有效缓解城乡建设与土地资源利用之间的矛盾，促进土地资源合理规划，有助于良好新城乡的建设。

1.2 正确处理土地资源保护与城乡规划发展之间的关系

1.2.1 提高对土地资源的保护意识

在土地资源的利用、保护和发展之间，要能够正确的结合本地实际情况，把保护与发展辩证统一起来。只有人们自发的意识到保护土地的责任的重大，才能更好的推进这项工作的进行。在土地资源管理中我国有《土地管理法》，已经从法律层面明确了用地观和管地观。我们保护土地资源，是为了更好的利用土地资源，保护本身也是一种发展。有人错误的认为保护耕地，就是不发展了，这是没有把保护和发展的关系处理好。保护实际上是为了更好的发展，是一种更高层次、更高要求的发展，是通过对土地资源的优化配置、合理使用来达到的[1]。

1.2.2 从思想观念上转变用地方式

随着土地管理法的实施，全国的土地资源的利用方式发生了本质性的变化，从原来的粗放型使用向集约化发展，制定土地利用规划，实现土地的宏观管理和控制，挖掘土地资源的潜力，实现土地资源的内涵式发展，实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。转变思想观念，实现土地资源保护和发展协调统一，根据新城乡建设的需要，既要保护必要的耕地面积，也要为建设用地提供一定的保障，实现和谐共赢发展。这样，土地资源的使用、管理和后续的监督监管都有了明显的改善，在实际工作中各地积极推进一占一补措施，为土地使用的保护和发展提供经验。

2.土地资源管理的相关分析

2.1 土地资源管理发展的要求

在新世纪我国土地资源管理发展的过程中对于城乡规划发展要改变传统的理念。对以往乡村规划需要借鉴工作经验，全面透彻的分析。而新时代发展背景下，城乡规划工作将保留原有的产业，在这基础上注重技术的发展，改变传统的复制经验模式，真正的实现城乡经济以及城乡村民貌的建设。同时规划协调发生了改变，相关部门也可也应该更高的重视城乡规划带来的效果。因此，城乡规划要注重产业的升级以及空间的优化配置，实现以往的目标规划模式，重新建立规划发展路径。虽然当前我国的城乡建设规划重点是以美化环境为主导，但在实际应用的过程中要有效的改善这一理念，结合实际情况融入生态绿色建设的发展要求，实现各项资源的优化配置。打造一个符合当地文化条件的新城乡，真正的保证城乡资源实现协调，将资源变为致富的重要保障。最后，在实现多元化发展的基础上，城乡规划建设需要将城镇规划理念多元化发展，促进文化保护以及产业之间的融合。除此之外，村民住所是整个村庄规划的重要对象，在进行设计的过程中要结合农民的具体需求，将高效率的建设规划方法应用到实际的规划中。通过本地特色产业的促进发展，提高农民的经济收入，实现真正特色化的城乡建设。

2.2 土地利用规划在城乡土地资源管理中的重要作用

针对于土地资源管理工作，科学合理的应用能够保证城乡土地资源的高效利用。现阶段我国城乡人口数量众多，并且呈现着增长的趋势。但是城乡土地资源是有限的，随着人口的不断增加，会给土地资源带来一定的压力，影响到整个城乡规划工作的顺利开展。在实际的城乡土地资源管理过程中要做好对土地资源的空间利用，制定科学的土地实施方案，不仅可以加强土地资源的优化配置，也可以促进城乡地区的经济发展。另外，在城乡建设过程中土地资源的科学利用与管理，能够降低农业发展中相关的成本投入，同时也是现代化城乡规划建设中非常重要的组成部分，它可以缓解城乡地区土地资源紧缺的问题，实现地区经济与社会的稳定发展。除此之外，在城乡建设规划的时候，还需要利用多元化的方式来对土地进行科学的规划管理，减少基础建设用地，保证土地资源的高效利用。从而实现对土地资源应用价值的深入挖掘。也是促进农。城乡规划建设工作全面开展的重要基础[2]。

3.城乡规划管理中土地资源管理问题

3.1 土地资源开发利用方式单一

首先，城乡规划土地资源主要用于农作物种植，一般是将一年的农业生产的成果兑换成经济利益，以体现土地的价值。农作物生产成果产生的附加值比较低，导致土地利用方式单一，无法发挥其价值。再加上农业生产过程中，种子、肥料、农药的价格一直在上升，而农产品的价格却涨幅较低，这影响农民的农业生产积极性，也影响土地价值的呈现。其次，教育的普及极大地改变了农民的思想观念，大部分农民不再单纯地依靠农业生产，而是进城务工，进而将土地闲置。少部分农民虽然依旧依靠农业生产，但种植结构的单一化，使土地的作用未完全发挥出来。

3.2 规划不够合理，建设不够规范

我国新城乡建设及其发展是一个长期的过程，在该过程中，普遍存在土地规划不合理的问题。以往的家庭联产承包责任制在一定程度上促进了经济的发展，但容易引发土地资源分布较为零散且浪费严重的现象，不利于农业机械化生产的推广，进而降低农业生产效率和生产量等。此外，此种方式风险抵抗力较低，容易出现盲目跟风的现象，激发农民之间的矛盾冲突。针对用地建设方面，无序流转现象严重，诸多土地流转相关政策落实不到位，加之已落实的相关政策不够完善，土地的建设缺乏规范性的制度保障，进而针对违法占地现象的控制力度不足，隐蔽状态下的建设用地流转现象普遍存在。同时，土地纠纷较多，在一定程度上破坏了城乡经济的稳步发展，影响农民团结，破坏了我国新城乡建设计划，不利于农民生活水平的提升。

3.3 土地利用效益较为低下

由于受到土地流转限制的影响，所以当前土地流转价格还是相对较低，导致土地集中度不高，劳动力没有实现充分流动和转移。宅基地浪费仍然较为严重，大多数城乡住房用地分布稀疏、散乱，土地利用结构上存在缺陷，过度依赖粮食种植，种植结构单一，经济效益较差，农业产出较低，环境成本较高。而实际研究表明，粮食种植面积每增高1%，产生的经济效益就会降低0.02%。林地资源目前也没有创造太多的经济收益，管理水平较低，而且由于规划不合理导致生态效益也没有显著提升。城乡公共服务设施建设不足，为农民提供的科教文卫等服务较少，降低了土地的社会效益[3]。

3.4 闲置土地规划问题

随着我国改革开放发展力度的不断推进，为了调动农民的积极性，实现整个城乡地区土地资源的高效利用，很多地区采取了家庭联产承包制的生产方式，这种生产方式能够解决传统我国粮食短缺的问题。但是也会造成很多城乡土地资源规划无法全面的落实，而缺乏集中化、系统化的理念也会造成城乡土地规划难度的增加，也无法实现系统化、科学化的生产作业。零散式的生产方式不仅会增加土地的管理成本，也不利于整体空间的部署，对于城乡地区的经济发展产生不利的影响。另外，社会高速发展的过程中传统的农业生产模式会存在一定的滞后性。在经济市场发展背景下，家庭为单位的生产形式已经无法发挥自身的作用，更会产生相应的风险和问题。而土地流转改革不足也是影响到现代化城乡土地规划的主要因素。

3.5 土地利用规划缺乏可持续

现代化区域经济的发展会包括对土地资源的规划利用，所以土地资源的全面规划过程中要着眼于地区的长远发展，要通过对土地资源的科学应用来促进地区经济建设以及农民收入水平的提升，保证土地资源的科学利用，做到绿色经济可持续发展。但是，由于一些城乡地区土地资源在进行规划的时候存在严重的操作性问题，导致土地资源规划流于形式，造成土地资源严重的浪费。另外，区域经济发展过程中，土地利用规划仍然处于一个最初的阶段，缺乏相关的精选，土地规划工作难度比较大。针对这一情况，为了实现土地资源规划工作的全面落实，就需要做好前期的编制工作。

3.6 土地资源利用中科技含量较低

农田水利设施还有待完善，导致水利灌溉中浪费较大，受到自然气候影响因素较大。农机农艺融合度较低，比如现代机械土地保水性较差，很多地区为了节约时间和成本，没有对农机农艺进行相应改善。机械化程度的提高导致城乡劳动力闲置，剩余劳动力只能够进城务工，没有充分利用城乡现有土地资源。科学技术含量低也造成了土地整治和恢复水平较低，影响了土地综合利用，加剧了环境恶化的趋势。

4.城乡规划管理中土地资源管理措施

4.1 关注生态保护

城乡规划离不开生态振兴，乡村绿色发展才能实现对生态环境的保护，才能为农民提供舒适的生活环境。城乡规划背景下，城乡土地资源开发利用要关注经济效益、社会效益、生态效益的统一。在利用土地资源时，要先确定开发项目，注意项目污水的处理，以积极配合生态环境的保护。对土地资源利用的绿色农产品项目，要减少肥料的施用量，主要以有机肥为主，目的是减少对土地的破坏。对闲置的未开发的地块要注意开发和利用的层层递进，以发挥土地资源的最大价值。无论是何种形式的土地资源的开发与利用，都要注重后期的维护和管理。

4.2 以科学技术提升土地效益

加强对农民的生态意识培养和相关技术培训，让农民掌握基本的生态治理知识，能够逐渐养成垃圾分类的习惯，并且在日常生产和生活中能够应用所学的技术进行土壤恢复治理。比如，在一定区域内设置蓄水池和雨水花园进行灌溉，在农业生产中使用节水节肥技术，在农田系统中引入水肥一体化系统。针对水土流失现象，可以采用现代农业智慧监测技术，加强风险防控。发展设施农业，降低天气对农业生产的影响，隔绝农业病虫害。要大力发展新型产业经济，比如在农业种植上推广综合种养模式，探索稻虾共作、稻田养鱼、稻田养蟹等产业，其产值可提升到3～5倍。在城乡地区可以发展“电商+生态农业+旅游”的综合模式，提高单位土地产出，为农民创造更多的工作岗位，实现土地的集约化利用。各乡村领导也要加强知识学习和技术培养，确保土地利用能够科学合理，满足“一村一品”建设的需求。

4.3 完善管理体制，加大监管力度

土地资源的管理不仅需要法律支持，还需要相关机制作为保障。在实际的管理工作中，管理人员需要逐步完善土地资源管理机制，注重机制的约束和规范作用。首先，转变政府“垂直管理”体制，建立健全奖励机制，奖罚分明，以此调动人员管理的积极性和激发其日常参与管理的工作热情。其次，建立健全绩效考核机制，将管理成效与人员绩效考核相挂钩，可在一定程度上增加人员的管理压力，使其认真对待管理工作。此外，相关部门应加大监管力度，定期组织监督小组下基层对城乡土地资源的管理现状进行调查，确保相关管理工作的有序推进。同时，加强落实监督机制，依法追究人员管理责任，从而提高管理水平和质量，避免出现管理漏洞，影响后期监管工作的开展。

4.4 强化土地资源管理队伍建设

在土地资源管理工作中，人的要素起到决定性的作用。不但要提高管理人员的水平，也要对普通群众进行宣传教育，加强民众对于土地资源重要性的认识，使广大民众从思想观念上重视土地资源，转变对于土地资源的认识，以充分发挥土地资源的价值。土地资源管理人员也要不断的加强学习，与时俱进掌握有关土地资源的最新政策知识，构建土地资源的长效管理机制，按照区域土地资源的规划有序开展管理工作。同时，对于土地项目开发的管理工作要规范，符合审批流程，实现综合开发利用，提高土地资源的利用率。对于闲置的土地要及时进行清理，防止土地资源出现荒芜现象，保障土地利用率，确保土地资源能够为经济增长服务。

4.5 强化土地利用规划对经济发展的可持续推动作用

土地利用规划对于区域经济的发展具有非常重要的影响作用，因此要提高对土地规划的战略性部署。在土地规划的过程中要强调区域经济对于整个地区发展的作用，同时结合国土空间规划，真正的实现土地资源的高效利用。重点在进行土地规划过程中要考虑到以下几方面的问题：首先，要根据空间规划的要，制定远期的发展目标，并且结合发展的实际情况，对土地资源进行科学的制定，做好各项工作的合理安排。一旦遇到任何问题要通过精细化的管理，提高整个土地资源规划利用的水平。其次，要对各种土地进行有机的结合。土地利用规划执行的时间比较长，要通过国土空间规划进行正确的指导，解决土地规划中可能存在的一些问题。土地利用规划要具备弹性，结合地区经济发展的实际要求以及具体的目标来进行土地规划目标的设定，根据土地规划的相关要求与经济发展相结合，保证一个地区土地资源的高效利用。

4.6 利用信息化进行土地规划与利用

现阶段，我国城乡地区的经济发展会受到土地资源带来的影响，为了实现土地资源的科学规划与布置，就需要注重对现代化国土空间规划工作的高度重视。随着社会和科技的进步，新技术和新产品的应用对提高土地资源管理能力、提高土地资源管理效率、提高土地资源综合利用率具有重要作用。例如，利用云计算技术进行土地资源管理，可以提高工作人员获取土地资源数据的效率；利用全球定位技术，可以实现对土地资源的精细划分和数据采集。在实际应用中，土地资源规划必须考虑到城乡的实际发展需求，兼顾城乡可持续发展、生态文明、绿色发展。

4.7 完善土地资源制度管理体系

我国土地资源分类多，用地情况复杂，有农业用地、林业用地和渔牧业用地等，管理土地方面的部门也多，管理内容和职能有所区别。在实际工作中容易出现出了问题，不知道找哪一个部门解决的情形，宏观调控能力差，有的部门之间相互推诿扯皮，影响了土地管理工作的顺利开展。为此，要建立健全土地资源制度管理体系，明确各部门的职责，实现各部门之间的统筹领导、统一管理。各地要由政府牵头组成土地资源管理机构，以实现土地资源的统一管理、协调部署。在实际工作中根据各部门的职责分工，对区域性土地资源按照规划实行分类管理，实现土地资源管理的一站式服务，以推进土地使用、交易、招投标竞拍的规范化管理。

4.8 提升城乡土地利用效率

严格规划土地用途，从经济、生态、社会和空间等方面全面进行规划，实现效益最大化。完善土地流转机制，扩大流转规模，健全市场机制，加强对合作社等集体经济的治理，提高流程效益，为农民创收。加强城乡基础设施建设，比如城乡道路可以采用透水道路代替传统的沥青和水泥道路，打造乡村雨水花园，同时在间隙中增加绿植。殡葬用地要适当减少面积，改传统坟地为墓地，节约土地资源，改善乡村环境。进一步缓解人地矛盾，比如在宅基地利用方面，可以通过集中搬迁、土地回收补偿、出租利用等方式从农民手中取回闲置宅基地，集中发展生态农庄、旅游民宿、农业生产以及农产品深加工等行业，提升土地利用效益。