我国食品召回制度的现状研究及完善

丁甜甜

（南昌应用技术师范学院 马克思主义学院，南昌 330000）

1 引言

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，关系中华民族未来。食品安全是重大民生问题，保障食品安全是政府重大职责。党中央、国务院历来高度重视食品安全，党的十八大指出，食品安全关系群众切身利益问题，必须高度重视和认真解决；党的十九大提出，要实施食品安全战略，让人民吃得放心；党的二十大强调，要树立“大食物观”，强化食品安全监管，推进健康中国建设，并将食品安全纳入了国家安全体系。随着食品安全治理新政的不断出台与实施，近年来我国食品安全形势总体稳定向好，更高标准、更高质量的食品安全生态正在逐渐形成。然而，食品安全事件仍时有发生，如“假鸭血”“双汇生产车间乱象”“土坑酸菜”等，冲击着大众对食品安全的信心，引发人们对食品安全的担忧。这表明我国食品安全监管体系还存在着一些问题，仍需进一步优化完善。

经国序民，正其制度。捍卫食品安全，法治需先行。唯有加强制度建设，让制度管根本、抓长远，才能有食品安全的长治久安。食品召回制度是食品安全监管法律法规体系中保护消费者权益、保障公众身体健康和生命安全的一项重要制度安排。当前，虽然我国已经建立了食品召回制度，但由于其发展较晚，与一些发达国家如美国、日本和澳大利亚等相比，仍存在诸多不足之处。因此，本文通过厘清我国食品召回制度的立法环节现状，分析其实际运行中存在的问题，并在借鉴发达国家食品召回制度经验的基础上，为我国食品召回制度的发展与完善提出一些建议。

2 我国食品召回制度的立法现状

目前，我国现行法律体系中与食品召回制度直接相关的法律法规共有2 部，分别是《中华人民共和国食品安全法（2021 年修订）》（以下简称《食品安全法》）和《食品召回管理办法（2020年修订）》（以下简称《办法》）。

2.1 食品召回的主体

食品召回的主体是运行食品召回制度时的主要参与者。[1]根据对《食品安全法》和《办法》的分析，我国食品召回的主体分为三种：食品生产者、食品经营者、县级以上食品监督管理部门。其中，食品生产者和食品经营者为食品召回的主动主体，县级以上食品监督管理部门为食品召回的被动主体。虽然《办法》第3 条将食品生产者和经营者均作为食品召回的主动主体及第一责任人，但根据我国《食品安全法》第63 条第1 款及第2 款，食品生产者和经营者在食品召回的责任承担上，存在一定的位阶区分。具体来说，食品生产者对于需要召回的食品承担首要责任，而食品经营者仅在自己的经营职责范围内承担相应的责任，如在发现存在食品召回的情形时，其需要停止经营并做好记录，通知所涉召回食品的生产者及消费者。

我国县级以上食品监督管理部门是食品召回制度的被动主体。根据《办法》第4 条和第5 条的规定，国家及县级以上的地方监督管理部门主要进行食品召回的监督管理和组织相关领域专家对召回处置提供专业支持。根据《食品安全法》第105 条和《办法》第29 条，县级以上食品监督管理部门发现存在不安全食品情况的，其职能是通知或责令食品召回的生产者和经营者采取措施。由此可见，我国县级以上食品监督管理部门在食品召回制度中主要是起到督促和被动启动食品召回程序的作用。

2.2 食品召回的客体

食品召回的客体是食品召回制度指向的对象，即哪些食品属于召回的范畴。根据《食品安全法》第63 条第1 款和《办法》第2 条，我国食品召回的客体一共有两大类：不安全食品、不符合食品安全标准的食品。不安全食品则又分为食品安全法律法规已明确规定禁止生产经营的食品、有其他证据证明可能危害人体健康的食品。在实践中，在判断涉案食品是否属于食品召回范畴时，上述两大类食品召回客体的认定存在一定的位阶区分，具体的判断路径见图1。

图1 食品召回客体的判断路径

2.3 食品召回的程序

食品召回的程序是指食品在进行召回的过程中需要遵循的指定步骤，其是食品召回制度在实践运用中的指南。根据《食品安全法》第54 条和63 条，以及《办法》第8 条、第13 条、23 条至28 条，食品生产经营者在进行食品召回时，应该遵循如图2 所示程序。

在该食品召回程序第一个环节中，食品生产经营者知悉其食品属于不安全食品的方式有多种，包括主动及被动知晓，如自我检查、公众投诉举报、监督管理部门告知，以及县级以上市场监督管理部门责令等。在该程序第四个环节中，对召回产品的处理方式包括但不限于补救、无害化处理、销毁等。

3 我国食品召回制度存在的不足

当前，我国已经形成了以《食品安全法》和《食品召回管理办法》为主要依据的食品召回制度，保障了我国食品召回工作的有序开展。但是，在我国食品召回制度的实际运行过程中，仍存在一定不足。

3.1 食品召回的法律法规尚不健全

《食品安全法》第63 条确立了我国的食品召回制度，但该条仅对这一制度进行了原则性的规定，并未提供具体的指引和规则。如63 条第4 款中提到“食品安全监督管理部门认为必要的，可以实施现场监督”，但对“必要”的判断并未给予具体标准，这增加了在食品召回和处理过程中实施监督的模糊性，同时在一定程度上也缺乏可实施性。《办法》虽然对较《食品安全法》对食品召回制度有了进一步的细化，但在实践过程当中，其仍无法为我国食品召回制度提供全面、严密的法律监管支撑，使得食品安全违法成本过低，难以有效减少食品安全事件的发生。另外，《办法》将食品安全监管目标主要放在食品生产经营者身上，而一定程度上忽视了对行政执法人员执法行为的监督。

3.2 食品企业的召回成本较高

我国食品召回制度对食品生产经营者进行食品召回行为的成本数额缺乏相应规定，而召回成本的控制实际上是确保食品召回制度能够有效实施的重要环节。我国食品召回程序的启动是根据《办法》第12 条，在企业自检自查、公众进行举报、经营者和监督管理部门告知等情况下进行的。通过内部自我检查发现不安全食品并主动进行召回，这对于很多食品企业而言，都是一笔不小的开销。例如，西安某食品公司每年花在自检上的费用约八十万元，而每年举行一次食品召回演练活动，演练的组织费用加上食品本身的成本，总费用也高达数十万元。[2]而且，食品召回的综合成本不仅有食品自检、食品召回等环节的直接成本，还有间接成本，包括但不限于整个供应链中的沟通召回、回收和处理召回产品、调查事件和实施纠正措施以防止再次发生类似事件的费用，相关诉讼费用，以及销售下降、声誉损害或危机品牌管理等费用。食品召回成本较高，且由企业自行承担，再加上《食品安全法》和《办法》中对于食品召回问题的处罚额度远远低于召回成本，导致部分企业宁愿接受监管部门的处罚，也不愿意主动召回。

3.3 食品召回的信息公示平台有待完善

我国食品召回相关的法律法规规定较为原则化，使得召回食品信息的管理较为分散，不易统一查询及追踪召回食品的后续流程。笔者通过查询国家市场监督管理总局网站，仅检索到部分食品抽检不合格的通告，但在通告正文中并未看到涉案食品的具体召回信息，如食品所处召回阶段、食品图片等。食品召回信息公示平台建设不完善，在一定程度上阻碍了社会公众对召回食品相关信息的查询，造成了消费者、食品生产经营者以及市场监督管理部门之间的信息不对称问题，这可能降低公众对食品召回制度实施有效性的信任度，也影响了食品召回信息的公开度，不符合我国对食品召回管理制度建设的透明度要求。

4 我国食品召回制度发展的建议

有鉴于目前我国食品召回制度在实践运行过程当中存在的问题，加快完善相关法律法规及其政策规定，补齐监管漏洞和短板，对进一步强化和规范食品召回工作，保障公众身体健康和生命安全具有重要的现实意义。一方面，相关法律法规的完善，可以为食品召回制度的有效运行提供更为明确的支撑和保障；另一方面，相关配套制度的建立，可以引导食品企业主动召回问题食品，承担相应社会责任。

4.1 完善食品召回相关法律法规，增强法律实施的可操作性

健全食品召回法律法规体系，推动食品召回工作有序高效开展。《食品安全法》和《办法》为我国食品召回制度提供了一定程度的法律支撑，但存在部分法律条文过于原则化、对于违法行为的界定较为模糊、食品安全违法成本比召回成本更低、执法工作的可操作性不强等问题，这影响到了我国食品召回工作的实际运行。因此，需对我国食品召回制度进行细化规定，通过在相关法律法规中增设食品召回专门章节或法律条款，增强法律条文在实际运行过程当中的可操作性。日本的食品召回制度值得我们借鉴，其通过出台《食品安全基本法》《食品卫生法》以及食品召回相关的规章，通过法条形式固定了消费者至上的地位，强化了企业的食品安全意识，并对食品召回的执行进行了详细的规定，从而为食品召回在实践中的执行提供了明确的指引[1]。

推动地方层面立法，形成全国“一盘棋”的食品召回工作格局。通过观察美国、澳大利亚等食品召回制度建设较为完善的发达国家，不难发现，这些国家在食品召回制度上都有较为完备的法律法规体系，不仅会持续更新法规内容以填补漏洞，而且有明显的层级划分。美国食品安全领域的法律法规的整体数量已经超过了200 部[3]，其中关于食品召回的法律法规已经比较完善，无论是联邦、州还是地方都是如此。澳大利亚的食品召回法律体系也和美国类似，中央联邦政府制定食品召回相关法律体系，各州或各领地也可根据该地区特点来制定相关法律法规。[4]因此，我国也可以借鉴美国和澳大利亚的有益经验，推动地方层面出台相关的地方性法规，结合当地实际情况对食品召回相关问题进行规定，逐步健全从中央到地方的食品召回监管体制。

4.2 降低食品生产企业的召回成本，建立食品召回保险机制

如前文所述，食品企业自发进行召回行为，需要其投入大量的成本，这导致许多食品企业，尤其是中小型食品企业，宁愿选择进入法律程序，接受监管部门的罚款，也不愿意主动实施召回行为。因此，我国应适时调整食品召回制度的相关规定，充分考虑召回成本与违法成本之间的平衡，通过法律及政策手段，如简化主动召回的程序步骤、为主动召回者提供援助、减轻主动召回者的行政责任等，降低食品企业的成本压力，激励其主动召回问题食品。

另外，针对企业召回成本过高的问题，还可以借鉴国外经验，建立食品召回保险机制[3]，通过对保险责任、责任免除、赔偿限额、免赔额、投保人及被保险人义务等的约定，明确保险人承担责任的范围，界定食品召回费用的范畴，从而稀释食品生产经营者在食品召回过程中承担的风险，提升其主动召回的积极性。可通过财政支持、政策引导等方式，对主动进行召回的食品企业给予一定补贴，或适当降低其食品召回保险的保费，以减少后续推广食品召回保险制度的阻力。

4.3 建立健全食品召回信息公示平台，提升信息对称性与透明度

食品召回信息的公示不仅可以增强食品召回制度运行的透明度，也可以使食品安全监管工作事半功倍。根据《办法》第17 条的规定，食品召回公告应当在省级市场监督管理部门网站和省级主要媒体上发布。但据笔者调查发现，并非所有省级市场监督管理部门网站都发布了食品召回公告，且仅有少部分网站设立了食品召回信息专栏。而且，消费者虽然能够从这些网站中检索到食品召回公告，但公告中对需要被召回的食品信息本身并无详细的描述，其还是难以从公告中一窥全貌。这实际上就意味着我国的食品召回信息处于纵向传递，即具体食品信息仅在食品生产经营者和政府监管部门之间流动，而在消费者和政府监管部门之间的横向传递不畅，造成了食品召回信息传播的不对称性。

在食品召回信息的传递与分享方面，美国和澳大利亚走在世界前列，两者均建立起了统一协调且全面联动的信息公示平台。在美国食品和药品监督管理局（FDA）和澳大利亚新西兰食品标准局（FSANZ）的网站上均有食品召回专栏，其中包括食品召回的相关规定、食品召回程序、召回计划模板、召回食品信息查询等内容，且任何人都可以通过该网站进行查询。特别是针对已经实施召回的食品，还进行了详细的信息整合，包括但不限于食品的召回日期、食品名称、所属公司名称、召回状态、食品照片、具体信息描述、主要联系人等。我国可借鉴美国和澳大利亚的成功经验，搭建起统一、高效的食品召回信息公示平台，通过畅通信息反馈渠道，及时更新召回食品的最新状态，切实提升信息传播的对称性和透明度，进而提高食品召回制度的公开化和信息化水平，实现食品召回工作的科学化和规范化。