甘肃提升“强省会”战略 人口支撑能力对策研究

杨春利　王芳

人口是最重要的战略性资源，当前甘肃已全面实施“强省会”战略行动，为了明确兰州人口体量对于“强省会”战略的支撑情况，归纳了“强省会”战略的起源及衡量标准，引出甘肃“强省会”战略的人口需求，并通过数据分析兰州市人口规模、结构及分布现状，发现甘肃“强省会”战略中，主要存在省会人口增长速度相对缓慢，老龄化程度加深，劳动力数量减少，空间分布不均衡，人才吸引力不足等人口方面的制约性因素，在此基础上，提出了优化“育人”政策、制定“留人”计划、加大“引人”力度、增强“聚人”效能、打造“宜人”环境等相关对策与建议。

“强省会”作为一种区域非均衡发展战略，当前已成为提高省域竞争力的重要举措。“十二五”以来，多个省份相继推出加强中心城市发展或强省会战略，主张集中资源优势先发展省会城市，提升省会首位度、做大做强省会。在此背景下，各地纷纷出台了多种政策来做强省会城市，如通过行政区划调整来扩大城市面积、通过撤县设区来增强市区实力、通过参加“抢人才大战”来吸引人才以及通过争取国家级战略平台等方式来获得优惠政策等。虽然采取的政策方式不尽相同，但发展壮大省会城市已经成了各地战略共识。2021年12月17日，甘肃省委十三届十五次全会暨省委经济工作会议在兰州召开，会议明确提出，大力实施强省会行动，切实增强兰州经济创新活力和发展能级，加速提升兰州新区经济总量和发展层次，目的是将兰州的区位、交通、产业、科教和人才等优势转换为经济发展优势，增强省会兰州发展活力和创新能力，最终促进全省综合实力和发展质量整体跃升，说明强省会已成为甘肃着眼长远发展而做出的重要战略决策。

一、“强省会”战略的理论渊源及其衡量依据

（一）“强省会”战略的起源

一般认为，“增长极”理论是“强省会”战略的雏形。“增长极”理论最早源自佩鲁提出的“增长极”概念，他认为经济发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，而是由一些条件较好的地区先开始，这些地区由于初始的优势而比其他地区优先发展，从而形成“增长极”，继而对周边区域进行扩散，影响整体经济发展。弗里德曼根据发展中国家的空间发展规划研究，在“增长极”理论的基础上进一步拓展，提出了“核心—边缘”理论，将一个完整的空間体系划分为核心区和外围区，外围区依附于核心区，核心区决定外围区。我国一定区域内的首位城市或增长极大多是省会城市，它是省域经济乃至区域经济发展的中心，是区域城市体系的主导者，我国区域发展总体战略的实施，很大程度上是通过大城市和城市群来实现的。近年来，国家对增强中心城市或省会城市等经济发展优势区域的集聚和辐射带动能力，做出一系列顶层设计，“强省会”战略因此成为多个省份共同选择的省域发展的新空间逻辑，成为经济发展的“空间推进器”。

（二）“强省会”的衡量依据

目前，学术界对于强省会并无统一的衡量标准，从文献研究成果来看，主要有两类衡量指标。一是首位度指标，城市首位度通常是指用来衡量一个国家或地区生产要素特别是人口要素空间分布状况的重要指标。近年来，城市首位度研究越发成为区域经济理论界的热门议题，尤其是最近多个省份竞相出台的“强省会战略”，更是将首位城市发展的重要性推到了新的高度。首位度是一个代表城镇体系中城市发展要素在最大城市集中程度的概念，其中省会城市与非省会城市中经济规模最大城市的GDP比值，叫做经济首位度，而省会城市与非省会城市中人口规模最大城市的人口比值，叫做人口首位度。另一类是集聚度指标，即通过计算省会城市经济占本省经济的比重，将其定义为省会城市经济集聚程度，并以此衡量一省份省会的强势程度。也有学者使用“一城垄断指数”（OMI）描述省内首位度高的城市与其他城市之间的发展差异。尽管目前评判标准多以“首位度”为主，但较为普遍的做法仍然是以省会城市的生产总值在全省的占比，或人口数据的占比排名作为参考依据，该指标越高，代表“强省会”战略更强。

二、甘肃“强省会”战略的人口需求

（一）省会城市经济、人口集聚度对比

为了明确目前兰州市经济、人口等集聚程度在全国省会城市中的情况，通过整理2020年全国27个省区的GDP数据及第七次人口普查数据，计算得出各省会城市GDP及人口数量占全省的比重，即经济集聚度与人口集聚度，如表1所示。从经济集聚度来看，成都市GDP占全省比重最高，达70.86%，其次为长春市和银川市，所占比重分别为53.92%和50.11%，GDP占全省比重最低的是济南市，仅为13.87%.兰州市的比重为32.02%，处于全国第10位，高于30%的平均水平。从人口集聚度来看，西宁市人口数量占全省比重最高，达41.69%，济南市人口集聚度最低，仅为9.06%，省会城市人口集聚度平均值为20.83%。其中，兰州市人口集聚度为17.43%，处于第15位，反映出兰州市人口占全省人口的比重相对较低，不仅低于多数省会城市的人口集聚度，也低于周边多个省会城市的人口集聚度，甚至低于全国省会城市人口集聚度的平均值。

（二）甘肃强省会战略的人口需求

通过以上对比情况来看，兰州在甘肃省经济集聚程度并不弱，2018年兰州市实现生产总值2732.9亿元，增长6.5%，在甘肃省经济集聚度达到33.1%，创下了历史新高。2021年，兰州市GDP为3231.3亿元，较上年增长6.1%，占全省的比重为31.6%，依然是支撑全省经济稳定增长的主要基础。然而，从人口比重来看，兰州作为甘肃省会，人口体量相对偏小，绝对量级与全国大多数省会差距较大。“七普”数据显示，2020年兰州市常住人口数量435.94万人，仅占全省人口的17.4%，比重排名全国省会城市第15位，省会城市的人口集聚度分别低于周边西安、银川和西宁15.3、22.3和24.3个百分点。因此，在推进强省会行动中，关注人口发展既具战略意义也是现实需要。

三、甘肃省会人口规模、结构及分布现状

（一）人口数量变化

新中国成立以来，甘肃省会兰州市人口发展类型主要经过了“高—高—低”“高—低—高”“低低低”等三個阶段。从近二十年来兰州市常住人口具体数量来看（图1），2000-2021年常住人口共增加145万，年均增量约6.9万人。其增长过程大致可以分为两个阶段，其中2001-2010年呈现波动增长特征，十年间共增加68.5万人，但仅2010年增加29.7万人，是近二十年来常住人口增加最多的一年，与2010年兰州市增速较慢的户籍人口对比，可知2010年兰州市人口的大幅增长与流动人口存在一定关系。此后十年人口持续增长，2011-2020年兰州市常住人口共增加75.3万人，反映出后十年人口增加相对更快一些，但随着全省人口增长率下降，人口流失率增加，加之生育观念发生转变，近两年兰州市人口增长较慢，根据《兰州市2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2021年末，兰州市常住人口438.43万人，比2020年末仅增加1.25万人。

（二）人口结构变动

“七普”数据表明，从人口年龄结构看，兰州全市常住人口中，青少年人口数量增长缓慢，0-14岁人口占14.19%，比重较“六普”仅上升1.05个百分点，虽然15-59岁人口占69.24%，但较“六普”降低4.95个百分点，意味着劳动力人口比重下降显著，同时60岁及以上人口较“六普”上升3.89个百分点，占比达16.56%，反映出老龄化程度进一步加深。从城乡结构看，兰州全市常住人口中，城镇人口数量为362.25万人，占83.1%；乡村人口数量为73.69万人，占16.9%。说明兰州市城镇化水平已经很高，通过吸引乡村人口提高城镇人口规模的空间已经十分有限。

（三）人口空间分布

通过整理“七普”数据，可以发现兰州市人口在空间分布上并不均衡，主要分布在主城四区以及榆中县（图2）。其中，城关区常住人口最多，高达148.4万人，七里河、西固和安宁三个区常住人口分别为71.23万人、40.7万人和43.96万人，三个县榆中人口相对较多，为47.39万人，永登为28.55万人，皋兰县人口最少，仅为12.52万人，此外红古区和兰州新区分别为14.38万人和28.82万人。然而，由于主城区地域面积有限，加之城关区、安宁区与七里河区作为兰州市城市发展中心，交通便利，行政、商业、金融等机构主要集中在这些地区，从而吸引人口聚集，人口密度较大，相对而言，皋兰县、永登县以及兰州新区人口密度较低。

四、甘肃省会人口发展的制约因素

（一）增长速度相对缓慢

目前，兰州市虽然是全省人口最多的城市，但人口基数相对较小，增速较慢，与其他省会城市和大中城市相比差距不断拉大。根据2021年统计公报数据，武汉新增人口超120.12万人，在全国位居第一，成都和杭州处于第二、三位，分别增加24.5万和23.9万。而兰州仅增加1.25万人，特别是在西北五大省会中，兰州人口新增数量也并不突出，西安新增20.3万人，银川新增2.03万人，西宁新增0.6万人，乌鲁木齐虽然未公布具体数据，但近十年乌鲁木齐年均增长8.7万人，而兰州仅约7.5万人。不难看出，兰州人口吸引力越来越弱，不仅与全国其他省会的人口差距不断扩大，即便在西北五省区中，兰州的人口增长也不占优势。

（二）老龄化程度加深，劳动力数量减少

一方面，与全国人口发展趋势一样，兰州人口老龄化趋势不断加剧。“七普”显示，兰州市现有60岁以上老龄人口72.2万，老年人口比重高于全省整体水平，而且老龄人口增长率以及老龄人口所占比例仍然呈逐年增长态势，人口老龄化问题，造成社会负担加重，影响城市发展活力。同时，兰州市的“人口红利”时代已经基本结束，劳动力人口比重下降显著，劳动力供求矛盾日益突出，用工成本逐年增加，直接影响服务业和加工制造业等相关产业的发展。

（三）空间分布不均衡

区域内人口分布不均，主城区人口密度偏高，交通压力不断增大，而兰州新区、新的开发园区和其他城镇人口密度偏低。统计数据显示，2020年人口密度为331人／平方公里，其中主城四区中，城关区人口密度高达7156人／平方公里，安宁区人口密度也达到5370人／平方公里，七里河区和西固区人口密度分别为1812人／平方公里和1138人／平方公里，而永登县、皋兰县人口密度每平方公里不足百人，兰州新区人口密度也仅为165人／平方公里，人口分布不均导致教育、医疗资源紧张，公共服务设施运行效率不高。

（四）人才吸引力不足

兰州市高学历人口占比不低，但是由于地理位置、自然环境以及社会经济发展水平等因素影响，对于人才的吸引力不足，人才流失率较高。“七普”数据显示，兰州市人口拥有大学（大专以上）文化程度的人口为124.6万人，占常住人口比重为28.58%，在省会省市中位居前列，特别是随着“四强”行动的深入推进，一些企业对紧缺人才的需求不断增强，但由于薪酬水平较低，对优秀人才的吸引力不足，根据2022年智联招聘推出“中国城市人才吸引力排名”报告，2021年最具人才吸引力城市中，兰州仅排在27个省会中的第23位，在西北五省会的排名低于乌鲁木齐和银川市。

五、加快提升甘肃“强省会”战略人口支撑基础的对策建议

（一）优化“育人”政策

做好新老生育政策有序衔接。对现行相关办法、条例及规定及时修订，完善补充配套政策，积极有序落实三孩生育相关政策。提高优生优育服务水平。发挥中医药服务优生优育的特色优势，做好生育全程基本医疗保健服务，把生育服务融入妇幼健康管理全过程，创新全生命周期“互联网+妇幼健康”服务。完善普惠托育服务体系。探索设立综合性婴幼儿照护服务指导中心，鼓励和支持幼儿园开设托管班，招收适龄幼儿，提供托育服务，打造“一刻钟”托育服务圈，支持有条件的用人单位、大型园区提供托育服务。不断降低生育、养育、教育成本。探索延长生育长假，探索实施父母育儿假，综合利用保险、财政、薪酬等方式，逐步建立完善家庭养育补贴制度；深化教育体制改革，实施城区教师轮岗制度，推进教育公平化与优质教育资源供给均等化。

（二）制定“留人”计划

留住本地适龄劳动力。紧抓中东部产业转移战略机遇，适当调整招商引资方向，加大劳动密集型企业引进力度，不断扩大劳动力就业市场，创造更多就业机会，同时加强宣传引导，积极挖掘和充分利用当地就业市场，就近消化富余劳动力资源，确保适龄劳动力留得住、有钱挣。留住大中院校毕业生。紧盯全省每年近20万的高校毕业生，在实习、就业、创业、落户、医疗、住房、教育等重点环节，制定扶持、补贴、优惠等政策，支持鼓励省内高校毕业生在省会就业创业。留住科研院所高端创新人才。针对高端人才流失严重情况，进行深入调查分析，制定相关应对措施，千方百计实现“待遇留人”“事业留人”“情怀留人”。

（三）加大“引人”力度

搭建人才發展平台。实施产业聚才、项目兴才、招商引才等工程，结合发展实际，围绕重点产业、重大项目、重要行业，培育一批人才创新创业的发展平台，为各类人才提供大显身手的“用武之地”，让优秀人才创业有机会、干事有舞台、发展有空间。出台人才激励政策。坚决破除体制机制障碍，针对不同人才群体制定合理的激励标准，紧扣人才需求，从科研经费补贴、平台运营补贴、生活居住补贴及生活服务等方面给予资金支持，吸引人才入兰，不断壮大人才队伍，打造人才高地。拓展人才引进思路。健全完善更加灵活、开放、有效的人才政策体系，创造可预期的、宽容的、公平公正的制度环境，加强宣传推介，多出引才良方，充分发挥驻外人才工作站“招才引智”作用，主动出击为各类人才到兰州就业创业牵线搭桥、提供服务，把人才“请”进来。强化人才服务保障。从住房、就医、子女入学、家属就业等方面，展现对人才的关心与诚意，解决好他们的操心事、烦心事、揪心事，免除其后顾之忧，让人才愿意留下来。

（四）增强“聚人”效能

大力发展实体经济，带动人口集聚。必须把发展经济的着力点放在实体经济上，兰州市作为我国西北工业重地，应把握自身工业发展优势，大力发展实体经济，尤其要以制造业发展重振兰州经济，提高人口经济承载力。紧握现代服务业发展机会，扩大新型就业岗位。创新发展文化旅游产业，不断提升兰州品牌形象，围绕“一带一路”沿线丰富旅游资源，挖掘旅游服务行业潜力，同时注重现代物流、电子商务和社会服务等现代服务业产业发展，不断创造更多就业岗位。提升公共资源配置，促进人口集聚。建立人口集聚与城市发展协调联动机制，以优质基本公共服务资源和稳定的就业岗位，吸纳周边地区人口和省内外流动人口不断向省会迁移并置业定居，有效提高常住人口规模。加大政策支持力度，持续推进兰州新区移民工程。根据全省易地搬迁、美丽乡村、危房改造、生态移民等现有需求，集中整合政策、资金、土地及项目等相关资源，优先向兰州新区倾斜安排，进一步引导省内部分地区有计划地向兰州新区移民。

（五）打造“宜人”环境

大力改善周边生态环境。深入贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展的国家重大战略，在全面防控环境污染的基础上，结合主城区拓展和低山丘陵区未利用地综合开发利用试验区建设，加强城区周边自然生态环境修复与治理，既要保护水源，也要绿化山体，全方位改善生态环境质量。有效提升主城区人居环境。围绕“提升城市品质、打造精致兰州”行动，对黄河风情线景观、黄河两岸沿街进行设计改造，打造特色楼宇、紧盯“黄河之滨也很美”的城市形象品牌创建，重塑“一河两岸滨水绿廊”魅力形象。完善生活圈层体系，持续实施城区环境整体提升改造工程，建设停车场、农贸市场，进行棚户区、老旧小区、背街小巷、地下管网更新改造，拓展城市绿色空间，大力提升城市生态品质，不断优化城区人居环境。着力建设新商圈体系，围绕新的商业综合体和特色商业街区，引育总部经济，推动新型商业模式聚集，让老城区焕发新活力。深化基层社会治理，坚持共建共治共享，提升社会治理能力和水平，推进城市精细化管理，深入实施“强基、整脏、治乱、改差”工程。持续优化营商环境。营商环境也是生产力，改善营商环境的根本就是要提升城市核心竞争力的发展意识，持续深化“放管服”改革，认真梳理营商环境的短板弱项，摸排营商环境提升的难点重点，学习借鉴沿海发达地区的经验措施，不断提高政务、招商、金融、法治、市场、人文等软环境的质量与水平。