我国监察官选任标准实施的检视与问题应对

杨晓曼

(中国政法大学 刑事司法学院,北京 100088)

监察官制度作为国家监察体制的重要组成部分,对于能否构建集中统一、权威高效的监察体系具有关键性作用,为此,《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)和《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)对监察官选任标准作出了专门性的规定和要求。与之对应,监察官的产生方式也发生了巨大变化,从原先多部门、各机关分别产生、各自授权,转变为在党的统一领导下由人民代表大会及其常务委员会授权、监察委员会统筹的全新方式,实现了党、国家权力机关和监察机关在监察官选任工作中的有效联动。作为监察官选任制度的核心部分,监察官选任标准虽已在《监察法》《监察官法》中得到相应规定,但标准的实施仍存在范围不确定、内容不具体、程序不完善等问题,在规范上表现为选任范围泛化、准入资格模糊、程序缺乏独立性等缺陷,不利于建设专业化监察官队伍。本文拟在阐述我国监察官选任标准的基础上,进一步探析选任范围、选任资格、选任程序等有关选任标准实施的核心问题,以期完善我国监察官选任制度。

一、我国监察官选任标准

为实现监察体制改革目标,我国监察官应具备相应素养。基于监察工作特性以及《监察法》《监察官法》的相关规定,从宏观上看,监察官选任应符合三个标准。

(一)政治素质是监察官选任的首要标准

监察委员会是党和国家自我监督的政治机关,政治属性是第一属性。同时,监察机关的政治性还体现在监察体制改革后纪检监察合署办公模式的工作方式上。(1)闫鸣:《监察委员会是政治机关》,《中国纪检监察报》2018年3月8日,第3版。监察机关的属性以及党政合署办公模式决定了监察官选任时的政治要求。此外,《监察官法》第2条(总则章)和第10条(监察官的义务)明确规定了监察官的管理应当坚持党的领导,坚持党管干部原则。以上双重角度都表明,监察官的选任应当突出政治标准,《监察官法》第14条规定也印证了这一要求。

政治标准把握着监察工作的运行方向,因此良好的政治素质是选任监察官的首要标准。由于监察工作政治性极强,监察官需要很高的政治觉悟并严守政治纪律,言行作为要和党中央高度一致,真正做到坚决维护党中央权威,在与各种腐败行为斗争的过程中不动摇、不动心。具体体现在两个方面,一是,监察官选任的政治标准应当具备新时代习近平总书记对领导干部选任的普遍性要求,即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”(2)中共中央组织部干部一局主编:《党政领导干部选拔任用工作条例(2019)问答》,党建读物出版社,2020,第97页。。二是,需要兼顾《监察官法》规定的针对监察工作的特殊政治要求,即监察官应当严格执行党和国家的路线方针政策、重大决策部署,维护国家和人民利益,秉公执法,敢于监督,做严格自律、作风优良、拒腐防变的表率,坚决同腐败现象作斗争。

(二)专业能力是监察官选任的核心标准

监察工作涉及范围较广,具有高度的复合性,因此对监察官的任职专业技能需求必然也是多元的。若要履行好本职工作,监察官不仅要有较强的监察业务能力,还需要相对完备的法律法规和政策运用能力。

《监察法》和《监察官法》对监察官的监察业务能力都有明确规定。《监察法》第56条要求监察官必须“熟悉监察业务”“保守秘密”,具备“调查取证”等能力。《监察官法》在第二章“监察官的职责、义务和权利”中通过罗列廉政教育、监督检查、调查、处置、国际反腐败合作等专业事项对监察官职责范围作出了规定,并在第12条中要求监察官“具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力”。这些法律条文均指向监察官必须掌握监察专业知识和相关业务技能。

《监察法》《监察官法》还要求监察官具备运用法律、法规、政策的能力。在当前的监察体制设计中,监察机关的性质和定位为政治机关,学界对于监察官是否属于法律职业共同体存有争议。有学者认为监察官是具备法律知识且从事法律事务和研究的群体,应属法律职业共同体范畴;(3)许身健:《规范伦理学视阈下监察官职业伦理制度体系之建构》,《浙江工商大学学报》2022年第2期。也有学者认为监察官应当根据职业特色构建独立的职业体系。(4)蒋来用:《实现“高效”目标:打造国家监察体制改革“升级版”》,《河南社会科学》2018年第7期。但在具体的监察工作中,根据《监察法》第5条和《监察官法》第5条、第6条的规定,监察官行使监督权、调查权、处置权等权力都应严格依照党和国家的各项监察纪律法规规定。如果涉及职务犯罪案件,为保障司法衔接的流畅性,监察官还应掌握《刑事诉讼法》中的证据相关规定。习近平总书记也指出,纪检监察机关要增强法治意识、程序意识、证据意识,不断提高纪检监察工作的规范化、法治化、正规化水平。(5)习近平:《一刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实》,《人民日报》2023年1月10日。以上要求都表明,在《监察法》《监察官法》以及与刑事诉讼的衔接程序中,监察官的身份始终是法律适用主体,监察官对国家法律和党内法规的正确理解与运用直接关系到监察工作开展的质量和效率。

此外,深化监察体制改革的关键因素之一就在于专业化的监察官队伍建设,而法律能力是推动监察官专业化进程最为重要的专业能力要求。监察官的职责是依据《监察法》《监察官法》以及党内法规对公职人员履职过程中的失当行为作出公平评判。(6)张书铭:《理性法律监督论纲》,中国人民公安大学出版社,2014,第85页。如果执纪执法的监察官法律能力参差不齐,会导致监察案件评判处置的结果产生差异化,无法有效打击贪腐,最终将阻碍监察体制改革的纵深发展。

(三)道德品行是监察官选任的重要标准

《监察官法》明确规定监察官应当“德才兼备,以德为先”,“具有良好的政治素质、道德品行和廉洁作风”,“忠于职守,勤勉尽责”,“恪守职业道德,模范遵守社会公德、家庭美德”。可见,除政治素质和专业能力外,道德品行也是监察官选任的重要考察内容,政治素质标准、专业能力标准和道德品行标准共同构成了监察官的选任标准。

监察官选任的道德品行标准本质上是由监察权性质决定的。虽然当前学界对监察权性质尚未形成定论,但普遍承认的是监察权是带有监督性质的权力,对所有行使公权力的公职人员进行监督,加之这种监督方式具有较强的主动性和单向性,因而要求作为权力主体的监察官应当具备更高的道德品行和行为操守。“监督别人的人首先要监管好自己,执纪者要做遵守纪律的标杆。各级纪委要以更高的标准、更严的纪律要求纪检干部保持队伍纯洁”(7)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。,良好的道德品行是监察官选任标准的重要内容。此外,监察权通过对监察体制改革前的行政监察权、腐败预防权、职务犯罪查处与预防权的整合实现对既有政治资源的再整合、再分配,(8)徐汉明:《国家监察权的属性探究》,《法学评论》2018年第1期。具有复合性,这就要求监察官在当前复杂的反腐形势下更要廉洁奉公、铁面无私,杜绝贪赃枉法、以权谋私。

我国现行《监察官法》对监察官选任条件的规定总体体现了上述标准要求,但监察官制度作为监察体制改革的衍生制度,仍处于初始阶段,能否契合监察体制改革目标与《监察官法》立法目的得到贯彻实施,还有待实践进一步检验。下文主要从标准实施范围、标准具体化和标准实施程序层面,就监察官的选任范围、选任资格、选任程序等进行现状分析,并结合问题提出完善思路。

二、标准实施范围:监察官选任范围的检视与问题应对

监察体制改革后,我国已经建立起了对应的新型监察官选任标准。但由于该选任标准是复合型标准,并非单一的专业化标准,因而标准的实施范围并不明确。对于监察官的范围是原有纪检监察人员的全员转隶,还是优选入额,学界一直存有争议。目前《监察官法》未采取监察官员额制,而是通过列明人员的方式规定监察官范围,然而由于法条中“监察人员”“监察权”“监察机构”等名词的内涵和外延缺乏明确的解释,导致实践中对于监察官选任范围仍存在盲区和误解。为此,有必要从法教义学的角度对监察官选任范围规定进行检视,并给出适合当下监察实践的解释方案。

(一)监察官选任范围的制度分析

《监察官法》出台前,有学者认为监察官实行员额制可以满足监察官队伍的专业化需求。(9)薛彤彤:《法官员额制改革及其对国家监察官制度的启示》,《河南社会科学》2021年第1期。也有学者认为,为了适应我国当前复杂的反腐形势需要,对监察官的选任范围不应进行过度限缩。(10)周磊:《中国监察官制度的构建及路径研究》,《国家行政学院学报》2018年第4期。对此,《监察官法》采取将监察人员统一纳入监察官范围的立法模式,不仅包括监察机关内部的全部监察人员,也包括派驻或派出机构以及其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员。(11)参见《监察官法》第3条。采取此种监察人员“全员纳入”模式主要是为了缓解实践中监察人员数量紧缺的情况。

从我国政治理论和逻辑上看,《监察官法》将监察人员“全员纳入”监察官范围的立法规定,在制度设计上与我国政党模式相契合。我国不存在党派利益斗争,国家各级领导干部与普通公务员无论职位高低,在思想和观念上都需要和党保持一致,在身份上都是人民的公仆。(12)贺文华主编:《中外廉政制度比较研究》,中国政法大学出版社,2016,第51页。监察机关作为国家政治机关,内部职权划分不影响其对外作为国家机关的有机统一体性质,所属的全部监察人员都是深化监察体制改革进程中的主体,具有履责的义务。此外,鉴于监察工作涉猎范围的广泛性,《监察官法》需要考虑监察队伍的整体性,顾及所有执纪执法、办案人员监察主体,(13)陈伟:《监察官法制订的现实必要、原则构建及实践问题》,《学术界》2020年第1期。需要充分保障一线监察办案人员行使监察权的正当性,避免监察权过度集中。因此,“全员纳入”也是最快构建监察体制改革配套制度的方式。

监察官选任标准的实施范围取决于监察官的选任范围,而监察官选任范围的规定虽然从总体上看有其合理性,但是在具体条文中还存在重要概念模糊之处,易造成实践中理解与运用上的分歧。

(二)监察官选任范围的问题及原因

《监察官法》第3条规定监察官范围时,主要使用“监察人员”“监察权”“监察机构”等名词进行限定,但在《监察法》《监察官法》中都缺少以上用词的相关概念性规定或解释,影响了监察官选任范围的边界清晰程度。对于“监察人员”的理解,有学者认为其是“监察官”的第二种称谓,都是指监察机构中具体行使监察权的人员;(14)贾金峰:《准确理解和把握监察官的范围》,《中国纪检监察》2021年第17期。也有学者认为,在目前“全员式”进入监察官序列的立法模式下,“监察官”作为《监察官法》第3条中的主体,其范围应该稍大于第3条所含项中的“监察人员”范围,如部分行政、后勤部门的同志也属于“监察官”范围。(15)褚宸舸、王阳:《我国监察官制度的立法构建——对监察官范围和任职条件的建议》,《浙江工商大学学报》2020年第4期。而对于“监察权”与“监察机构”概念的理解,关系着对监察委员会之外的监察机构中部分工作人员的身份判断。

造成上述分歧的原因,除立法语义本身模糊外,更深层次的原因在于对将监察人员全部纳入监察官范围的立法理念的差异理解。“全员纳入”模式的设计初衷是满足实践需要以及尽可能减少体制改革过程中产生的阻力,但忽略了“监察官”与“监察人员”在法理涵摄范围上的差异,导致实践中界定监察官选任范围的标准不统一。

因此,若想实现监察官选任标准的统一实施,需要先厘清相关概念。《监察官法》第3条对监察官范围的规定,在三个方面有待厘清。第一,“监察人员”的内涵与外延以及其与“监察官”的关系,即是否监察机关内的所有工作人员都属于“监察人员”,通过限定解释“监察人员”是否可以实现合理限缩“监察官”范围。第二,“监察权”的具体内容,即监察人员的哪些行为属于行使监察权,明确“监察权”内容是否可以间接限缩“监察人员”“监察官”范围。第三,对“监察机构”的界定。监察机关一般指代的是各级监察委员会,而“监察机构”不能直接与之等同。对“监察机构”的界定直接关系到《监察官法》第3条第1款第4项“其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员”的适用。

(三)监察官选任范围的概念重塑

目前,《监察官法》对监察官范围已作出较为系统的规定,从法教义学的角度梳理“监察人员”“监察权”“监察机构”等概念的内涵与外延,明晰监察官的选任范围,更有利于解决当下监察实践困惑,实现监察官选任标准实施范围的统一。

一方面,关于“监察人员”概念的厘清。《监察官法》第3条多次使用“监察人员”作为监察官范围内的主体。通过对《监察官法》与《监察法》比较分析可以发现,“监察人员”具有一定的权责限定性要求。根据《监察法》第55至59条针对“监察人员”的规定以及《监察官法》第3条第1款第4项的规定,“监察人员”应当是依法行使监察权的工作人员,特指专责执纪执法人员。而监察机关中的工作人员范围应大于此,监察机关中如行政、后勤等不行使监察权的工作人员也囊括其中。因此,应当对“监察人员”与监察机关中的工作人员进行区分。

对于“监察人员”与“监察官”的关系,《监察法》《监察官法》虽均未作出明确回应,但通过具体分析相关条文可知,“监察人员”应当基本等同于“监察官”。《监察官法》第3条第1款除了第1项,其他三项均使用了“监察人员”一词作为监察主体,而第1项规定的“各级监察委员会的主任、副主任、委员”实则也属于依法行使监察权的“监察人员”范畴。对比《监察官法》第3条第2款的规定,对于参照执行《监察官法》的监察机构中的工作人员,立法用词不再使用“监察人员”,而是仅称为“监察机构工作人员”“监察专员”。因此,监察官范围上的“全员纳入”,是指“监察人员”的全员,而非监察机关所有工作人员的全员。

鉴于此,前述监察官范围涵括了部分监察机关工作人员的观点实则不够准确。监察机关的行政、后勤等部门工作人员只有在《监察官法》第3条第1款第1项规定的情形下,才属于监察官范围。而此种情形下的监察人员具有职责要求,属于应当依法行使监察权的监察人员范畴。综上,“监察官”范围应当只涵盖依法行使监察权的“监察人员”,排除监察机关中不行使监察权的其他工作人员。但在实务中,由于基层监察机关办案人员紧缺,许多招录时为非监察岗位的工作人员也可能参与到具体案件办理中,行使部分监察权,导致监察系统以外群体产生监察机关全员纳入监察官范围、具有监察官身份、行使监察权的错误认识。随着监察体制改革的不断完善以及监察机关内部工作岗位的扩充和监察专业相关人才储备的增加,应逐渐明确监察机关工作人员的职责划分,消除监察官范围的边界模糊性。

另一方面,关于“监察权”与“监察机构”内涵与外延的厘清。学界对“监察权”的属性主要有监督权说(16)秦前红:《我国监察机关的宪法定位》,《中外法学》2018年第3期。、监察权说(17)张建伟:《监察至上还是三察鼎立——新监察权在国家权力体系中的配置分析》,《中国政法大学学报》2018年第1期。和二元属性说(18)郑曦:《监察委员会的权力二元属性及其协调》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2017年第11期。三种观点。虽然对于“监察权”的属性尚未达成共识,但根据《监察法》和《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)对“监察权”职权内容的明确规定,监察机构工作人员中依法应当承担监督、调查、处置三大职责,可以采取15项监察措施的主体,(19)参见《监察法实施条例》第14条至36条、第54条至58条。就可能是纳入监察官范围的“监察人员”。

之所以说能够行使“监察权”仅能作为纳入监察官范围的一项必要不充分条件,主要原因在于当前对于“监察机构”的外延范围存在立法解释争议。《实施条例》提及“监察机构”时,多指的是监察委员会的派出(驻)机构,但是《监察官法》对于“监察机构”的规定似乎给出了更为宽泛的范围。

《监察官法》第3条第2款将国有企业中的监察组织也称为“监察机构”,但对于国有企业监察机构中依法行使监察权的工作人员在立法表述上并不称为“监察人员”,仅称为“监察机构工作人员”“监察专员”,并且是参照《监察官法》对其监督管理,表明“监察机构工作人员”“监察专员”不直接具有“监察官”身份。(20)贾金峰:《准确理解和把握监察官的范围》,《中国纪检监察》2021年第17期。此外,《监察官法》第3条第1款第4项的规定间接说明,“监察机关的派出(驻)机构”这一表述可能无法涵盖监察实务工作中的所有监察机构。当前实务中,许多法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,通常指事业单位,仍存在单位自设的纪检监察部门,在单位内部行使一定范围的监察权。因此,有学者认为按照《监察官法》第3条第1款第4项的兜底条款,对于单位内部自设的监察机构工作人员可以认定为“监察官”,进而提出监察官并不必然需要参加公务员考试。(21)周玉华:《监察官法重点难点释析》,《人民检察》2021年第18期。也有学者虽然认可单位内部自设的纪检监察组织在性质上属于“监察机构”,但是认为其中的工作人员成为“监察官”需要通过一定考试和考核程序。(22)褚宸舸、王阳:《我国监察官制度的立法构建——对监察官范围和任职条件的建议》,《浙江工商大学学报》2020年第4期。

根据《监察官法》现有立法精神,“监察机构”的范围应当既包括监察机关的派出(驻)机构,也包括事业单位和国有企业中的纪检监察机构。但鉴于现有立法表述存在一定的模糊性,考虑到监察办案流程,在判断监察机构内的工作人员是否属于“监察官”时应当持谨慎态度。

三、标准具体化:监察官选任资格的检视与问题应对

在监察官选任标准实施范围统一之后,便需要关注选任标准在内容上的具体化问题,即如何确定监察官的选任资格。监察官选任资格是相关人员进入监察官职业领域的必备前提条件。我国在推动法官、检察官等职业专业化的进程中建立了严格的选任资格制度,监察官是中国特色监察体制改革中的重要一员,承担着反腐倡廉的角色,选任资格作为监察官专业化建设的重要客体之一,理应有明确、细致的规定。但当前对于监察官选任资格的制度规定较为笼统,缺乏细化的考量和执行标准,也未形成其独立的话语体系,导致监察官选任标准难以贯彻执行。

(一)监察官选任资格的制度分析

《监察官法》第12条、第13条以正反向列举的方式规定了监察官的任职条件,其中第12条罗列了监察官应当具备的7项基本条件,第13条则规定了6种不得担任监察官的情形。相较于《监察法》,《监察官法》有关监察官选任资格的规定已有较为明显的细化,也回应了学界关于监察官选任资格的部分争议。

《监察官法》未规定监察官应具备党员身份、具有法学教育背景、通过国家法律职业资格考试等条件,主要是出于监察权属性以及监察工作的考量。监察权作为具有监督属性的权力,是否具备党员身份不影响监察权实施的法律效果。虽然监察官选任时应当达到政治素质标准,但党员身份并非政治素质的唯一考量。同时,民主监督作为我国的监督方式之一,与监察权在监督目的上产生了交集,非党员监察官行使监督权不仅具有正当性,而且丰富了民主监督的方式。此外,党的领导是全面的,(23)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》,《人民日报》2022年10月26日。监察工作以及监察官的管理都应坚持党的领导,保障监察工作的政治方向,因而无须对监察官进行身份限制。从实践的角度来看,《监察官法》未对监察官选任资格作出过多条件限制,主要还是为了缓解监察工作案多人少的现状。

总体而言,当前《监察官法》针对监察官选任资格的规定符合我国的政治体制与实践现状,具有一定的合理性,但是在《监察官法》建立了监察官等级制度的情况下,对于初任监察官的资格考察规定较为笼统,缺乏一定的可操作性。

(二)监察官选任资格的问题及成因

《监察官法》规定的监察官选任资格是对选任标准实施的具体化,涉及政治、思想、能力等多个方面,要求监察官应当具备良好的政治素质、道德品行、履行职责的专业知识和能力等,但是具体考量和执行标准的缺位弱化了监察官选任资格的实际考察,监察官选任标准难以得到充分实施。

监察官选任资格现有规定主要是沿用以往制度,较为笼统。在政治素质、品行作风方面,在我国其他国家机关工作人员选任资格的制度设计中通常是作原则性规定,再以实际政审的方式进行考察,《监察官法》也沿用了此种立法模式。但是监察体制改革后,监察官成为承担打击贪污腐败、对所有行使公权力的公职人员进行监督等专项任务的工作人员,再加上《监察法》规定的惩戒与教育相结合、宽严相济的工作模式,监察官的监督者和教育者角色对我国新时代监察官的政治素质、品行作风提出更新、更高的要求。因此,《监察官法》中关于监察官政治素质和品行作风的资格条件应当进一步细化。

而在专业知识能力方面,我国目前对于法律职业工作人员法律、法规、政策运用能力的衡量方法是国家法律职业资格考试。但《监察官法》未将其纳入监察官选任资格范围,主要原因在于,在当前“全员纳入”监察官的立法模式下,要求监察官获得法律职业资格不具有现实可能性,法律职业资格要求势必造成部分现有监察人员无法转入监察官的情况,与“全员纳入”模式的立法目的相冲突。有学者赞成此种规定,认为监察权的本质是一种监督权,而执行监督权不必具备专门技能,因此监察官当然不需要某些特定资格要件。(24)刘练军:《监察官立法三问:资格要件、制度设计与实施空间》,《浙江社会科学》2019年第3期。但是,该观点仅考虑到监察权的权力性质,忽视了监察权的具体内容。根据《监察法》的规定,监察人员拥有监督、调查、处置职责,除监督职权外,履行调查和处置职责都可能涉及对公民人身自由、财产等权利的限制或剥夺,具有较强的损益性。以侦查机关工作人员的选用无须获得职业资格为由或许可以反驳监察官行使调查权时法律职业资格的必要性,但对于处置职责,特别是针对职务违法案件的审查处置工作,涉及违法事实的认定和法律的适用,此时处置与法律裁判具有高度的同质性,二者都是依据法律规定对某一行为作出具有法律效果的处理决定。鉴于此种情况,为了保障监察对象的合法权益与办案质量,监察人员应当具备一定的法律教育背景或法律职业资格。

监察官选任资格的现有规定虽然可以较大程度地缓解监察办案的人员压力,但是难以充分落实监察官选任标准,不利于建设专业化的监察官队伍。因此,需要在现有选任资格规定的基础上,进一步细化标准,构建层次性的监察官选任资格制度。

(三)监察官选任资格的制度重塑

如前所述,在我国当前的监察官选任实践中,如何根据选任标准考察拟选任的监察官是否具备良好的政治素质、品行作风,如何鉴定监察官候选人是否具备专业知识和能力,都需要更为细致的规定。针对监察官选任资格,可以从三个方面进行规定。

首先,坚持“党的领导”,加强对监察官人选的政治素质考察。《监察官法》规定担任监察官的条件之一是“具有良好的政治素质”,只有在监察官选任过程中全程坚持党的领导,才能推动这一标准落到实处。党的领导在人事干部制度中具体体现为党管干部原则,(25)廖志豪、吴志华:《基于三大核心原则的干部选拔任用三原则探讨》,《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期。是指党直接负责各级各类领导干部的培养、选拔、任用、监督以及考核测评等各项工作,既涵盖党政领导干部,也包括国家机关、司法机关、国有企业事业单位的党员领导干部。(26)李景治:《坚持党管干部原则与人大制度的改革创新》,《学习论坛》2016年第3期。为了保证监察官具有良好的政治素质,根据党管干部原则,在选任监察官时应当依照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求,确保党组织对监察官的选任工作由“控制”转变为“把关”;同时,将党对监察官选任的政治考察要求、标准和程序以法规的形式加以制度化,保障监察官的选任标准和方向不偏离党的领导。

其次,推动监察官职业伦理建设,构建量化的选任道德标准。《监察官法》对监察官选任的品德要求概括地表述为“良好的道德品行”“坚持德才兼备、以德为先”,缺乏实践的可操作性。虽然实务中可以参照《党政领导干部选拔任用工作条例》关于领导干部的道德标准要求进行考察,但是与法官、检察官相类似,监察官有特殊的职业地位和要求。监察机关作为监督国家工作人员的机关,自身系统内的监察人员相较于其他国家机关工作人员,应当有更为严格的职业道德要求。因此,应当结合监察官职业特点建立独立的监察职业伦理体系,具体从两个方面推进。

一方面,明确监察官职业伦理的主要内容。一是品格要求。监察官扮演的角色主要是“治官”,对公职人员进行监督,调查、处置违纪、职务违法与职务犯罪行为,因此,监察官需要具备公正不阿、直言不讳、洁身自好的品行特点。这也是监察官候选人必备的前提条件。二是行为要求。监察官工作中必须恪守遵纪守法、秉公执法的职责要求,杜绝徇私舞弊、说情干预。三是形象要求。监察官在监督其他人员的同时,也应严于律己,重视自身道德建设,树立良好的监察官形象。(27)许身健:《规范伦理学视阈下监察官职业伦理制度体系之建构》,《浙江工商大学学报》2022年第2期。目前,针对其他法律职业工作人员,我国已经出台《法官职业道德基本准则》《检察官职业道德基本准则》《人民警察职业道德规范》等规定,而监察官职业道德相关规定仍处于缺位状态。未来应当出台监察官职业道德准则相关规定将上述要求固定于其中,并作为监察官选任道德标准的判断依据。另一方面,成立监察官职业伦理委员会,结合监察官职业伦理的具体内容,在监察官选任过程中对候选人进行全面评估。监察官职业伦理委员还可以通过阶段性考核监察官的方式监督履责情况,以此倒逼监察官深入学习并贯彻职业伦理内涵。

最后,根据监察职责划分,完善选任的专业资格标准。考虑到实践需要,现阶段不宜对监察官统一设立过高标准。但是,可以通过构建层次性的监察官专业资格标准,推动我国监察官队伍专业化,具体有两种方式。

一种是以监察官职责为基础,根据职权特点,考量承担不同职责的监察人员的专业资格。对于行使监督权的监察人员,不再增设其他选任条件。对于行使调查权的监察人员,鉴于行使该职权需要频繁地开展询问、讯问等谈话记录类工作,需要特殊的工作技能与较为强健的身体条件,可以参考我国香港、澳门地区以及韩国监察院在招募监察机构调查员时的考察内容,重点考核报考人员的文书记录能力、谈话技巧、心理素质和体能条件。(28)任建明:《廉政公署专业化建设经验与启示》,《河南社会科学》2021年第8期。具体而言,在选任承担调查职责的监察官时,可以根据工作开展需要,要求报考者具备侦查学、监察学、心理学、文学等专业教育背景,针对某些对身体素质要求较高的调查岗位,可以增设体能测试。对于行使处置权的监察人员,因工作的特殊性,需增设具有法律教育背景和取得法律职业资格的专业要求,以应对职务违法处置工作与职务犯罪的认定和衔接工作。

另一种是以监察官等级制度为基础设置专业资格标准。基于《监察官法》目前将监察人员“全员纳入”监察官范围的规定,无法要求监察官全部具备法律职业资格。但可以根据《监察官法》规定的监察官等级制度,将法律职业资格或专门性任职考试设定为较高等级领导岗位监察官的选任条件,而对于较低等级的监察官则不要求法律职业资格。层次性选任标准可以在满足一线监察工作人员需求的同时,逐步强化监察官队伍的专业化建设。

四、标准实施程序:监察官选任程序的检视与问题应对

在界定清楚监察官选任标准实施范围并将选任标准实施内容具体化之后,便面临着选任标准实施程序的问题。除了确定基本的选任范围和选任资格外,独立的选任程序和有效的监督机制也是保障监察官选任标准顺利实施的重要组成部分。在当前有关监察官选任的原则性规定中,监察官的选任主要有录用和选用两种方式,以内部监督与外部监督相结合的方式对选任程序进行监督,初步形成了较为系统的监察官选任程序。但在配套的程序性保障措施方面,还需进一步完善。

(一)监察官选任程序的制度分析

根据《监察官法》的规定,我国监察官选任方式主要为录用和选用。录用方式是指采用公开考试的方法从符合监察官任职条件的候选人中择优录取,选用方式是指通过考试、考核的方法在国家党政机关、企事业单位和监察相关职业、教研活动的人员中选用符合担任监察官条件的人员。(29)参见《监察官法》第15至18条。这种选任方式契合了《党政领导干部选拔任用工作条例》要求的采用“公开竞争性选拔”与“从机关、企事业单位、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现录用人才”相结合的选任模式。在监察官选任制度设计中,针对监察官的选任方式初步设置了相应的选任程序。监察官作为我国公职人员,初任监察官主要是依照《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)规定的录用程序进行选任,并在政审环节结合《监察官法》的资格规定进行考察。以选用方式产生的监察官,则按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的相关规定进行选任。

此外,《监察官法》也为监察官选任程序配套了相应的监督机制,主要分为两个方面。一是党对监察干部的监督。党中央于2014年提出“加强干部选拔任用工作全程监督,严格执行干部选拔任用全程纪实和任前事项报告、一报告两评议、专项检查、离任检查、立项督查”(30)中共中央组织部干部一局主编:《党政领导干部选拔任用工作条例学习辅导》,党建读物出版社,2015,第275页。。此后党中央又于2019年在《党政领导干部选拔任用工作条例》中增添新的规定和要求,进一步深化干部选任制度中的纪律监督要求。新增规定有:(1)从严管控匹配干部工作中的审批权限;(2)严厉处理违规提高职级待遇的行为;(3)务必考虑提拔干部的退休年限和离职年限;(4)严惩篡改干部人事档案的行为。经过两次对干部选任纪律机制的深化改革,新时代的监察官选任制度程序更为严格。

二是根据《监察官法》的规定,人民代表大会及其常务委员会拥有监察官选任的决定权,对监察官选任进行监督。但是,人大及其常委会决定的监察官任免,仅针对《监察法》第3条第1款第1项规定的情形,不能对所有监察官的选任进行监督。人大及其常委会的监督作为外部监督的主要方式,还需在制度建设上进一步完善。

(二)监察官选任程序问题及成因

通过上述梳理可以发现,我国当前对监察官选任的程序设置和监督主要还是参考《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等原有法律、党内法规的要求,尚未形成自身独立的选任程序体系。其主要原因在于我国监察体制改革处于进一步深化阶段,监察官制度作为一项后生制度,缺乏足够的发展时间。虽然当前针对监察官选任工作出台了一些程序性规范,但这些规范的法律位阶相对较低,内容也较为粗糙,并未像员额法官、员额检察官一样,形成一套相对完善的选任程序体系。在《监察官法》对监察官选任程序及监督的规定有限的情况下,实践中只能一般性地参照其他法律法规、党内法规或政策性文件的相关规定。

例如,《监察官法》规定了监察官的两种选任方式,但是这两种方式对应的选任程序还不够明确。一方面,录用监察官一般采用统一考试的方法,然而我国并未形成针对初任监察官的考试范围和大纲,仅是简单参照一般公务员考试内容进行选拔。另一方面,按照《监察官法》的规定,选用监察官既可以采用入编的方式进行选拔,也可以采用聘用的方式,(31)《监察官法》规定,聘用制仅适用于从从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔的监察官。参见《监察官法》第17、18条。但是否在程序上组织专业考试、是否需要具备其他特别条件,立法中没有相应规定。特别是针对“在从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任符合任职条件的人员担任监察官”,仅有立法上的原则性规定,未制定专门性的选用办法。这也导致当前实践中监察人员的选用仍停留于原先的纪检监察和反贪部门,无法真正做到《监察官法》所要求的“五湖四海、任人唯贤”。

此外,对于监察官选任程序的监督,《监察官法》仅规定“监察机关应当规范工作流程,加强内部监督制约机制建设,强化对监察官执行职务和遵守法律情况的监督”,至于如何针对监察官选任形成内部监督制约机制,尚无具体办法。在监察官选任的外部监督方面,对于非领导职务的监察官选任,人大及其常委会如何强化监督,也需进一步明确。

总之,目前我国监察官选任程序已大体建立,但是相应的配套措施还处于待完善阶段。若要保障监察官选任标准得到贯彻实施,需要根据监察工作特点与实践需求,形成监察体制自身相对完善的监察官选任程序。

(三)监察官选任程序的体系重塑

一方面,完善我国监察官选任的程序性规定。在录用监察官程序的构造中,需要进一步完善初任监察官的考试内容,侧重对监察能力的考核。现阶段,我国录用初任监察官基本采用的是公务员考试的方式,在考试内容上与其他公务员考试也并无区别,无法体现《监察官法》对于监察官任职条件的要求以及监察工作的特殊性。当前世界范围内采用考试的方式招录监察机构工作人员的国家和地区,普遍根据具体工作内容来设置考试项目。例如,我国香港地区以考试的方式公开招聘廉政公署初级监察工作人员时,通过增加撰写供词或审问报告的试题区别于一般公务员考试。(32)参见《投身廉署 招聘程序》,香港特别行政区廉政公署网站,https://www.icac.org.hk/sc/job/recruit-process/index.html#written,访问日期:2023年4月15日。我国台湾地区“监察院”在招录财产申报处调查员时,也有特殊的笔试内容,如围绕监察法规、反腐败法规和审计法规内容的条文考察及案例分析,并且占到总成绩的70%。(33)褚宸舸、王阳:《我国监察官制度的立法构建——对监察官范围和任职条件的建议》,《浙江工商大学学报》2020年第4期。我国在招录法官助理、检察官助理和人民警察时,除了公务员考试的一般内容外,也增加了“法律基础知识”或“公安基础知识”的内容测试。以此为参考,通过考试的方式录用初任监察官,可以增加“监察基础知识”的考试科目,根据《监察官法》第12条第1款第4项的规定,具体的考试内容可以围绕监察法律知识来设置,以贯彻落实专业能力标准。

在监察官选用程序中,除了按照党政干部选任程序机制开展选拔外,还应当根据监察官选任标准的复合型要求,明确选用的具体办法。对于选用产生的监察官是否需要考试,依据《监察官法》的规定,选用监察官可以采用考试、考核两种方式,但录用监察官必须采用公开考试的方式。(34)参见《监察官法》第12条。因此,可以参考我国选用法官、检察官等其他国家公职人员的考察方式。监察机关在向体制内公务员遴选较低等级的监察官时,可以按照惯例,采用考试的方式。在从党政机关和国家企事业单位中选拔有丰富监察工作经验或较高综合能力的高级别监察官时,可以采用考核政治素质与业务能力的方式。在从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选用监察官时,资格条件和程序要求则可以参考《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》的规定,制定专门的“从从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中公开选拔监察官办法”,采用明确条件、严格考核、竞争上岗的方式,选用社会优秀人才充实监察官队伍。

另一方面,推动构建监察官选任制度的常态化监督机制,保障监察官选任程序能够公正地将监察官选任标准贯彻实施。一项制度只有具备相应完善的监督和制约机制,才可以称为合理、完整的制度。在监察官选任程序中,要将党的监督、监察机关内部监督、人大及其常委会的监督、其他组织和群众的监督充分结合,把监督落实到监察官选任的各个环节。

首先,保证党的监督。坚持党管干部原则,将《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》作为党监督监察官选任工作的核心指导标准,将党组织对监察官选任工作的领导、管理和监督放在首位。对于监察官选任各环节工作中的重大事项,按照规定及时向党组织请示报告,以保证选任工作的正确方向。同时,应当结合《监察官法》中“按照管理权限”的规定,将党内法规中的组织路线和干部选拔任用要求与监察官法律制度相衔接、相融合。

其次,加强监察机关的内部监督。上级监察机关可以依法依规对下级监察机关的监察官选任程序进行监督,并将其作为一项常态化的监督工作。但需要强调的是,仅可对监察官选任中的程序性事项进行监督,不得干涉下级监察机关具体的选任工作。国家监察机关可以按照《监察法》《监察官法》和前述党内法规的要求,严格依照《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》的规定,构建针对监察官选任工作的专项监督体系,并明确各等级监察官选拔任用的主体责任,划分有关负责人所应承担的权责范围,从而建立起一张系统、全面的监察官选任内部监督网络。

最后,充分发挥各级人民代表大会作为国家权力机关在监察官选任工作中的监督作用。各级人大及其常委会可以通过制定关于人大任免监委主任、副主任和委员的内部细则,确保对监察委员会的选举权落到实处,保证选任的民意基础和程序正当性。同时应当明确,各级人民代表大会对于监察机关中的一般职务监察官的选任也享有监督权。虽然人民代表大会无法直接决定一般职务监察官的选任,但可以通过法律监督和工作监督的方式监督监察委员会的各项工作。(35)周佑勇:《对监督的再监督——地方人大监督地方监察委员会的法治路径》,《中外法学》2020年第2期。法律监督主要是指全国人大常委会可以授权国家监察委员会制定相关监察法规,但法规需要向全国人大常委会备案审查,全国人大常委会有权撤销、纠正与宪法或上位法相违背的监察法规。因此,全国人大常委会可以通过审查备案的监察官选任法规,监督选任制度立法内容上的合法性与合理性。工作监督则主要是指人大常委会有权听取和审议监察委员会的专项工作报告,组织针对监察机关工作的专门性检查,并有质询、罢免等权力。因此,各级人大常委会可以通过工作监督的方式,加强对监察机关选任监察官工作方面的监督,对于违规选任的行为,应当积极提出工作建议或行使质询等权力。