推动广西水库运行管理高质量发展对策建议

陈长生，周韦丹，董礼明，余 双

（广西壮族自治区水利工程与河道管理中心，南宁 530023）

0 引言

据2022年底统计，广西共有各类水库4528座，数量位居全国第9 位；水库总库容716.4 亿m3，位居全国第3位。其中水利系统注册登记并管理的水库4305 座（大（1）型3 座、大（2）型25 座、中型178 座、小（1）型1091座、小（2）型3008座）。这些水库是广西调控水资源时空分布、优化水资源配置和防洪减灾的重要工程措施，是广西经济社会发展的重要基础设施，在防洪、灌溉、供水、发电、航运和生态环境保护等方面发挥了巨大作用。但水利系统注册登记并管理的水库大多兴建于20 世纪50～70 年代，建设标准低、质量差，近20多年来虽对近4300多座水库进行了一轮除险加固，部分水库由于管护力量薄弱、配套管理设施不全、缺乏良性的管理体制机制、疏于日常维修养护，积病成险，又再次加入到病险水库行列，这与新阶段水利高质量发展不相适应。长期以来，水库工程“重建轻管”问题仍然较为突出，产权明晰、责任明确的工程运行管理体制尚未完全建立，专业化、社会化的多种工程管理模式尚不成熟，稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制没有形成。为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记治水重要论述精神，我们回顾过往工作内容，前往全区各市开展了调研活动，通过实地察看、函调、座谈会了解水库运行管理工作开展情况，并经过深入研究思考，总结工作成效，反思存在的问题，提出解决问题的对策和建议，以期为推动广西水库运行管理高质量发展提供助力。

1 主要工作成效

1.1 大力实施除险加固，工程安全状况显著改善

大中型水库方面，广西列入国家《“十四五”水库除险加固实施方案》的大中型病险水库共36 座（全国256 座），2022 年已全部完成初设批复，累计下达投资计划31.65 亿元对34 座水库实施除险加固。其中，土桥、罗田等2 座水库已竣工验收，西云江水库等7座水库已下闸蓄水验收，那板水库等19座水库主体工程已完工。2023年，其余2座将开工建设，同步推进凤亭河、屯六等14座续建水库建设，年内实现凤亭河等6座水库主体工程完工，2025年年底前完成全部除险加固任务。小型水库方面，根据《广西“十四五”水库除险加固实施方案》最新成果，全区“十四五”期间计划实施小型病险水库除险加固705座，目前已批复390座，开工290座，主体完工128 座。广西积极争取落实中央水利发展资金、地方政府一般债券资金用于保障全区小型水库除险加固和运行管护工作。2021—2022 年广西共落实建设资金26.45 亿元（含提前下达2023 年中央水利发展资金），其中地方政府一般债券资金24.04亿元，连续两年落实的资金规模位居全国前列；提前下达2023 年中央水利发展资金安排1.72 亿元专项用于小型水库除险加固，与2022 年相比增长了225%，有力保障了全区小型水库除险加固和运行管护工作的稳步推进。经过除险加固的水库，工程安全状况显著改善，全区注册登记的4305座水库总库容达244.59亿m3，防洪减灾能力大大提高，灌溉、供水和发电等工程效益得到充分发挥。

1.2 持续深化水库管理体制改革，长效管护机制初步建立

2002年，水管体制改革以来，截至2022年12月统计数据，全区国营水库工程管理单位479个，其中参公单位10 个，财政全额拨款事业单位289 个，财政差额拨款事业单位157个，自收自支事业单位23个，批准编制10 368个，在职在编人员8127人，在职编外人员1830人。经测算，各级财政应落实水库工程管理单位人员经费10.25亿元，已落实10亿元，落实率97.6%；应落实工程维修养护经费4.05 亿元，2022 年实际到位3.65 亿元，到位率90.1%。各地积极创新小型水库管护机制，对乡镇村组“散养”的小型水库，因地制宜实行区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等专业化管护模式，县级人民政府作为小型水库管护责任主体的责任进一步夯实，“巡库员”日常巡查、维修养护等工作进一步规范，量大面广的小型水库基本实现有钱管、有人管、管护专业化，长效管护机制初步建立，安全管理水平明显提升。

1.3 整县推进小型水库监测设施建设，“四预”能力正式起步

信息化管理手段不断增多，管理水平明显提升。“十四五”期间，我区计划对3324 座小型水库雨水情测报设施、2674座小型水库大坝安全监测设施进行建设。对监测设施建设实行“整县推进”，按照一县一个建设方案、一个项目法人、一个批次安排建设计划、一个项目打捆招标“四个一”统筹实施。截至目前，雨水情测报设施已完工2925 座，大坝安全监测设施已完工1854座，完工座数和完工率在全国均排名前列。2023年，广西通过遴选成功入围小型水库安全监测能力提升试点，获得2.52亿元中央财政水利发展资金支持。通过大力实施小型水库监测设施建设，汇聚雨水情况、安全监测、视频监控等终端设备的监测信息，实现数据的采集、汇集和共享，并结合行业标准和规范对采集的数据进行挖掘、分析、统计、预警，实现水库安全及运行风险的自动识别，提升“四预”能力，有效监管大坝运行情况，为全区小型水库运行安全提供坚实技术支持。

1.4 切实加强小型水库安全运行管理，着力提升水库应急保障能力与水平。

持续深化“五有一问”工作机制。要求每座水库都要有值班人员、有值班经费、有通讯设施、有管理房、有防汛预案，不落实“五有”要问责。各级财政筹措资金建设了3293座小型水库值班房，建设了3527 座水库防汛与定位监管终端。加快水库进库道路建设。2016 年实施“库库通”项目，实现77 座无进库道路水库的库库通路。2017 年起实施进库道路提升改造项目，完成360座水库410 km进库道路提升改造。完成136个水管管理单位安全生产标准化与能力建设，提高水库防汛应急管理能力。实施小型水库穿坝涵管应急改造（加固）大会战。为解决小型水库安全度汛的突出短板问题，广西实施了穿坝涵管应急改造（加固）大会战，完成了2491座小型水库穿坝涵管改造（加固）任务。

2 存在的主要问题

进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，水库运行管理面临新形势、新要求，肩负新使命、新任务。习近平总书记多次就水库安全作出重要指示批示，强调要坚持安全第一，加强隐患排查预警，及时消除安全隐患，确保水库安然无恙。全面贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记指示批示，锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”目标，守牢大坝安全底线，水库运行管理面临更高要求。统筹发展和安全，推进水利高质量发展，要求水库运行管理进一步精准掌握情况，健全体制机制，加强科技支撑，管控重大环节，全面提升水库运行管理现代化水平。面对新形势新要求，广西水库运行管理还面临不少问题。2022 年广西水利厅对全区水库运行管理监督检查发现问题的统计情况见图1、图2。

图1 2022年水库运行管理监督检查发现问题及整改情况统计图

图2 2022年水库安全运行专项检查问题分类统计图

2.1 待除险加固的存量病险水库多

截至2023年6月，全区仍有经安全鉴定确认为“三类坝”的病险水库605 座，占水库总数13.36%，其中大型12座，中型49座，小（1）型168座，小（2）型376座。

2.2 水库安全管理弱项多

一是部分水库注册登记信息不完整、不准确，存在虚假或错误问题等；注册登记信息与工程实际存在差异，变更登记不及时。二是部分水库大坝安全责任人和防汛责任人履职存在不足。三是部分水库工程管理范围和保护范围尚未划定。四是部分水库未在规定期限内开展安全鉴定；鉴定成果未用于指导水库安全运行、更新改造和除险加固；末次安全鉴定中存在的问题，整改不到位，有遗留问题未整改。五是部分水库防汛抢险应急预案或预案未审批、报备；预案针对性、可操作性不强，防汛抢险任务不明确、队伍不落实、措施不具体，未开展演练。从近年来暗访发现，约有200 座水库防汛抢险应急预案尚未审批、可操作性不强。六是防汛物料储备制度不健全，调用规则不明确，未落实专人管理；防汛物料储备不满足要求、存放不当、台账混乱；通讯设备、抢险器具保障率低。七是未按规定编制水库大坝安全管理应急预案；预案未完成审批或报备；预案内容不完整，措施不具体，针对性和可操作性不强；突发事件报告和工程抢护机制不明确；未开展演习演练和宣传培训。

2.3 水库运行管护能力不高

一是部分水库雨水情测报规范性、实时性不足；未开展洪水预报；未运用测报成果指导调度运用。二是部分水库工程巡查未按规定开展；巡查路线、频次和内容不符合规定；巡查记录不完整、不准确；巡查发现问题处理不及时到位，截至目前，使用APP 软件开展巡查的巡检率只达到76%，巡检发现问题未能与维修养护方案编制有机结合。三是部分水库安全监测未按规定开展；监测项目、频次、记录等不规范；缺测严重，数据可靠性差，整编分析不及时；监测设施考证资料缺失或不可靠，未定期开展监测设备校准，未定期对自动化监测项目进行人工比测。四是部分水库维修养护未按规定开展；维修养护不及时、不到位；未制定维修养护计划，实施过程不规范，未按计划完成；维修养护工作验收标准不明确，过程管理不规范。五是部分水库未按规定编制水库调度规程和调度运用方案（计划）；调度规程和调度方案未经审批；调度原则、调度权限不清晰，修订不及时，调度指标和调度方式变动未履行程序；未严格执行调度规程、方案、计划和上级指令；调度记录不完整、不规范。

2.4 水库管理体制机制改革仍需深化

一是部分水库管理机构岗位设置与职责任不清晰；运行管护机制不健全；管护人员专业技能不足。二是部分水库规章制度不健全；管理制度针对性和操作性不强，落实或执行效果差；闸门操作等关键制度和规程未明示。三是部分水库运行管理、维修养护等费用不能及时足额到位。四是部分水库档案管理制度不健全，管理不规范，设施不足；档案管理人员不明确；档案内容不完整、资料缺失；工程档案信息化程度低。五是分散管理小型水库大部分未实现专业化管护模式。目前4 305座水库中大部分小型水库仍为乡镇管理。六是监督考核制度不健全。各级行业管理部门对乡镇政府、水管单位的监督考核制度偏少、可操作性不足。

2.5 水库现代化管理能力不足

一是部分水库未建立或应用工程信息化平台；未实现在线监管或自动化控制；未应用大坝智能巡检APP 巡坝查险。二是部分水库雨水情、安全监测、视频监控等关键信息未接入信息化平台；数据异常时，无法自动识别险情；出现险情时，无法及时预警预报。三是网络平台安全管理制度体系不健全；网络安全防护措施存在漏洞。

2.6 管理设施不全

工程安全监测手段缺失，交通与通讯不畅，管理房破旧，管理条件落后，难以保障水库正常管理的基本需求。据水利厅2023 年2 月全区水库管理设施摸底调查成果，有1447 座水库1 673.60 km 进库路需要提升改造（其中中型14 座22.98 km，小型1433 座1 650.62 km），有73 座大中型水库无渗压（扬压力）监测项目、变形监测项目，有143座大中型水库信息化平台未能采集、整编分析监测数据，有2137 座小型水库大坝安全监测设施监测数据未整编与分析，有61 座水库安全监测设备耗电量大、运维经费落实困难，有1229 座水库管理条件差（其中防汛值班值守房未通水电479 座、面积未达生产使用要求332座、危房513座、值班生产生活设施不全393 座、无管理房10 座、业务用房周边存在危险因素10座）。

3 对策与建议

推动广西水库运行管理高质量发展，必须深入学习领会党的二十大精神和习近平总书记治水重要论述精神，紧扣服务和保障广西高质量发展主线，立足岗位重实效、强实干、抓落实。

（1）积极争取中央资金支持政策，高质量消除病险水库存量。对已纳入国家规划的大中型病险水库，积极争取中央预算内投资，抓好质量与安全，加快完成存量病险水库除险加固。对小型病险水库，要做好水库安全鉴定，高质量完成安全鉴定成果核查工作；要提高小型水库除险加固建设标准特别是高坝以及受威胁区域人口密集、存在重要基础设施高风险坝，加快完成前期工作，积极争取财政预算资金与地方政府一般债劵资金完成除险加固。对“十四五”期间经安全鉴定增加的大中型病险水库，积极向水利部、财政部汇报沟通，争取参照“十四五”期间小型病险水库除险加固资金政策。地方政府一般债劵资金也适用于广西大中型病险水库除险加固，消病险、防风险、保安全。

（2）持续深化水库管理体制机制改革，实现分散管理小型水库专业化管护模式，控制病险水库增量。对大中型水库，以标准化管理创建为抓手，督导水库运管单位理清管理事项，建立健全管理制度和操作制度，并将管理事项落实到人，建立人员、岗位、事项对应关系，编制“管理事项-岗位-部门-人员”对应表；压实地方政府资金投入责任，及时足额解决运行管理、维修养护等费用。对分散管理的小型水库，以中央财政小型水库维修养护补助资金为抓手，持续深化小型水库管护机制改革，进一步明确管护责任，实现区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等管护模式。积极培育管护市场，鼓励发展专业化管护企业，不断提高小型水库管护能力和水平。探索引入社会资本参与水库水土资源经营，用经营收益分摊部分管护费用。

（3）借力河湖长制平台，扎实推动标准化管理。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上讲话指出，新阶段水利工作的主题为推动高质量发展。新时代提出新要求，加快推进水利工程标准化管理，有效改变水利工程粗放的管理模式，是推动新阶段水利高质量发展，保障水利工程安全的必然要求。2022年水利部印发了《关于推进水利工程标准化管理的指导意见》《水利工程标准化管理评价办法》及其评价标准，要求2025 年底前，除尚未实施除险加固的病险工程外，大中型水库全面实现标准化管理；2030 年底前，大中小型水利工程全面实现标准化管理。同年，广西制定印发了工作方案和评价细则，要求2025 年底前，除新、改、扩建和尚未实施除险加固的病险工程外，大中型水库和具备条件的小型水库全面实现标准化管理。要以河湖长制平台为抓手，将水库管理纳入河湖长制考核推动水库工程标准化管理，规范管理行为、提高管理能力，从工程状况、安全管理、运行管护、管理保障和信息化建设等方面，实现全过程标准化管理。

（4）多渠道筹措资金，提升改造管理设施。一是建议水利厅积极与财政部门沟通协调，恢复公益性水管单位能力建设和进库道路提升改造专项；二是建议水利厅将自治区本级财政公益性水利工程维修养护补助资金主要用于大中型水库安全监测设施等管理配套设施更新改造；三是建议水利厅将中央水利发展资金和地方政府一般债劵资金支持的公益性小型水库维修养护项目资金，从总盘子切出一定比例资金，重点用于小型水库管理设施提升改造，逐步夯实水库运行安全管理基础。

（5）加大培训力度，着力提升基层管护人员专业技术能力和水平。围绕日常巡查、维修养护、安全监测、调度运用、防汛抢险等工作，线上、线下组织开展大坝日常巡查技术要点，大坝智能巡检APP操作，大坝安全监测数据整编与分析，安全鉴定（认定）技术要点，水库调度规程（方案）、大坝安全管理（防汛）应急预案、标准化管理工作手册编制要点等专业技术培训，着力提升基层管护人员技术能力与水平。

（6）强化督导服务，补强水库安全管理弱项。组织有经验的水库运行管理专家加强督导服务，进驻式服务水库大坝注册登记信息核实，大坝安全监测设施更新改造及数据整编与分析，水库调度规程（方案）、大坝安全管理（防汛）应急预案、标准化管理工作手册编制质量检查，开展安全鉴定（认定），标准化管理创建，小型水库除险加固建设管理等，全链条补强水库安全管理弱项。