以标准化改革引领审批服务创新的实践与思考

王梦真　寇晓东

行政审批标准化改革是一项旨在规范审批服务行为、推进审批事项依法依规办理的制度性改革。行政审批局是审批标准化改革的重要载体，西安市未央区行政审批服务局以标准化改革引领审批服务创新，取得一定成效，为深化行政审批标准化改革提供实践指引。

为深化“放管服”改革、改善区域营商环境、创新行政审批方式，西安市未央区结合本区实际，积极开展相对集中行政许可权改革，全面推行审批与监管分离的集中审批模式。2019年3月底，未央区行政审批服务局（下称“未央区审批局”）组建挂牌后，依法将20个区级部门承担的236项行政审批和服务事项予以划转，同时做好建章立制工作，至4月底即正式运行，面向企业、群众全面开展行政审批服务工作。

为最大程度实现“一门、一网、一次”，未央区审批局于2021年3月迁入新址，全区39家单位同时入驻标准化的新政务服务大厅，可办事项达954项。在此基础上，未央区审批局在全市率先推行“一窗受理、内部运转、并联审批、限时办结”的审批服务模式，全区90%的审批事项实现“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”的审批流程，167项审批事项推行无差别受理，实现全流程“一网通办”，累积推出“一件事一次办”套餐服务131项，有效提升了辖区企业、群众的获得感和满意度。

调研发现，未央区审批局始终以标准化理念为先导，着力以审批标准化带动服務规范化，充分释放标准化管理刚性效应，形成以标准化为改革原则及目标的审批模式，建立“分级审批”“审批流程规范”“1246审管联动”等标准化工作机制，优化审批服务整体框架；通过“审前辅导”“填空式申报”“远程踏勘”等标准化工作方法，强化审批服务重点环节；通过“电子监察”“好差评”等标准化监管手段，倒逼审批服务提质增效。借助信息技术固化流程、赋能审批，减少人为因素干扰、约束行政审批自由裁量权，有效解决审批环节标准不统一、运作不透明，制度在执行环节变形走样等问题，精准把握了行政效率与群众满意度之间的平衡，并顺利实现二者的同步提升。

从2018年5月中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，到2022年3月国务院下发《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》，审批服务标准化的必要性和重要性日益凸显，事实上也对各地审批服务的标准化改革提出了更高要求。在此背景下，审批服务的标准化改革恰逢其时、作用巨大。因此，未央区审批局以标准化改革引领审批服务创新的典型意义不言而喻。

标准化改革的核心举措

未央区审批局作为集中办理行政许可事项、直接服务群众的政府窗口部门，以标准化理念驱动改革，坚持“统一、简化、协调、优化”原则，最大限度压缩行政审批过程中的自由裁量空间，力图做到行政审批规范化、透明化，从而达到“为群众提供便捷、高效、优质审批服务”的目的。

1、转换角色：规范多元互动模式

一是部门合作标准化。聚焦“审管联动”，推动政务服务事前事中事后有机衔接，制定“审管联动1264工作机制”，为部门间合作提供制度保障。明确划分审管部门职责，畅通审批部门与监管部门数据共享、业务互补的双向渠道，实现对市场主体的全过程、全覆盖闭环式监管，缓解审管部门之间的协调不畅和流程延宕。探索推行“无仓储危险化学品经营许可证”快批模式，统一流程、简化操作，实现企业入驻园区即开始经营。在规范审批、加强事中事后监管、选址规划、安全生产预案等环节强化审管联动，充分发挥部门联动管理效益，最大程度降低无仓储危险化学品经营企业安全风险和行业监管成本。

二是政社合作规范化。未央区审批局与区应急管理局、相关街办和行业专家会商研究，制定出台《未央区无仓储危险化学品经营许可审管联动方案》，同时以培育新型数字经济产业为原则，以吸引企业入驻为目标，与产业园运营商共同制定“孵化器+众创空间+产业链配套+智慧监管”的发展理念，助力全省首家无仓储危险化学品产业园快速落地运营，实现地区经济增长与安全经营的双赢目标。此外还推动设立行业协会，利用社会组织的力量将行业自律与政府监管相结合，有效弥合政社之间的治理缝隙，规范政社互动模式。

2、技术嵌入：把握审批重点环节

未央区以现场踏勘的“小切口”探索审批改革的“深水区”，依托“720°全景拍摄”“无人机实拍”等科技手段，打出“一套组合拳”，在全市率先建立“1+N+Y”技术保障工作机制（1是行政审批专家库；N是若干工作指南；Y是“云”方式远程踏勘），实现了规范化、标准化、远程化、透明化的踏勘新模式，让审批迈进5G时代。具体来看，未央区“1+N+Y”技术保障机制通过吸纳行业专家和第三方技术主体进入审批流程，有效解决了政府部门直接经验和技术水平有限的问题；“云评审和云存储”实现踏勘全程留痕、审批全程可追溯，不仅拓宽审批空间、压缩审批时间，还充分发挥了技术本身的规制力量，通过网络系统操作确保严格的程序和过程控制，实现对操作痕迹的回溯倒查和风险预警，能够有效防止自由裁量权的滥用。

此外，未央区审批局技术保障中心还通过和行业监管部门的反复论证，制定《技术保障工作实施办法》《技术保障目录》《专家库管理制度》等系列制度规定，既为远程踏勘提供制度保障和行动指南，也将踏勘标准进一步精细化，减少了因规则不清晰造成的反复踏勘情况，最大程度节省人力物力。

3、权力界定：压缩自由裁量空间

一是明确审批责任归属。为提高行政效能、规范审批行为，印发了《西安市未央区行政审批服务局关于实行四级审批的通知》，按照审批事项的重要性及复杂程度等因素，制定差别化的审批程序，用分级制度来规范各层级审批行为。四个审批层级包括即办件、二级审批、三级审批和四级审批，即办件仅需审批人员做出审批决定；二级审批权限在审批科室一级，最终由审批科长签字批准；三级审批由分管领导审核签字批准；重要事项落实四级审签制；重大事项报局党组会议做出审批决定。

二是促进审批流程标准化。未央区审批局还制定了《审批流程规范（试行）》，根据监管部门制订的审批标准，按照受理、审查、决定、颁证、送达全流程，组织全区27个部门对1500余项事项逐项、逐环节规范办理程序和审批环节，严格依法依规履行审批职责。

双重理性：整合工具理性与价值理性

从工具理性的视角看，事项受理的集成性规则能够有效提升行政效率，但可能会忽视个性需求，带来实质上的不公平；而完全追求价值理性，又有可能会导致大量审批事项的个案化处理，因此行政审批标准化改革应该聚焦于既运用更高效的手段和工具来满足绝大多数人的服务需求，又坚守服务的本质，精准满足群众个性化需求。未央审批局通过创新服务模式，将审批服务作为满足群众多样化需求的平台，而不仅仅是展现行政效率的窗口，有效融合审批服务的工具理性和价值理性。

一是服务定制。一方面，针对企业反映的部分高频事项申办材料过于繁琐、法律专业性强、准备时间过长等问题，未央区审批局充分发挥“相对集中行政许可权”改革优势，以“填空式零基础申报、标准化高效能审批”为导向，全面实行标准化、规范化、程序化审批，将高频事项办件所需的材料、注意事项等制成“填空式”材料模板，围绕“公民个人、法人全生命周期”两大板块，提供“一件事一次办”套餐服务，实现“一次告知、一表申报、一窗受理”。另一方面，针对办事群众的多样化需求提供定制服务，以“一个标准、一套流程、一次说清、一责到底”为原则，联合多部门对各类审批事项涉及的问题集中解答，突出审前辅导标准化。

二是服务下沉。事项下放、缩短距离，提升“15分钟政务服务圈”品质。完成199个社区便民服务室建设，推进“1+10+N”区、街、社（村）三级政务服务标准化建设，初步构建“民呼我行”服务体系；在区级相关部门支持配合下，分两批次下放包含“行政确认”“审核转报”“公共服务”总计97项事项至基层便民服务站点就近办理；与中国建设银行莲湖路支行签署“战略合作协议”，形成“政务服务+即查即缴”政银合作新模式，推动各方面力量向服务一线汇聚。此外，以各行政村两委会成员以及计生、养老、医保等各口径党员干部为骨干组建农村红色跑腿队，着力解决农村中老年人、残疾人、长期在外务工人员等群体办事难问题，2021年全区10个街道、45个行政村共有农村红色跑腿队成员400余人，总办件量达12000余件。

改革成效

1、驱动透明审批

未央区审批局通过标准化建设规范行政权力运行流程，压缩自由裁量权的行使空间，真正做到了“把权力关进制度的笼子里”。一方面，通过事项梳理将审批程序、审查要件、资料样本、环节时限、权限责任、服务标准等要素进行颗粒化细分，把规范和标准建立在最小运行单元，使管理和服务能够深入每个审批细节，为审批数据化、信息化提供基础。另一方面，利用电子监察系统掌握审批过程中存在的超期办件、违法违规、廉政风险等问题并及时整改。自系统上线运行以来，累计督促整改超期办件22件，未发现违法违规、廉政问题，同时回复群众各类咨询、建议180余条，确保整个行政审批过程公开透明、规范运行、限时办结，有效降低了审批过程中廉政问题发生率，强化了透明审批。

2、提升审批质量

一方面，印发《审批流程规范（试行）》，严格依法依规履行审批职责，同时印发《四级审批制度规范》，显著简化审批流程。截至目前，共梳理出一级审批27项、二级审批57项、三级审批10项、四级审批45项，其中高频事项30个，全局68%的行政审批事项压缩了审批层级，70%的高频事项实现了一、二级审批。另一方面，努力推进“让数据多跑路、让群众少跑腿”，将已承接的135项事项（目录项135项、实施项194项）全部纳入一体化在线政务服务平台，推动同一政务服务事项在政务服务中心和一体化政务服务平台无差别受理、同标准办理。截止目前，90%以上政务服务事项可通过一体化在线政务服务平台“一网通办”，并在此基础上加速迈向“一网好办”。

3、降低双向成本

通过技术赋能实现审批流程中的数据开放与共享，全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式的数字化、智能化，有效压缩了行政运行和企业开办双向成本，形成可复制、可推广的未央经验。

未央区审批局成功打造的“1+N+Y”远程踏勘品牌，把行政审批踏勘环节现场情况以“云平台电子档案”形式进行展示，工作人员和专家足不出户，只需扫码就可看见8K清晰度的全场实景，同时实现审批档案云端和硬盘“双备份”。以此为基础，压缩事项办理时限5-85个工作日，缩减行政成本近65%，同时也为申办者节省了场地租赁、人员工资、物业管理等费用1-150万元不等。此外，“套餐式”审批服务也减少了群众跑动次数，节约了群众办事成本。截至目前，未央区审批局共推出安全生产、交通运输、食品药品、文化体育、医疗卫生、社会服务等六大类135个主题套餐服务，申报材料压缩比超过35%，减少群众跑动次数比达73%。

4、深化政民互动

行政审批制度改革的最终目标是便民、利民、惠民，而民众对评价改革成效也最具有发言权。未央区审批局始终以民众利益为依归、以民众需求为指引，聚焦民众最為关心、反映强烈的审批问题，真正做到“民有所呼、我有所行”。2021年底，未央区街道、社区便民服务站（室）100%按标准建设到位，90%的公民个人事项实现在街道或有条件的社区就近办理，并通过与银行等社会机构服务网点合作，进一步丰富了城市社区服务供给和专业化水平，构建出城市社区政务服务体系。借助“好差评”系统，未央区审批局及时识别、整理民众诉求，按照“谁办理、谁负责”的原则，由业务办理单位及时调查核实、限期整改，不断提升诉求回应速度与能力。“好差评”系统上线以来，累计整改处理差评119条，有效提升了政务服务满意度。

改革创新的理论意义

1、审批标准化改革的一般困境

调研发现，审批标准化改革的一般困境主要表现在层级沟通、专业化管理和社会协同三方面。

从层级沟通看，审批局的设立将行政审批从政务中心模式下协调部门的关系转变为协调上下层级的关系。但上下级之间存在着沟通不畅的问题，即上级审批局缺乏基层事务处理经验，而基层审批局并不习惯将真实情况向上反映。

从专业化管理看，审批局模式下审批与监管职能实现分离，但尚未形成标准化的审管互动模式。由于审批局模式形成时间较短，审管权力边界不够清晰，造成审批和监管部门之间的信息交互往往是审批向监管的单向传递，而监管部门向审批部门的反馈不足。

从社会协同看，基层审批局的人力和物力资源有限，因此需要有力的技术手段来提高效率，但政府部门与第三方技术主体的合作往往有限，也缺乏规范的合作模式，从而导致社会力量参与改革不足。

产生上述问题的根本原因，是围绕审批标准化改革所需的标准化治理与审批组织固有的科层体制之间存在制度逻辑的不相容。

一是角色定位的冲突，即标准化治理所要求的秩序协商者角色与科层体制所展现的秩序主导者角色之间存在冲突。

二是关键工具的冲突。标准化治理过程需要以专业知识为基础构建恰当的社会治理秩序，科层体制则是以科层组织结构保障治理秩序，标准化治理的功能性与科层体制的结构性之间存在冲突。

三是运行机制逻辑的冲突。标准化治理通过规则制度的嵌入来保持对治理体系的“控制权”，标准化治理的权力规制属性与科层体制的权力集成属性之间存在冲突。

四是价值导向逻辑的冲突。标准化治理的灵活性具有很强的规则性，强调通过构建具有动态性的个性化标准来满足多样化的群众需求，追求价值理性。政府部门在效率导向下可能会忽视少数群众的个性化需求，标准化治理所追求的价值理性与科层体制所追求的工具理性之间存在冲突。

2、标准化改革创新的理论意义

面对行政审批标准化改革中标准化治理和科层制之间的制度逻辑不相容，未央区审批局通过主导合作、技术嵌入、划定权责边界、整合工具与价值理性等四个标准化改革核心举措，为解决标准化改革的制度难题提供了一个逻辑互补的解决方案，实现了科层制和标准化治理之间的互补和相互强化。

为回应标准化治理要求的多层次、多角色参与，跳出由政府作为单一权威主体提供公共价值的框架，未央区审批局以标准化理念为引领，聚焦审管脱节和政社合作，与相关街办、应急管理局和行业专家协商共建园区，开启“无仓储危险化学品经营许可证”秒批新模式，规范合作方式，回应多元诉求、规范互动模式。

为克服审批提效的技术局限性，未央区审批局在审批端将技术工具嵌入踏勘流程，线上全景展现踏勘实况，节省踏勘成本；在服务端加快大厅信息化系统升级改造，应用现代信息技术及智能设备，构建涵盖智能咨询、抽号预约、无差别受理、“好差评”、信息展示、电子监察等业务环节的综合服务管理平台，借助技术手段确立了具有更高治理效能且符合标准化治理精神的审批秩序。

为缓解标准化治理和科层制之间权力规制与集成的冲突，未央区审批局一方面继续深化体制改革，将有必要划转的事项尽数划转至部门内部统一管理；另一方面完善相关制度建设，例如建立分级审批制度，颁布审批流程规范等，通过更全面的制度体系来实现对权力的闭环管理，有效压缩审批过程中的自由裁量空间。

为减轻审批整体效率与个体需求之间的冲突，未央区审批局通过标准化服务兼顾工具和价值理性，一方面深化“一件事一次办”改革，探索“一业一证”，深化事项集成改革，提升总体审批效率；另一方面做好审前辅导、持续开展精细化保姆式帮办代办工作，满足群众个性需求，提升群众获得感和满意度。

综上，未央区审批局始终把标准化理念渗透到审批服务的方方面面，着力从全流程规范行政审批和政务服务，不断探索审批服务标准化的新方式和新路径，努力形成了“标准理念引领行业、标准服务成为习惯、标准管理全面覆盖”的审批风貌，持续刷新着行政审批的“未央速度”，为推进全市“四最”营商环境建设注入了强劲的未央动力！

参考文献

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作者简介

王梦真 西北工业大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理

寇晓东 通讯作者，西北工业大学公共政策与管理学院副教授、公共管理系主任，研究方向为行政管理、城市治理